ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.298.2016:28
sp. zn. 1 As 298/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: J. S.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, o žalobě
na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2016, č. j. 8 A 193/2015 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 26. 9. 2014 příkaz č. j. S-MHMP 358552/2014/Hoc (dále jen
„příkaz“), kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle
§125c odst. 1 písm. f) bod 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a kterým mu byla uložena pokuta
za tento přestupek.
[2] Dne 13. 10. 2014 podal žalobcův zmocněnec Ing. M. J. (dále jen „zmocněnec“), odpor,
jímž se domáhal zrušení příkazu, nařízení jednání ve věci a vydání meritorního rozhodnutí.
Žalovanému byla spolu s odporem doručena žalobcova nepodepsaná plná moc, kterou zmocnil
svého zástupce. Žalovaný dne 24. 10. 2014 vyzval žalobce k odstranění nedostatku podání ve
lhůtě tří dnů s poučením. Výzva byla doručena žalobci fikcí dne 12. 11. 2014. Žalobce na výzvu
nereagoval.
[3] Dne 3. 7. 2015 podal žalobce u Ministerstva dopravy podnět na vydání opatření proti
nečinnosti spočívající v tom, že žalovaný po podání odporu nepokračoval v řízení a nevydal
meritorní rozhodnutí ve věci žalobcova přestupku. Ministerstvo dopravy ve svém sdělení ze dne
24. 8. 2015 uvedlo, že neshledalo důvod k uplatnění opatření proti nečinnosti dle ustanovení
§80 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
[4] Žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“) se žalobce domáhal uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí ve věci
vedené pod č. j. S-MHMP 358552/2014/Hoc ve lhůtě třiceti dnů od právní moci rozsudku.
Pochybení spatřoval v nerespektování §37 odst. 3 správního řádu, a to konkrétně, že žalovaný
nevyzval k odstranění vady podání výzvou adresovanou jeho zástupci.
[5] Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 16. 12. 2015 navrhl, aby městský soud
podanou žalobu zamítl, neboť není důvodná.
[6] Podle názoru městského soudu odpor podala neoprávněná osoba. Žalobce nese
odpovědnost za řádnou formu svého podání, resp. za důsledky s vadou formy spojené. Tím,
že nedošlo ani po výzvě k odstranění nedostatku podpisu plné moci, bylo namístě hodnotit
odpor podaný zmocněncem žalobce jako podaný neoprávněnou osobou. Důsledkem toho
žalovaný k odporu nepřihlížel. Žalovaný nebyl nečinný, neboť příkaz vydal dne 26. 9. 2014.
Právní moci nabyl příkaz dne 22. 10. 2014. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba není
důvodná, a proto ji rozsudkem ze dne 26. 1. 2016, č. j. 8 A 193/2015 – 20, zamítl.
[7] Kasační stížností podanou k Nejvyššímu správnímu soudu se žalobce domáhal zrušení
rozsudku městského soudu ze dne 26. 1. 2016, č. j. 8 A 193/2015 – 20.
[8] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem žalobce v otázce správnosti doručení výzvy
k odstranění nedostatků plné moci. Odstranění vady plné moci spočívající v absenci podpisu
zmocnitele totiž není úkonem, který má zastoupený vykonat osobně ve smyslu §34 odst. 2
správního řádu. Od okamžiku doručení výzvy pouze žalobci proto nelze dovozovat počátek běhu
lhůty k odstranění nedostatku podání. Za tento okamžik je nutné považovat až okamžik doručení
rozhodnutí zástupci. Proto Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti a rozsudkem ze dne
22. 6. 2016, č. j. 1 As 34/2016 – 35, zrušil rozhodnutí městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
II. Druhé rozhodnutí městského soudu
[9] Městský soud v souladu s názorem Nejvyššího správního soudu rozhodl, že žalovaný je
povinen doručit výzvu zástupci žalobce. Bude-li na základě této výzvy odstraněna vada podaného
odporu, dojde ke zrušení příkazu a řízení o žalobcově přestupku bude pokračovat. Z tohoto
důvodu ovšem není podle městského soudu možné konstatovat nečinnost ve smyslu §79 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen ,,s. ř. s.’’), a tedy ani uložit povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé.
[10] Městský soud tak dospěl k závěru, že žaloba není důvodná a v záhlaví specifikovaným
rozsudkem ji zamítl.
III. Kasační stížnost
[11] Žalobce (dále jen ,,stěžovatel’’) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
V ní výslovně tvrdí naplnění důvodů podle §103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s., konkrétní uváděné
důvody však směřují jednak proti nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nesrozumitelnost, jednak
proti chybnému postupu městského soudu a nesprávnému posouzení právní otázky. Stěžovatel
netvrdí žádnou skutečnost, která by mohla být příčinou zmatečnosti řízení před krajským
soudem.
[12] Napadený rozsudek je podle stěžovatele nepřezkoumatelný proto, že z něj nelze seznat,
jakým způsobem městský soud rozhodl. Stěžovatel dále namítá rozpor mezi rozsudkem a jeho
odůvodněním. Městský soud sice reflektuje rozsudek Nejvyššího správního soudu a konstatuje
povinnost žalovaného doručit výzvu k odstranění vad odporu, na druhou stranu uvádí,
že „za této procesní situace nebylo lze konstatovat nečinnost žalovaného a uložit mu již nyní
vydání rozhodnutí ve věci samé“. Podle stěžovatele z této věty není zřejmé, zda tedy lze
konstatovat nečinnost žalovaného nebo nikoliv.
[13] Městský soud rovněž pochybil tím, že zamítl žalobu v situaci, kdy vytýkaný nedostatek
podaného odporu byl v mezičase odstraněn. K tomu mělo dojít tím, že žalobce v uplatněném
opatření proti nečinnosti a v žalobě konstatoval, že odpor byl podán jeho zmocněncem.
[14] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalovaného
[15] Žalovaný se ve svém vyjádření ze dne 2. 9. 2016 k této věci uvedl, že doručení výzvy
k odstranění vad podání nelze podřadit pod nečinnostní žalobu dle §79 a násl. s. ř. s.
[16] Poukazoval na skutečnost, že by se soudy při poskytování ochrany proti nečinnosti měly
zabývat jen těmi věcmi, v nichž je dána nečinnost orgánu při vydání rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení. Podle vyjádření žalovaného výzva k odstranění vad podání mezi tyto věci
nenáleží.
[17] Současně žalovaný uvedl, že dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu v otázce
doručování výzvy k doplnění plné moci není jednotná. Podle názoru žalovaného by bylo vhodné
postoupit tuto otázku k posouzení rozšířenému senátu.
[18] Žalovaný je toho názoru, že za dané situace nelze konstatovat jeho nečinnost, jelikož
nejsou dány podmínky pro vydání meritorního rozhodnutí. Kasační stížnost proto navrhuje jako
nedůvodnou zamítnout.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Přípustnost kasační stížností musel Nejvyšší správní soud posoudit i podle
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., jelikož se ze strany stěžovatele jednalo o již druhou kasační stížnost
v dané věci. Podle výše uvedeného ustanovení je opakovaná kasační stížnost nepřípustná,
nevytýká-li krajskému soudu, že se neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu. Nejvyšší správní soud i Ústavní soud ve své judikatuře dovodily další výjimky
z nepřípustnosti opakované kasační stížnosti. Lze shrnout, že přípustnost opětovné kasační
stížnosti (včetně stížnosti podané druhým účastníkem řízení) je omezena na důvody, které
Nejvyšší správní soud v souladu se zákonným omezením svého přezkumu dosud v téže věci
neřešil.
[20] Kasační stížnost je přípustná, neboť stěžovatel v ní napadá postup městského soudu
plynoucí ze závěrů převzatých z předchozího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Jedná
se proto o otázky Nejvyšším správním soudem dosud neřešené.
[21] Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je Nejvyšší správní soud
povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatele, že dané rozhodnutí
městského soudu je nepřezkoumatelné z důvodu nejasnosti, jakým způsobem soud rozhodl, resp.
z důvodu rozporu výroku rozsudku s jeho odůvodněním. Nejvyšší správní soud je přesvědčen,
že rozsudek městského soudu je dostatečně srozumitelný a výrok nachází oporu v jeho
odůvodnění. Z rozsudku je zcela zřejmé, jakým způsobem a z jakých důvodů městský soud
rozhodl o zamítnutí žaloby.
[24] Po předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu se klíčovou pro další postup
a rozhodnutí městského soudu stala otázka, zda lze konstatovat nečinnost žalovaného a uložit
mu povinnost vydat rozhodnutí ve věci v okamžiku, kdy účastník řízení nebyl účinně vyzván
k odstranění vady odporu a není tedy zřejmé, zda dříve vydaný příkaz je pravomocný, nebo zda
byl podaným odporem zrušen.
[25] Městský soud konstatoval, že nikoliv, a tento svůj právní názor srozumitelně, byť
poněkud komplikovaně odůvodnil. V zájmu přesvědčivosti Nejvyšší správní soud uvádí, jak
rozsudku městského soudu porozuměl, a konstatuje, že se s těmito závěry městského soudu plně
ztotožňuje.
[26] Podle §79 odst. 1 s. ř. s. „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li
zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní
důsledek.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení je žalovaným „správní orgán, který podle žalobního tvrzení
má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení.“
[27] Nejvyšší správní soud v obdobných případech opakovaně konstatoval, že ve správním
soudnictví se lze žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 odst. 1 s. ř. s.
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo vydat
osvědčení. Ve správním soudnictví se však nelze dovolávat ochrany proti jakékoliv pasivitě
správního orgánu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2004,
č. j. 1 Ans 1/2003 – 50). Pravomoc soudu k poskytnutí ochrany před nečinností správního
orgánu podle části třetí hlavy druhé dílu druhého s. ř. s. je dána jen tehdy, pokud je žalobou
požadována ochrana proti nečinnosti správního orgánu spočívající v tom, že správní orgán
nerozhodl o věci samé, či nevydal osvědčení, přestože tak byl v souladu se zákonem povinen
učinit. Citovaný §79 odst. 1 s. ř. s. chrání před nečinností správního orgánu s důsledkem
nerozhodování ve věci samé, nikoliv však před jinými procesními vadami správního řízení (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 – 64, publikovaný
pod č. 670/2005 Sb. NSS).
[28] Městský soud, zcela v souladu s výše uvedenými závěry ustálené judikatury, konstatoval
na jedné straně povinnost žalovaného směřovat v dalším řízení k vyřešení otázky oprávněnosti
ing. J. k podání odporu jménem stěžovatele, na druhé straně vyslovil, že do vyřešení této otázky
nelze v pasivitě žalovaného spatřovat naplnění znaků nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
Tyto závěry nejsou nikterak rozporné.
[29] V posuzované věci bylo řízení o přestupku stěžovatele ukončeno (přinejmenším
nepravomocně) příkazem ze dne 26. 9. 2014. Pouze, pokud byl tento příkaz zrušen, je povinností
žalovaného v řízení pokračovat a vydat ve věci rozhodnutí. Podaný odpor má za následek zrušení
příkazu jen tehdy, pokud je včasný a podaný oprávněnou osobou. Právě oprávněnost ing. J.
k podání odporu je přitom v důsledku chybějícího podpisu stěžovatele na plné moci sporná.
Dokud nebude tato otázka dalším postupem žalovaného správního orgánu a za součinnosti
stěžovatele resp. jeho zmocněnce vyřešena, nelze posoudit, zda v přestupkovém řízení má být
pokračováno a zda má být vydáváno rozhodnutí ve věci, nebo zda jde o věc již pravomocně
skončenou dříve vydaným příkazem.
[30] Za dané procesní situace proto skutečně nelze žalovanému uložit povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé. Správní orgán je povinen řádně doručit zmocněnci stěžovatele výzvu
k odstranění vad podání. Teprve za situace, že správní orgán tuto výzvu řádně doručí, tato vada
bude stěžovatelem resp. jeho zmocněncem odstraněna, bude namístě pokračovat v řízení
o přestupku. Nevydal-li by poté správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, bylo
by možné využít prostředky ochrany proti nečinnosti nejprve ve správním řízení, posléze
případně i ve správním soudnictví.
[31] Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítal, že v mezidobí došlo k odstranění vady
odporu „minimálně tím, že žalobce v podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti konstatoval, že odpor
byl podán jeho zástupcem, jakož i v žalobě konstatoval, že odpor byl podán jeho zástupcem…“. Tyto tvrzené
skutečnosti nejsou pro posouzení věci podstatné. Ve správním spisu se nenachází ani
stěžovatelem podepsaná plná moc udělená ing. J. k jeho zastupování, ani jiný doklad, že by ing. J.
podával odpor jménem stěžovatele. K takovému úkonu ostatně ani nemohlo dojít v rámci
uplatněného opatření proti nečinnosti, neboť i zde jednal ing. J., nikoliv stěžovatel.
[32] K požadavku žalovaného, aby bylo posouzení otázky doručování výzvy k doplnění
podání (plné moci) předloženo rozšířenému senátu, Nejvyšší správní soud uvádí, že v současné
procesní fázi řízení před soudy je tento návrh žalovaného nepřípustný podle
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. (blíže usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 – 165). O otázce řádného doručení výzvy k odstranění vad
podaného odporu rozhodl Nejvyšší správní soud již ve svém předchozím rozsudku v této věci.
Tam přijaté závěry jsou nyní závazné jak pro účastníky řízení, pro městský soud i pro Nejvyšší
správní soud.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[33] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[34] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu