ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.28.2019:116
sp. zn. 1 As 28/2019 - 116
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatelů: a) V. V., b) E. V., oba
zastoupeni Mgr. Tomášem Krejčím, advokátem se sídlem Špitálka 434/23b, Brno, proti odpůrci:
město Litomyšl, se sídlem Bří Šťastných 1000, Litomyšl, zastoupen Mgr. Alešem Velcem,
advokátem se sídlem Toulovcovo náměstí 156, Litomyšl, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
č. 1/2017 - změny č. 2 územního plánu Litomyšl - schváleného usnesením č. 114/17
zastupitelstva města Litomyšl dne 21. 9. 2017, za účasti osoby zúčastněné na řízení: ČEPS, a. s.,
se sídlem Elektrárenská 774/2, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele a) proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 17. 12. 2018, č. j.
52 A 120/2018 - 286,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 17. 12. 2018, č. j.
52 A 120/2018 – 286, se zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Zastupitelstvo města Litomyšl dne 21. 9. 2017 usnesením č. 114/17 schválilo a vydalo
změnu č. 2 územního plánu Litomyšl formou opatření obecné povahy č. 1/2017 (dále
jen „změna územního plánu“), které nabylo účinnosti dne 10. 10. 2017.
[2] Navrhovatelé mají ve společném jmění manželů pozemky parc. č. X, X, X, X, X a X
v katastrálním území L. u L., obec Litomyšl, zapsané na LV č. X. Tyto pozemky byly v návrhu
změny územního plánu projednaném na veřejném projednání dne 30. 1. 2017 vymezeny jako
plocha Z2-03/Z2-07, nové rozvojové plochy ozn. 3.17-02, lokalita pod Hlavňovem, specifické
plochy S.P. 16, zastavitelná plocha určená k bydlení venkovského charakteru (VEN). Ke
stanovisku orgánu ochrany přírody a krajiny (Krajský úřad Pardubického kraje) ze dne
27. 1. 2017, č. j. KrÚ 7561/2017/OŽPZ/Ti, byly pozemky zcela vyňaty z rozvojových ploch.
Proti této změně podali navrhovatelé námitky.
[3] Navrhovatelé podali též podnět k provedení přezkumu opatření obecné povahy ve smyslu
§174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Krajský úřad Pardubického kraje důvody
k zahájení přezkumného řízení neshledal.
[4] Navrhovatelé brojili proti změně územního plánu návrhem na její zrušení u Krajského
soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, který jej zamítl.
[5] O aktivní žalobní legitimaci není podle krajského soudu pochyb – navrhovatelé jsou
vlastníky pozemků v území dotčeném změnou územního plánu a poukázali na potenciální zásah
spočívající v nezařazení jejich pozemků do rozvojových ploch určených pro bydlení, tj. i budoucí
výstavbu. Současně uvedl, že na určité zařazení pozemků do „vytoužené“ kategorie k výstavbě
není právní nárok.
[6] Krajský soud uvedl, že z textu návrhu a celé argumentace plyne, že navrhovatelé požadují
zrušení té části opatření obecné povahy, která se dotýká šesti pozemků v jejich vlastnictví. Soud
proto zvažoval pouze možnost zrušení té části přijaté změny územního plánu, která se týká
těchto pozemků. Nezařazení pozemků do rozvojových ploch k bydlení je ve změně územního
plánu logicky a věcně odůvodněno, a to s odkazem na závazné stanovisko orgánu ochrany
přírody a krajiny, které podle soudu vyhoví požadavkům přezkoumatelnosti. Ze zjištěných
skutečností se podává, že pozemky ani před přijatou změnou územního plánu nebyly zařazeny
v kategorii určené pro venkovské bydlení. Na situaci navrhovatelů se tak nic nezměnilo, pouze
dočasně (přibližně od podání žádosti o zařazení pozemků do ploch pro výstavbu rodinných
domů do vydání závazného stanoviska), mohli mít představu, že pozemky budou přesunuty
do kategorie pozemků k bydlení (výstavbě). Pokud navrhovatelé uvádějí, že dle dřívější
dokumentace byly pozemky určené k zastavění, jedná se o tvrzení směrem do minula, které nemá
místo v tomto řízení, neboť se týkalo dřívější dokumentace (ještě před dokumentací z roku 2011),
která není a nemůže být předmětem přezkumu.
II. Kasační stížnost
[7] Navrhovatel a) [stěžovatel] brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (s. ř. s.).
[8] Stěžovatel je přesvědčen, že způsob, jakým se odpůrce vypořádal s jeho námitkami,
byl nedostatečný, a postup při vydávání změny územního plánu nebyl správný. Podle stěžovatele
nemohlo být stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny podkladem pro vynětí pozemků
z rozvojových ploch (resp. pro vydání změny územního plánu). K vynětí pozemků z rozvojových
ploch v návrhu změny územního plánu došlo především v důsledku stanoviska orgánu ochrany
přírody a krajiny (šlo o negativní stanovisko). Závazné stanovisko musí naplňovat požadavky
obsažené v §67 a §68 správního řádu. Za řádné a dostatečné odůvodnění stanoviska nelze podle
stěžovatele považovat pouhé tvrzení, že v případě dotčených pozemků se jedná o lokalitu s fragmenty
starých ovocných sadů, která v daném prostředí představuje jeden z mála posledních cennějších krajinných prvků
s vyšším stupněm ekologické stability, a že v dané lokalitě je z orientačních průzkumů znám výskyt několika
vzácných, a dokonce i zvláště chráněných, druhů zejména bezobratlých živočichů. Lze předpokládat, že v případě
komplexnějšího přírodovědného průzkumu lokality by byla zjištěna celá řada dalších vzácných a zvláště
chráněných xylofágních druhů vázaných právě na staré ovocné sady.
[9] Orgán ochrany přírody neuvedl, jakým postupem a z jakých podkladů dospěl k těmto
závěrům. Orientační průzkum (tj. průzkum bez průkazných závěrů), nemůže být podkladem
pro vydání závazného stanoviska. To by mělo být podloženo průzkumy z dané lokality
s průkaznými a konkrétními závěry o výskytu chráněných živočišných druhů. Co se týče závěrů
ohledně fragmentu ovocného sadu a jeho biotopu nacházejících se na pozemcích, je i zde podle
stěžovatele nezbytné, aby své závěry orgán ochrany přírody a krajiny náležitě odůvodnil a založil
na relevantních podkladech. Pouhé konstatování nemůže obstát. Postup krajského soudu, který
se prakticky ztotožnil s postupem odpůrce, není správný.
[10] Stěžovatel závěrem doplňuje, že pozemky nabyl do svého vlastnictví v době, kdy byly
dle tehdy platné územně plánovací dokumentace vedeny jako zastavitelné plochy (měl tedy
legitimní očekávání, že na nich bude možné v budoucnu stavět). Územním plánem z roku 2011
došlo k vynětí pozemků ze zastavitelných ploch, nikoli však z důvodu ochrany biotopu
a fragmentu ovocného sadu, ale kvůli výstavbě koridoru rychlostní komunikace. Je s podivem,
že k vynětí došlo ze zcela jiných důvodů, přičemž odpůrce (i krajský úřad) dospěl k závěru,
že koridor přivaděče nemůže mít na pozemky (biotop a ovocný sad) negativní vliv. Stěžovatel
shrnuje, že vynětí pozemků z rozvojových ploch v návrhu územního plánu zasáhlo do jeho práv,
neboť k němu došlo na základě nepřezkoumatelného závazného stanoviska. Nebyly tak dodrženy
hmotněprávní předpisy a zásada proporcionality.
[11] Stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a úplné zrušení napadeného
opatření obecné povahy, případně pouze zrušení rozsudku krajského soudu.
III. Vyjádření odpůrce a osoby zúčastněné na řízení
[12] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvádí, že žádný zákon nestanoví právo
vlastníka, aby jeho pozemek byl vymezen jako zastavitelný. Orgán ochrany přírody a krajiny
vyjádřil své stanovisko srozumitelně, stručně a přehledně. Nejednalo se o libovůli orgánu veřejné
moci – kromě pozemků navrhovatelů byla ze stejného důvodu z návrhu změny vyňata část
označená Z2-5 (pozemek parc. č. X v k. ú. L. u L.). Navrhovatelé se mohli proti rozhodnutí o
námitkách ve změně územního plánu bránit podáním žaloby podle §65 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (s. ř. s.), což neučinili.
[13] Pozemky navrhovatelů byly „nestavebními“ určeny nikoli napadenou změnou územního
plánu, ale již původním územním plánem. Stanovený způsob využití se tak napadeným opatřením
obecné povahy nijak nezměnil. Proti předchozímu plánu však návrh nesměřuje, stejně
tak navrhovatelé nebrojili proti rozhodnutí o námitkách. Výroková část změny územního plánu
neobsahuje jedinou zmínku o pozemcích ve vlastnictví navrhovatelů, nijak se jich nedotýká.
Kasační stížnost, kterou se stěžovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy, tedy nemůže mít
naději na úspěch. Z logiky věci lze zrušit pouze výrok napadeného opatření obecné povahy, nikoli
jeho odůvodnění. S ohledem na zásadu proporcionality a zdrženlivosti při zásazích správních
soudů do výsledků územně plánovacího procesu coby projevu práva na samosprávu, nelze dojít
k závěru, že by důvodnost kasační stížnosti mohla vést ke zrušení celé změny územního plánu.
[14] Odpůrce navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[15] Osoba zúčastněná na řízení odkázala na své vyjádření k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy a navrhla, aby se soud řídil zásadou zdrženlivosti.
IV. Posouzení kasační stížnosti
[16] Soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla
podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel
je zastoupen advokátem. Před přezkoumáním napadeného rozsudku podle důvodů uplatněných
v kasační stížnosti, se soud zabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí netrpí vadou,
k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Dospěl přitom k závěru, že řízení před krajským
soudem bylo stiženou jinou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[17] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen.
[18] Citované ustanovení zavádí zvláštní procesní podmínky, na nichž závisí existence aktivní
procesní legitimace pro podání návrhu. Jak uvedl rozšířený senát v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS (věc Vysoká nad Labem), „[s]plnění podmínek aktivní
procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho
právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí
na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným
návrhem na jeho zrušení. (…) V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit,
že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit,
že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem,
obsahem a způsobem regulace“ (důraz přidán).
[19] Přípustný tedy může být jen takový návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho
právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel musí v prvé řadě tvrdit, že existují
určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena.
Jak zdůraznil rozšířený senát, soud v rámci posuzování projednatelnosti návrhu proto musí
ověřit, zda požadovaná tvrzení návrh obsahuje, a pokud ne, případně vyzvat navrhovatele podle
§37 odst. 5 věty první s. ř. s. k jeho doplnění. Bude-li již z obsahu samotných tvrzení
navrhovatele (doplněných případně postupem podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné,
že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela
zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je namístě odmítnout
návrh jako nepřípustný podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud konstatuje, že navrhovatelé v nyní projednávané věci žádná tvrzení,
ze kterých by bylo možno uvažovat o jejich aktivní procesní legitimaci, ve svém návrhu neuvedli.
Navrhovatelé své dotčení odvozovali od skutečnosti, že jejich pozemky byly v návrhu změny
územního plánu zařazeny mezi nově zastavitelné pozemky, v konečném (zastupitelstvem
schváleném) znění změny územního plánu ovšem zůstaly zařazeny mezi nestavebními pozemky
(plochy nezemědělské), a to zejména na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody
a krajiny (podle navrhovatelů nepřezkoumatelného).
[21] V posuzované věci je podstatné, že pozemky navrhovatelů byly podle územně plánovací
dokumentace z roku 2008 zařazeny mezi zastavitelné plochy (pozemky určené pro zástavbu
rodinnými domy). Územním plánem z roku 2011 (nabytí účinnosti 29. 12. 2011) byly převedeny
do kategorie pozemků „nestavebních“ – plochy nezemědělské. Následně byla schválena změna
č. 1 územního plánu (účinnost 27. 12. 2012) a nyní napadená změna č. 2.
[22] Ani jedna z těchto změn, zejména pak změna č. 2, se žádným způsobem nedotýkala
pozemků ve vlastnictví navrhovatelů, nijak nově (odlišně) neregulovala způsob jejich využití.
Skutečnost, že v rámci přípravy změny územního plánu bylo jejich pozemkům přiřazeno
požadované funkční využití, nezakládá legitimní očekávání ohledně této skutečnosti. Proces
pořizování územněplánovací dokumentace je dynamický. Zadání územního plánu je pouze
východiskem celého procesu, avšak stavební zákon nestanoví, že by výsledek tohoto procesu
(tj. schválený územní plán, resp. jeho změna) měl obsahově plně korespondovat s obsahem
zadání (k tomu srov. rozsudek ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, bod 116). Z této
skutečnosti tak dotčení ve veřejných subjektivních právech navrhovatelů nelze dovozovat.
[23] Napadená změna územního plánu část území (pozemky) ve vlastnictví navrhovatelů
v textové ani grafické části nijak nereguluje, z hlediska nevymezení pozemků jako rozvojových
ploch (tedy tvrzení uplatněného v návrhu) tak dotčení danou formou právní regulace vůbec
není myslitelné. Je to však právě textová a grafická část opatření obecné povahy, která
autoritativně stanovuje podmínky pro využití ploch. Územní plán (resp. jeho změna) jakožto
opatření obecné povahy obsahuje mimo jiné na jedné straně výrokovou část rozdělenou
na textovou a grafickou část, a na straně druhé samostatné a formálně oddělené odůvodnění
[viz §53 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a §13
odst. 1 a přílohu 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně
plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti (dále jen „vyhláška
500/2006 Sb.“)]. Stanovení podmínek pro využití ploch přitom musí obsahovat výroková část
územního plánu, tedy jeho textová a grafická část. Naproti tomu součástí odůvodnění územního
plánu pak mají být pak otázky vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanovisko
příslušného krajského úřadu a vysvětlení jeho zohlednění, komplexní zdůvodnění přijatého řešení
včetně vybrané varianty apod. (viz §53 odst. 5 stavebního zákona a část II. přílohy 7 vyhlášky
č. 500/2006 Sb.). Dále je součástí odůvodnění územního plánu také rozhodnutí o případně
vznesených námitkách k jeho návrhu (viz §172 odst. 5 správního řádu). Jinak řečeno, zatímco
vymezení regulace určitého území a další závazné podmínky této regulace musí plynout přímo
z textové a grafické části územního plánu, smyslem odůvodnění územního plánu je osvětlit,
z jakého důvodu byla daná regulace zvolena a jak se obec vydávající územní plán vypořádala
s podklady, z nichž při přípravě územního plánu vycházela.
[24] Samotné odůvodnění bez návaznosti na příslušnou část územního plánu (textovou
či grafickou část) tedy nemůže ovlivňovat regulaci daného území, ani být určujícím podkladem
pro řízení, v nichž se z úpravy územního plánu vychází. V této souvislosti lze poukázat
na analogické rozlišování výroku a odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, kdy právní účinky
může vyvolávat toliko jeho výrok. Jak přitom v této souvislosti výslovně předpokládá soudní
řád správní, žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, která směřuje pouze proti důvodům
takového rozhodnutí, není přípustná, a soud se jí tedy nemůže věcně zabývat [§68 písm. d)
s. ř. s.]. Podle názoru soudu přitom není důvodu postupovat jinak ani ve vztahu k návrhu
na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu). V něm by totiž také postrádalo smysl,
pokud by soud zrušil pouze navrhovateli zpochybňovanou část odůvodnění bez vazby
na konkrétní výrokovou část samotného opatření obecné povahy (textovou a grafickou část
územního plánu). Vyvozovali-li tedy navrhovatelé svou aktivní procesní legitimaci pouze
z nesprávného odůvodnění změny územního plánu (založeném na, podle jejich názoru
nepřezkoumatelném, závazném stanovisku) bez vazby na konkrétní část textové a grafické části
opatření obecné povahy, nemůže takové tvrzení představovat důvod pro připuštění návrhu
k meritornímu přezkumu.
V. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud tedy s ohledem na shora uvedené shrnuje, že navrhovatelé ve svém
návrhu dosud neuvedli žádná tvrzení, která by osvědčovala jejich aktivní procesní legitimaci
k podání návrhu. Za takové situace nemohl krajský soud přistoupit k meritornímu projednání
návrhu, ale měl za účelem vyjasnění otázky naplnění podmínek řízení (přípustnosti návrhu)
v souladu s pokynem stanoveným v usnesení rozšířeného senátu Vysoká nad Labem vyzvat
navrhovatele k doplnění jejich tvrzení (§37 odst. 5 s. ř. s.) a následně posoudit, zda jde o návrh
přípustný, či nikoli [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Neučinil-li tak, je třeba jeho rozsudek pro jinou
vadu řízení způsobující nezákonnost [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení. V něm bude vázán shora popsaným právním názorem a rozhodne rovněž
o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu