ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.278.2018:87
sp. zn. 1 As 278/2018 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: J. E., zastoupen Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245/2, Hradec Králové,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 11. 2016, č. j. KUKHK-32885/DS/2016/Kj,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
19. 6. 2018, č. j. 30 A 3/2017 - 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Dvůr Králové nad Labem rozhodnutím ze dne 13. 9. 2016, č. j.
ODP/81890-2016/dum, 41024-2015/dum/16, uznal žalobce vinným ze spáchání správního
deliktu podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změně některých zákonů (zákon o silničním provozu), pro porušení §10 odst. 3 zákona
o silničním provozu, kterého se dopustil tím, že jako provozovatel vozidla VW Sharan, registrační
značky X, nezajistil, aby při jeho užití na pozemních komunikacích byly dodržovány povinnosti
řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem.
[2] Řidič uvedeného vozidla, jehož totožnost nebyla správnímu orgánu známa:
a) dne 22. 6. 2015 v 02:00 hodin, na pozemní komunikaci v obci Choustníkovo Hradiště, silnice
I/37 směr Trutnov okr. Trutnov, v úseku platnosti dopravní značky IS 12a „Obec“ a IS 12b
„Konec obce“, při řízení uvedeného vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost jízdy v obci
stanovenou zvláštním právním předpisem na 50 km/h, přičemž mu byla automatizovaným
technickým prostředkem typu SYDO Traffic Velocity, výrobní číslo GEMVEL0007, naměřena
rychlost jízdy 80 km/h. Při zvážení možné odchylky měřícího zařízení ve výši ± 3 km/h tedy byla
naměřena nejnižší skutečná rychlost jízdy 77 km/h, čímž řidič porušil §18 odst. 4 zákona
o silničním provozu a dopustil se přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona o silničním
provozu,
b) dne 22. 6. 2015 v 02:04 hodin, na pozemní komunikaci v obci Kocbeře, silnice I/37 směr
Trutnov okr. Trutnov, v úseku platnosti dopravní značky IS 12a „Obec“ a IS 12b „Konec obce“,
při řízení uvedeného vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost jízdy v obci stanovenou
zvláštním právním předpisem na 50 km/h, přičemž mu byla automatizovaným technickým
prostředkem typu SYDO Traffic Velocity, výrobní číslo GEMVEL0007, naměřena rychlost jízdy
75 km/h. Při zvážení možné odchylky měřícího zařízení ve výši ± 3 km/h tedy byla naměřena
nejnižší skutečná rychlost jízdy 72 km/h, čímž řidič porušil §18 odst. 4 zákona o silničním
provozu a dopustil se tak přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bod 3 téhož zákona,
c) dne 28. 8. 2015 ve 23:37 hodin, na pozemní komunikaci v obci Choustníkovo Hradiště, silnice
I/37 směr Trutnov okr. Trutnov, v úseku platnosti dopravní značky IS 12a „Obec“ a IS 12b
„Konec obce“, při řízení uvedeného vozidla překročil nejvyšší dovolenou rychlost jízdy v obci
stanovenou zvláštním právním předpisem na 50 km/h, přičemž mu byla automatizovaným
technickým prostředkem typu SYDO Traffic Velocity, výrobní číslo GEMVEL0007, naměřena
rychlost jízdy 71 km/h. Při zvážení možné odchylky měřícího zařízení ve výši ± 3 km/h tedy byla
naměřena nejnižší skutečná rychlost jízdy 68 km/h, čímž řidič porušil §18 odst. 4 zákona
o silničním provozu a dopustil se tak přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bod 4 téhož zákona.
[3] Městský úřad žalobci za popsaný správní delikt uložil pokutu 2.500 Kč a povinnost
uhradit náklady řízení 1.000 Kč. Žalovaný žalobcovo odvolání zamítl a napadené rozhodnutí
potvrdil.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové,
který ji zamítl.
[5] K námitce, že měl správní orgán vést společné řízení i o dalším deliktu spáchaném dne
25. 6. 2015, konstatoval, že správní řízení o tomto deliktu bylo zahájeno dne 13. 7. 2016
a připraveno k rozhodnutí ve chvíli, kdy společné řízení o dalších třech správních deliktech,
které jsou předmětem nynějšího řízení, bylo teprve zahájeno. Rozhodnutí městského úřadu
ve věci deliktu z 25. 6. 2015 bylo vydáno dne 10. 8. 2016, rozhodnutí o odvolání dne
26. 10. 2016. Žalobu proti tomuto rozhodnutí krajský soud rozsudkem ze dne 16. 1. 2018, č. j.
30 A 176/2016- 94, zamítl. Bylo v zájmu žalobce, aby námitku ohledně společného řízení vznesl
již v řízení vedeném pod sp. zn. 30 A 176/2016, což se nestalo. Nehledě na to, že tuto námitku
zcela jistě mohl uplatnit již v řízení před správním orgánem. Za této situace, kdy již krajský soud
rozhodl pravomocně o správním deliktu žalobce ze dne 25. 6. 2015 zamítnutím žaloby, nebylo
možné této žalobní námitce vyhovět.
[6] Vypořádání dalších žalobních námitek krajským soudem nebude soud s ohledem
na námitky uplatněné v kasační stížnosti rekapitulovat.
II. Kasační stížnost
[7] Žalobce (stěžovatel) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností.
[8] V ní namítá, že námitka nutnosti vést společné řízení má místo v nynějším řízení, nikoli
v řízení o správním deliktu spáchaném dne 25. 6. 2015. Samotnou skutečností, že není vedeno
společné řízení, nedochází k zásahům do práv obviněného. K zásahu do práv dojde teprve
ve chvíli, kdy je porušena absorpční zásada při ukládání trestu. K takovému zásahu tedy nemohlo
dojít v dřívějším řízení (věc vedená krajským soudem pod sp. zn. 30 A 176/2016), ale až v řízení
nynějším, neboť teprve zde došlo k porušení absorpční zásady při ukládání sankcí. Pokud
by žalovaný v nyní posuzované věci rozhodl, že se výrok prvostupňového rozhodnutí o vině
potvrzuje, avšak od potrestání upouští, k nezákonnosti by nedošlo. Kumulací trestů bylo
porušeno hmotné právo stěžovatele na uložení úhrnného trestu za uplatnění absorpční zásady.
[9] Na okraj stěžovatel poukazuje na to, že předcházející správní řízení bylo zahájeno
13. 7. 2016, nynější pak 12. 8. 2016 (obě více než rok po spáchání deliktu); správnímu orgánu
tedy nic nebránilo, aby všechny skutky projednal v jednom řízení. Městský úřad se stěžovatele
neptal, zda je proti němu vedeno další řízení. Správní orgán má povinnost vést společné řízení
z úřední povinnosti, takovou povinnost má i v případě ukládání souhrnného trestu. Navíc
lze stěží uvěřit tomu, že městský úřad nevěděl, že souběžně vede vícero správních řízení vůči
témuž pachateli. Stejně tak žalovaný rozhodoval o obou odvoláních v rozmezí jedenácti dnů,
a to prostřednictvím stejné úřední osoby. Krajský soud proto neměl stěžovateli vytýkat,
že námitku nutnosti vést společné řízení neuplatnil ve správním řízení.
[10] Stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný se zcela ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu.
III. Posouzení věci
[12] Kasační stížnost má všechny zákonem požadované náležitosti a je projednatelná.
[13] Po jejím posouzení soud dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Podstatou souzené věci je otázka, zda správní orgány postupovaly nesprávně, pokud
nevedly o správních deliktech spáchaných stěžovatelem společné řízení, a zda taková vada vede
k nezákonnosti rozhodnutí, pro kterou je třeba je zrušit.
[15] Podle §125g odst. 2 zákona o silničním provozu, dopustí-li se provozovatel vozidla více
správních deliktů podle §125f, o kterých je příslušný vést řízení týž obecní úřad obce
s rozšířenou působností, vede se o těchto deliktech společné řízení. Podpůrně je také možné
vycházet z právní úpravy zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (§57). Společné řízení
je upraveno rovněž v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich,
účinného od 1. 7. 2017. Na základě přijetí tohoto zákona došlo k přesunu úpravy společného
řízení právě do zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Na rozdíl od ustanovení
§140 odst. 1 správního řádu, dle kterého správní orgán může za určitých podmínek vést společné
řízení, avšak není to jeho povinností, je společné řízení upravené v ustanovení §125g odst. 2
zákona o silničním provozu koncipováno jako obligatorní.
[16] V souzené věci není mezi stranami sporu o tom, že stěžovatel byl potrestán jednak
za tři správní delikty, které jsou předmětem nynějšího řízení, spáchané dne 22. 6. 2015
(dva delikty) a 28. 8. 2015 (správní řízení zahájeno dne 12. 8. 2016, prvostupňové rozhodnutí
vydáno 13. 9. 2016 a rozhodnutí o odvolání 7. 11. 2016), a za správní delikt spáchaný dne
25. 6. 2015. Nejvyššímu správnímu soudu je známo z úřední činnosti (tj. z odůvodnění rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 1. 2018, č. j. 30 A 176/2016 - 94), že šlo o delikt
dle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu ve spojení s §10 odst. 3 téhož zákona, za který
mu Městský úřad Dvůr Králové nad Labem uložil pokutu 1.500 Kč a povinnost uhradit náklady
řízení ve výši 1.000 Kč. Prvostupňové rozhodnutí ve věci tohoto správního deliktu bylo vydáno
dne 10. 8. 2016, rozhodnutí o odvolání 26. 10. 2016. Toto řízení tedy časově předcházelo nyní
posuzované věci.
[17] S ohledem na shora uvedené je v prvé řadě třeba konstatovat, že u čtyř popsaných deliktů
byly naplněny podmínky pro aplikaci §125g odst. 2 zákona o silničním provozu – šlo o více
správních deliktů téhož provozovatele vozidla dle §125f zákona o silničním provozu, o kterých
vedl řízení týž obecní úřad (Městský úřad Dvůr Králové nad Labem). Všechny správní delikty
byly spáchány v době mezi 22. 6. 2015 a 28. 8. 2015 a k jejich spáchání došlo dříve, než městský
úřad zahájil první správní řízení (zahájeno 13. 7. 2016). Soud má za to, že u deliktů spáchaných
do okamžiku zahájení správního řízení je nutno trvat na konání společného řízení o těchto
správních deliktech. Ze spisového materiálu je však patrné, že městský úřad společné řízení
o všech deliktech nevedl, ačkoli k tomu byl dle §125g odst. 2 zákona o silničním provozu
povinen. Jak již soud zmínil, všechny čtyři delikty byly spáchány v rozmezí dvou měsíců a řízení
o nich zahájena u stejného správního orgánu měsíc po sobě (13. 7. 2016 a 12. 8. 2016).
Neexistoval tedy žádný rozumný důvod, pro který by nebylo možno společné řízení vést.
[18] Vady prvoinstančního řízení mohly být odstraněny v řízení odvolacím, neboť správní
řízení tvoří jeden celek a uplatňuje se zásada jednotnosti řízení. Jednotlivé fáze řízení
na sebe navazují a procesně spolu souvisí. Ačkoliv městský úřad zahájil řízení o třech
sbíhajících se deliktech až po vydání rozhodnutí v prvním řízení, v určitou dobu byla paralelně
vedena dvě správní řízení o deliktech spáchaných před zahájením prvého správního řízení, neboť
proti oběma rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla podána odvolání. Žalovaný
byl povinen napravit vadu předcházejícího správního řízení, spojit obě věci do společného řízení,
rozhodnout o nich jedním rozhodnutím a zohlednit mnohost deliktů při ukládání sankce.
[19] Tato skutečnost sama o sobě nepředstavuje takovou vadu řízení, která by mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí správního orgánu (viz rozsudek ze dne 18. 6. 2009, č. j.
1 As 28/2009 - 62, č. 2248/2011 Sb. NSS). K nezákonnosti může dojít pouze tehdy, jsou-li
správní delikty projednány v samostatných řízeních a u druhého (či dalšího) rozhodnutí v pořadí
by nebyla dodržena absorpční zásada zakotvená v §12 odst. 2 zákona o přestupcích pro ukládání
trestu za souběh přestupků. Ustanovení o vedení společného řízení je totiž pouhou procesní
cestou k naplnění §12 odst. 2 zákona o přestupcích, zakotvujícího pro účely trestání sbíhajících
se přestupků princip absorpce, jehož podstata tkví v absorpci sazeb (poena maior absorbet
minorem, tedy přísnější trest pohlcuje mírnější; viz např. rozsudek ze dne 22. 9. 2005, č. j.
6 As 57/2004 – 54, č. 772/2006 Sb. NSS). Uložení sankce za správní delikt v jednom řízení
nebrání pozdějšímu samostatnému projednání souběžně spáchaných deliktů. Při ukládání sankce
za ně však musí být v souladu se zásadou absorpce přihlédnuto k již uložené pokutě.
[20] Úprava zákona o přestupcích ve vztahu k trestání jejich souběhu je na rozdíl od úpravy
trestněprávní neúplná. Zejména neřeší důsledky, není-li z jakýchkoli důvodů vedeno společné
řízení, např. neumožňuje uložení souhrnného trestu ve smyslu §43 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku. Podle něj, pokud soud odsuzuje pachatele za trestný čin, který spáchal
dříve, než byl soudem prvního stupně vyhlášen odsuzující rozsudek za jiný jeho trestný čin, zruší
výrok o trestu uloženém pachateli rozsudkem dřívějším, jakož i všechna další rozhodnutí na tento
výrok obsahově navazující, pokud vzhledem ke změně, k níž došlo tímto zrušením, pozbyla
podkladu, a uloží souhrnný trest podle zásad pro úhrnný trest uvedených v odstavci 1 téhož
ustanovení. Pro použití pravidel pro ukládání souhrnného trestu uvedených v §43 odst. 2
trestního zákoníku chybí v oblasti správního trestání dostatečný právní základ, a nelze je použít
ani analogicky (rozsudek č. j. 1 As 28/2009 - 62).
[21] Z výše uvedeného vyplývá, že přestože správní orgány o všech stěžovatelových deliktech
nevedly společné řízení, měly povinnost v nyní projednávané věci (v později zahájeném
a ukončeném správním řízení) uplatnit při ukládání sankce absorpční zásadu a zohlednit sankci
uloženou dřívějším rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 10. 2016. V odůvodnění rozhodnutí
městského úřadu i žalovaného, která jsou nyní podrobena soudnímu přezkumu, však žádná
taková úvaha obsažena není. Lze proto konstatovat, že správní orgány nejen, že nesprávně
rezignovaly na vedení společného řízení, ale zejména v odůvodnění svých rozhodnutí žádným
způsobem nevyjevily své úvahy stran aplikace absorpční zásady. Nelze tedy jednoznačně zjistit,
zda zohlednily dříve uloženou sankci za další správní delikt spáchaný s nyní projednávanými
správními delikty ve vícečinném souběhu.
[22] S ohledem na výše vyslovené úvahy není správný ani závěr krajského soudu, že stěžovatel
měl námitku nerespektování §125g odst. 2 zákona o silničním provozu uplatnit v řízení
o správním deliktu ze dne 25. 6. 2015. Zde totiž v důsledku nevedení společného řízení
k žádnému zásahu do jeho práv nedošlo. Mohlo se tak stát až v řízení následujícím, ve kterém
správní orgány měly respektovat absorpční zásadu a sankci uložit též s ohledem na to, že již byl
potrestán v předcházejícím řízení. Právě v nynějším řízení proto byl prostor pro uplatnění
námitky nerespektování §125g odst. 2 zákona o silničním provozu a z něj vyplývající absorpční
zásady při ukládání trestu. Označil-li krajský soud tuto žalobní námitku za nedůvodnou jen kvůli
existenci pravomocného rozsudku v předcházející stěžovatelově věci, jde o nesprávné právní
posouzení.
[23] I přes shora konstatované nesprávné právní posouzení žalobní námitky krajským soudem
a dílčí nepřezkoumatelnost odůvodnění rozhodnutí správních orgánů týkající se úvah ohledně
aplikace absorpční zásady, má soud za to, že není namístě rozhodnutí krajského soudu
a žalovaného zrušit.
[24] V této konkrétní souzené věci je totiž nutno zohlednit, že správní orgány měly možnost
uložit pokutu v zákonném rozpětí 2.500 Kč až 5.000 Kč [§125c odst. 1 písm. f) bod 3. a odst. 5
písm. f) ve spojení s §125f odst. 3 a §125g odst. 3 zákona o silničním provozu]. Stěžovateli byla
uložena pokuta na samé spodní hranici zákonné sazby, tj. ve výši 2.500 Kč. Jak již soud
připomněl výše, úprava společného řízení o správním deliktu je neúplná, zejména neumožňuje
obdobně jako je tomu v trestním řízení při nevedení společného řízení o všech sbíhajících
deliktech, zrušit předcházející rozhodnutí ve věci a uložit souhrnný trest. Pro použití pravidel
pro ukládání souhrnného trestu uvedených v §43 odst. 2 trestního zákoníku chybí v oblasti
správního trestání dostatečný právní základ, a nelze je použít ani analogicky. Současně zákon
o silničním provozu v §125c odst. 9 zapovídá možnost upustit u nyní projednávaných správních
deliktů od uložení sankce. Zákon správním orgánům nedává ani zmocnění k uložení sankce
pod zákonem stanovenou sazbou. I přes konstatovaná pochybení správního orgánu by tedy
po zrušení rozhodnutí neměl žalovaný jinou možnost, než rozhodnout stejně jak to již učinil,
tedy uložit nejnižší možnou pokutu, neboť neexistuje žádná jiná zákonná možnost, jak bylo
možno při ukládání sankce v tomto řízení absorpční zásadu zohlednit. I přesto, že to správní
orgány v odůvodnění svých rozhodnutí výslovně neuvedly, má soud za to, že s ohledem na výši
uložené sankce byla absorpční zásada dostatečně reflektována, neboť stěžovateli nemohla být
v nynějším řízení uložena nižší pokuta.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[25] Soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
zamítl.
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Žalovaný nepožadoval náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, ani mu žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu