ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.2.2007
sp. zn. 1 As 2/2007 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobců a) P. T., a b)
M. T., zastoupených JUDr. Janem Dobrovolným, advokátem se sídlem Náměstí 75, Valašské
Meziříčí, proti žalovanému Krajskému úřadu Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati,
Zlín, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 12. 2005, č. j. KUZL 25671/2005 DOP-
Hř, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
7. 8. 2006, č. j. 31 Ca 73/2006 - 28,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2006, č. j. 31 Ca 73/2006 - 28,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud shora označeným usnesením odmítl žalobu žalobců proti rozhodnutí,
jímž žalovaný zrušil podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, rozhodnutí
Obecního úřadu Bystřička ze dne 11. 10. 2005, č. j. 186/05.
Uvedeným rozhodnutím obecní úřad nařídil dle §29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, A. a L. P. (dále jen „manželé P.“) odstranění pevné
překážky umístěné bez příslušného povolení z tělesa místní komunikace na parcele č. 317/8
v k. ú. území B. II, a to ve lhůtě do 15 dnů.
Obecní úřad jako příslušný silniční správní úřad zahájil správní řízení na základě
„písemného podnětu“ žalobců. Před vydáním svého rozhodnutí provedl místní šetření,
během něhož zjistil, že na parcele č. 317/8 se nachází pevná překážka (brána) a pořídil
o tom fotodokumentaci. Dospěl k závěru, že manželé P. na hranici mezi parcelou 317/10,
která je v jejich vlastnictví, a parcelou 317/8, která je ve vlastnictví žalobců, postavili bránu,
která fakticky brání v užívání místní komunikace. Parcela č. 317/8 přitom byla vedena
v pasportu místních komunikací vyhotoveného v době, kdy parcela č. 317/10 ještě samostatně
neexistovala a byla součástí parcely č. 317/8, jako místní komunikace vedoucí k rodinnému
domu žalobců.
Žalovaný k odvolání manželů P. shora označeným rozhodnutím dle §59 odst. 2
správního řádu zrušil rozhodnutí obecního úřadu, když dospěl k závěru, že nebylo vydáno
v souladu s přestupkovým zákonem a správním řádem. Pokud obecní úřad zjistil, že manželé
P. na místní komunikaci umístili bránu bez povolení příslušného silničního správního úřadu,
„měl zahájit řízení dle přestupkového zákona“, a pokud by se v řízení prokázalo, že manželé
P. umístili na místní komunikaci bránu, mohl by jim obecní úřad nařídit její odstranění.
Obecnímu úřadu žalovaný dále vytkl, že v rozhodnutí uvedl, že správní řízení zahájil dle
ustanovení §106 odst. 3 písm. c) správního řádu, přičemž takové ustanovení ve správním
řádu není.
Dále uvedl, že umístění brány na parcele č. 317/8 ve vlastnictví žalobců nebylo
prokázáno, protože obecní úřad v otázce, na které parcele je brána umístěna, vyšel pouze
z místního šetření a opatřené fotodokumentace. Dle žalovaného není prokázáno,
že by na parcele č. 317/10 byla evidována místní komunikace. Pokud by se jednalo
o postavení brány, kterou nelze klasifikovat jako pevnou překážku na místní komunikaci,
bylo by nutné obrátit se na příslušný stavební úřad.
Obecní úřad se měl dopustit i dalších pochybení při vedení řízení, zejména
při doručování písemností právnímu zástupci žalobců.
Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobci žalobou u krajského soudu a domáhali
se jeho zrušení. Předmět sporu v žalobě označili za záležitost řešící ochranu práv jednotlivců
(průjezd k pozemku žalobců) v zájmu ochrany veřejného zájmu (průjezdu místní
komunikace).
Namítali, že žalovaný svým rozhodnutím překročil zákonem stanovené meze
správního uvážení ve smyslu §78 s. ř. s., resp. vzal za základ svého rozhodování skutkový
stav, který byl v rozporu se spisy, nebo v nich neměl oporu ve smyslu §76 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Trvali na tom, že parcela č. 317/10, která byla dříve součástí parcely
č. 317/8, je dle stále platného pasportu místní komunikací a brána je tak pevnou
překážkou, pro jejíž umístění silniční úřad nevydal příslušné povolení. Nesouhlasili
dále s tím, že žalovaný zrušil rozhodnutí obecního úřadu bez toho, aby věc podle §59 odst. 3
správního řádu vrátil k novému projednání a rozhodnutí, kdy by byl obecní úřad vázán
vysloveným právním názorem. S postupem a rozhodnutím obecního úřadu se žalobci
ztotožňují a domnívají se, že pokud měl tento úřad zahájit řízení dle přestupkového zákona,
mohl tak učinit až po vydání rozhodnutí dle §29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích.
Uvedení nesprávného ustanovení správního řádu ani otázku doručování, nepovažují
za rozhodující pro danou věc.
Krajský soud žalobu dle §46 odst. 1 písm. d), §68 písm. a) a e) a §70 písm. a) s. ř. s.
odmítl. Dospěl k závěru, že s ohledem na povahu napadeného správního rozhodnutí nejsou
splněny podmínky pro postup podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., když žaloba
napadá správní rozhodnutí, které nemá povahu rozhodnutí ve smyslu (zejména) ustanovení
§65 odst. 1 s. ř. s.; nejedná se o rozhodnutí, kterým by bylo založeno, změněno, rušeno
či závazně určeno veřejné subjektivní právo či povinnost žalobců a takové rozhodnutí
je ze soudního přezkumu vyloučeno dle §70 písm. a) s. ř. s. Žalobou napadeným
rozhodnutím nedošlo k žádným změnám z hlediska hmotného práva v pozici žádného ze
žalobců; právní stav, který tu byl před vydáním napadeného rozhodnutí, se nezměnil a
hmotněprávní pozice žádného ze žalobců nebyla dotčena.
Dále krajský soud konstatoval, že v dané věci nebyly vyčerpány řádné opravné
prostředky, které zákon připouští, a není tak splněna obecná podmínka poskytnutí ochrany
práv před správním soudem. Krajský soud v této věci odkázal na konstantní judikaturu
Nejvyššího správního soudu, konkrétně o rozsudky publikované pod č. 806/2006, č. 672/2005
a č. 454/2005 Sb. NSS.
Usnesení krajského soud napadli žalobci včas podanou kasační stížností,
v níž se domáhali jeho zrušení a vrácení věci zpět krajskému soudu k dalšímu řízení.
Jako důvody kasační stížnosti označili nesprávné posouzení právní otázky soudem
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Žalobci nesouhlasí s tím, že by žalobou napadeným rozhodnutím nedošlo k založení,
změně či zrušení veřejného subjektivního práva. Zopakovali své žalobní námitky
a dále uvedli, že svým rozhodnutím obecní úřad manželům P. nařídil, aby odstranili pevnou
překážku. Toto rozhodnutí bylo v souladu s ustanovením §29 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích a před vydáním rozhodnutí žalovaného tedy existovala povinnost manželů P.,
stanovená obecním úřadem, odstranit pevnou překážku dle §29 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích. Jeho zrušením nemohlo dojít k odstranění pevné překážky na místní
komunikaci, která omezuje nejen práva (např. vlastnická) žalobců, ale omezuje právo žalobců
a ostatních subjektů užívat místní komunikaci.
Žalobci rovněž namítají, že v řízení před správním orgánem byly využity řádné
opravné prostředky, když žalovaný vydal své rozhodnutí v důsledku uplatnění
řádného opravného prostředku manželů P. Odkázali na ustanovení §68 s. ř. s., dle něhož
žaloba proti rozhodnutí správního orgánu je přípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce
opravné prostředky v řízení před správním orgánem, ledaže rozhodnutí bylo na újmu jeho
práv změněno k opravnému prostředku jiného, což se stalo v daném případě.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem krajského
soudu, že jeho rozhodnutím nedošlo k žádným změnám z hlediska hmotného práva v pozici
žádného z žalobců, a odmítl tvrzení žalobců, že jeho rozhodnutím byl porušen zákon.
Rozhodnutí obecního úřadu bylo zrušeno, protože řízení před obecným úřadem vykazovalo
závažná pochybení, která byla na újmu další existence rozhodnutí. Žalovaný nemohl
rozhodnutí obecního úřadu zrušit a věc vrátit k novému projednání dle §59 odst. 3 správního
řádu, jak tvrdí žalobci, protože řízení bylo od počátku vedeno v rozporu s právními předpisy.
Již zahájení řízení před obecním úřadem bylo nesprávné, a proto se žalovaný rozhodl
pro zrušení. Obecnímu úřadu nic nebránilo v zahájení nového řízení dle zákona o pozemních
komunikacích. Dle žalovaného povinnost manželů P. odstranit pevnou překážku nemohla
existovat, protože rozhodnutí obecního úřadu nenabylo právní moci.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu z hlediska
důvodů kasační stížnosti a dospěl k závěru, že jejich námitky jsou z podstatné části
odůvodněné.
Nelze nicméně přisvědčit námitce žalobců v tom směru, že rozhodnutí žalovaného
zasáhlo do jejich veřejného subjektivního práva, když jím bylo zrušeno rozhodnutí,
jímž byla založena povinnost manželů P. odstranit pevnou překážku. Dle ustanovení §44
odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v řízení o věcech upravených tímto zákonem
postupuje podle obecných předpisů o správním řízení (aplikace správního řádu je vyloučena u
ustanovení §25 odst. 8, 9, 10 a 11 a §31 odst. 6 a 7). O stanovení lhůty k odstranění pevné
překážky tak silniční správní úřad rozhoduje v řízení dle správního řádu (do 31. 12. 2005
zákon č. 71/1976 Sb.). Vzhledem k tomu, že účastníci řízení, manželé P., rozhodnutí obecního
úřadu napadli řádným opravným prostředkem, toto rozhodnutí nemohlo nabýt právní moci a
stát se vykonatelným (§52 správního řádu). Žádnému z účastníků řízení tak nemohla být
rozhodnutím obecního úřadu založena práva resp. povinnosti; povinnost manželů P. odstranit
pevnou překážku, jíž se žalobci dovolávají, tedy na základě rozhodnutí obecního úřadu
nevznikla.
Žalobci však již v žalobě, a posléze i v kasační stížnosti, namítali, že pokud žalovaný
zrušil rozhodnutí obecního úřadu, měl mu také podle §59 odst. 3 správního řádu věc vrátit
k novému projednání a rozhodnutí, kdy by byl obecní úřad vázán vysloveným právním
názorem. Tato námitka tak v podstatě směřuje k tomu, že žalovaný měl zvolit postup nikoli
dle §59 odst. 2, ale dle §59 odst. 3 správního řádu.
Jestliže žalovaný rozhodnutí obecního úřadu jako orgánu prvního stupně zrušil,
bylo by možné se domnívat, že k žádným změnám práv a povinností žalobců nedošlo,
pouze bez bližšího posouzení. Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná usnesení
rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 950/206 Sb. NSS,
v němž rozšířený senát rovněž s ohledem na judikaturu ústavního soudu a Evropského soudu
pro lidská práva dovodil neudržitelnost takové interpretace §65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje
přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje v každém jednotlivém případě hledání porušeného
subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil,
zrušil či závazně určil. Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká
právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně
neurčil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných
subjektivních právech: jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec
nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu ...), jednak je takový požadavek zpochybnitelný
už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný
procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze §65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným
jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto
ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce (...), tj.
kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon
správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.
Právní sféra žalobců by pravděpodobně nebyla zasažena v případě, kdy by žalovaný
rozhodl podle §59 odst. 3 správního řádu a současně se zrušením rozhodnutí věc
vrátil obecnímu úřadu k dalšímu řízení. Takový postup by byl aplikovatelný tehdy,
pokud by vady řízení před správním orgánem prvého stupně bylo možné v novém řízení
napravit – tedy v daném případě pokud jde o vady doručování a náležitého zjišťování
skutkového stavu apod. (uvedení neexistujícího ustanovení správního řádu v rozhodnutí
se jeví jako spíše okrajový důvod).
Rozhodnutí odvolacího orgánu o zrušení rozhodnutí bez současného vrácení k dalšímu
řízení orgánu prvého stupně má specifickou povahu. Podmínky pro takový postup nebyly
ve starém správním řádu (na rozdíl od úpravy v novém správním řádu – srov. ustanovení
§90 odst. 1 písm. a), §90 odst. 4 a §66 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.) nijak blíže uvedeny.
Judikatura správních soudů pak dovodila, že takové rozhodnutí odvolacího orgánu
má účinky zastavení řízení. (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 11. 3. 1997,
č. j. 5 A 136/96 - 12). V rozsudku ze dne 6. 4. 2004, č. j. 5 A 107/2001 - 53, Nejvyšší správní
soud konstatoval, že odvolací orgán může zrušit rozhodnutí správního orgánu I. stupně
podle §59 odst. 2 správního řádu zejména tehdy, jestliže napadené rozhodnutí nemělo
být vůbec vydáno pro rozpor s hmotněprávní či procesněprávní úpravou anebo jestliže
se jedná o nicotný akt.
Ve výše citovaném usnesení se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval
i otázkou přípustnosti soudního přezkumu co do účinků obdobných rozhodnutí o zastavení
správního řízení. Uvedl, že zastaví-li správní orgán správní řízení např. z důvodu,
že žadatel na výzvu neodstraní vady žádosti (nepředloží požadované podklady), nerozhoduje
tím meritorně o podané žádosti (neposuzuje žádost z hlediska hmotného práva),
nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlučně na aplikaci procesních norem; osoba, ohledně
jejíž žádosti bylo řízení zastaveno, není zkrácena na svých hmotných právech, nýbrž opět
na právu na meritorní projednání věci ... Ani rozhodnutí o zastavení správního řízení
tedy ze soudního přezkumu vyloučit nelze, byť jde o rozhodnutí procesní povahy
a jenom s obtížemi lze nalézt hmotné právo, na němž by mohl být žalobce zkrácen.
V daném případě obecní úřad v podstatě zahájil řízení na návrh žalobců,
i když jej v rozhodnutí označil jako podnět, a v průběhu celého řízení s nimi jednal
jako s účastníky, na jejichž návrh řízení probíhá a stejně si počínal i žalovaný v odvolacím
řízení. Žalobci byli v řízení před obecním úřadem vyzváni k doplnění svého návrhu,
byla jim doručena rozhodnutí správních orgánů obou stupňů i odvolání manželů P.
k vyjádření. Jestliže tedy správní řízení bylo zahájeno na návrh žalobců, byl tímto návrhem
vymezen předmět správního řízení – uložení povinnosti manželům P. odstranit pevnou
překážku, která brání žalobcům v užívání místní komunikace.
Žalovaný rozhodnutí obecního úřadu zrušil bez jakéhokoli navazujícího řízení proto,
že řízení o odstranění pevné překážky, bylo dle jeho názoru možné zahájit teprve
po té, co by proběhlo příslušné řízení dle přestupkového zákona a že tedy již samotné zahájení
řízení bylo v rozporu se zákonem. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný poukázal
na to, že obecnímu úřadu nic nebránilo v zahájení nového řízení podle zákona o pozemních
komunikacích; podmíněnost zahájení takového řízení provedením řízení podle přestupkového
zákona, jež byla důvodem pro zrušení rozhodnutí obecního úřadu bez vrácení věci,
již nezmínil. Žalobci naopak namítali, že přestupkové řízení mohlo proběhnout až po vydání
rozhodnutí dle §29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný však rozhodl
o tom, že žalobci se nemohou svým návrhem uložení této povinnosti manželům P. za daného
stavu domáhat. Takové rozhodnutí je způsobilé zasáhnout procesní práva žalobců, zejména
právo na projednání jejich návrhu (za daného stavu), a proto podléhá přezkumu ve správním
soudnictví.
Nelze tedy souhlasit se závěrem krajského soudu, nadto kromě citací vybraných
ustanovení soudního řádu správního nijak blíže nezdůvodněným, že zde nebylo rozhodnutí,
svou povahou podléhající soudnímu přezkumu. Zda skutečně k tvrzenému zásahu došlo
musí krajský soud posoudit v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí.
Pokud pak jde o otázku nevyčerpání opravných prostředků v řízení před správními
orgány, je třeba s ohledem na výše uvedené souhlasit se žalobci v tom, že v daném případě
byly opravné prostředky dostupné ve správním řízení vyčerpány, a to jinými účastníky řízení.
Ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. nelze vykládat pouze tak, že k vyčerpání opravných
prostředků došlo pouze, pokud by bylo původní rozhodnutí změněno na újmu práv žalobců;
i zrušením původního rozhodnutí (bez současného vrácení věci k dalšímu řízení) k opravnému
prostředku jiného může být zasaženo právo žalobce.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110
odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu