ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.333.2018:85
sp. zn. 1 As 333/2018 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudkyně
JUDr. Marie Žiškové a soudce JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: Nová Ves, se sídlem
Nová Ves 154, zastoupena Mgr. Jakubem Kučerou, advokátem se sídlem Masarykova 827/64,
Ústí nad Labem, proti žalovanému: Český báňský úřad, se sídlem Kozí 4, Praha 1, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2014, č. j. SBS 12038/2014/ČBÚ-22, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) P. G., , II) V. M., , zastoupen JUDr. Ing. Pavlem Novákem, Ph.D.,
advokátem se sídlem Jana Masaryka 677/45, Praha 2, III) KÁMEN Zbraslav, a. s., se sídlem
Žitavského 1187, Praha 5, zastoupena JUDr. Pavlem Sedláčkem, advokátem se sídlem Dlouhá
16, Praha 1, IV) Lesy České republiky, s. p., se sídlem Nábřeží 120, Brandýs nad Labem, V) J.
P., VI) Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 8. 2018, č. j. 10 A
45/2015 - 118,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně n emá pr á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
IV. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Obvodní báňský úřad v Kladně (dále jen „obvodní báňský úřad“) zahájil dne 3. 3. 2005
na návrh osoby zúčastněné na řízení II) - organizace V. M. (dále jen „žadatel“) správní řízení dle §
28 odst. 1 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve
spojení s §18 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád (dále jen „starý správní řád“),
o stanovení dobývacího prostoru Nové Ouholice na výhradním ložisku štěrkopísku Chržín –
Nové Ouholice. Tento dobývací prostor zasahuje mimo jiné do katastrálního území žalobkyně,
která se k návrhu na stanovení nového dobývacího prostoru vyjádřila dne 5. 12. 2005 negativně.
[2] Obvodní báňský úřad vydal dne 13. 12. 2006 rozhodnutí, kterým žadateli stanovil
pro těžbu výhradního ložiska štěrkopísku dobývací prostor Nové Ouholice, ev. č. X. Toto
rozhodnutí nejprve žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 4. 2007 zrušil a vrátil věc obvodnímu
báňskému úřadu k novému projednání a rozhodnutí. Ten poté rozhodnutím ze dne 15. 10. 2007
opět stanovil tentýž dobývací prostor. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které
žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 2. 2008 v podstatné části zamítl. K žalobě žalobkyně
pak městský soud rozsudkem ze dne 20. 9. 2011, č. j. 8 Ca 160/2008 - 86, rozhodnutí žalovaného
zrušil z důvodu, že správní rozhodnutí byla vydána v rozporu s §27 odst. 1 horního zákona -
bez dohody s orgánem územního plánování. Orgány báňské správy totiž nedisponovaly
ani souhlasným stanoviskem žalobkyně z doby před 1. 1. 2007, jakož ani souhlasným
stanoviskem obecního úřadu obce s rozšířenou působností vydaným po 1. 1. 2007 (tedy
od účinnosti nového stavebního zákona). Kasační stížnost proti uvedenému rozsudku městského
soudu Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 9. 2012, č. j. 4 As 8/2012 – 37, zamítl.
Žalovaný proto rozhodnutí obvodního báňského úřadu zrušil (rozhodnutím ze dne 22. 10. 2012).
[3] V dalším řízení pak v souladu s novou právní úpravou účinnou od 1. 1. 2012 jako správní
orgán I. stupně pokračoval Obvodní báňský úřad pro území Hlavního města Prahy a kraje
Středočeského (dále jen „správní orgán I. stupně“), který si v souladu se závazným názorem
soudů vyžádal vyjádření příslušných orgánů územního plánování podle §27 odst. 1 horního
zákona, ve znění novely provedené zákonem č. 350/2012 Sb., účinné od 1. 1. 2013. Konkrétně
se jednalo o závazné stanovisko Městského úřadu Kralupy nad Vltavou, stavebního úřadu,
ze dne 15. 5. 2013, č. j. MUKV-15631/2013 VYST, a jeho doplňku ze dne 16. 12. 2013, č. j.
MUKV-42245/2013 VYST, a závazné stanovisko Městského úřadu Slaný, stavebního úřadu -
úřadu územního plánování ze dne 5. 4. 2013, č. j. 19235/2013/SÚ, ve věci: „vydání stanoviska
k řízení o stanovení dobývacího prostoru Nové Ouholice“. Správní orgán I. stupně vydal dne
23. 1. 2014 rozhodnutí, č. j. SBS/02860/2007/OBÚ-02/27, o stanovení dobývacího prostoru
Nové Ouholice, ev. č. X.
[4] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný v záhlaví
specifikovaným rozhodnutím zamítl a závěry správního orgánu I. stupně tak potvrdil.
II. Rozsudek městského soudu
[5] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou městský soud neshledal
důvodnou a zamítl ji.
[6] Městský soud konstatoval, že správní orgány postupovaly v souladu s přechodnými
ustanoveními zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „nový správní řád“), pokud vedly
správní řízení o stanovení dobývacího prostoru poté, co bylo pravomocné rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 10. 2007 zrušeno soudem (již za účinnosti nového správního řádu), podle
nového správního řádu.
[7] Klíčové pro posouzení věci bylo vyřešení otázky, jaké znění §27 odst. 1 horního zákona
se mělo na věc aplikovat. Ve znění platném do 31. 12. 2012 totiž toto ustanovení uvádělo,
že dobývací prostor a jeho změny stanoví obvodní báňský úřad v součinnosti s dotčenými orgány
státní správy, zejména v dohodě s orgány životního prostředí a s orgánem územního plánování
a stavebním úřadem. Ve znění platném od 1. 1. 2013 pak dle tohoto ustanovení dobývací prostor
a jeho změny stanoví obvodní báňský úřad v součinnosti s dotčenými orgány. Tato novelizace
byla provedena zákonem č. 350/2012 Sb., který neobsahoval žádné přechodné ustanovení,
jež by jasně upravovalo otázku aplikace jednotlivých právních norem na probíhající správní
řízení. Bylo tedy nutno použít pravidlo nepravé retroaktivity procesních norem, podle něhož
správní orgán v řízení vždy používá aktuálně účinnou procesní úpravu. Pokud tedy správní orgán
I. stupně vydal své rozhodnutí až dne 23. 1. 2014, měl postupovat v souladu s §27 odst. 1
ve znění od 1. 1. 2013. V době vydání rozhodnutí tak bylo povinností správního orgánu I. stupně
postupovat v součinnosti s dotčenými orgány vymezenými ve zvláštních zákonech, jejichž
demonstrativní výčet je uvedený v poznámce pod čarou č. 5 k §27 odst. 5 horního zákona.
Nebylo již však jeho povinností zjišťovat existenci dohody s orgány životního prostředí
a s orgánem územního plánování a stavebním úřadem tak, jak požadoval zákon v původním
znění. Z napadených rozhodnutí přitom bylo zřejmé, že báňské orgány dle intencí §27 odst. 1
horního zákona ve znění platném od 1. 1. 2013 postupovaly a zajistily součinnost dotčených
orgánů. Soud proto nepřisvědčil žalobkyni, že by napadená rozhodnutí byla nezákonná z důvodu,
že si správní orgány nevyžádaly její souhlas. Městský soud se tak neztotožnil s žalobní námitkou,
že by právní norma obsažená v §27 odst. 1 horního zákona byla hmotněprávní normou.
[8] Městský soud taktéž nesouhlasil s argumentací žalobkyně, že by báňské úřady pochybily,
pokud s žalobkyní ještě před účinností novely §27 odst. 1 horního zákona nejednaly jako
s orgánem územního plánování. Dne 1. 1. 2007 vstoupil v účinnost zákon č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který na danou věc následně dopadal
a podle jehož §6 odst. 1 písm. f) je dotčeným orgánem v řízení podle zvláštního právního
předpisu, v němž se rozhoduje o změnách v území, obecní úřad obce s rozšířenou působností
(dále jen „úřad územního plánování“) v přenesené působnosti. Jelikož žalobkyně není obcí
s rozšířenou působností, byl dotčeným orgánem v dané věci Městský úřad Kralupy nad Vltavou
a nikoliv žalobkyně.
III. Důvody kasační stížnosti
[9] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení a současně, aby zrušil též rozhodnutí žalovaného
a rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[10] Stěžovatelka především namítla, že správní orgány po zrušení dříve vydaných rozhodnutí
aplikovaly pro posouzení žádosti žadatele a námitek stěžovatelky chybnou právní úpravu, neboť
nezohlednily, že dané řízení bylo zahájeno již v roce 2005, tedy v době účinnosti starého
správního řádu, původního znění §27 odst. 1 horního zákona a také zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále též „starý stavební zákon“).
[11] Ve vztahu k použití správního řádu stěžovatelka uvedla, že podle přechodných
ustanovení zákona nového správního řádu, konkrétně dle §179 odst. 1 měly správní orgány vést
řízení podle starého správního řádu. Toto ustanovení totiž uvádí, že řízení, která nebyla
pravomocně skončena před účinností tohoto zákona (tj. před 1. 1. 2006), se dokončí podle
dosavadních předpisů.
[12] Dále se podle stěžovatelky měl na daný případ aplikovat §27 odst. 1 horního zákona
ve znění účinném do 31. 12. 2012, tedy mělo se vycházet z právních předpisů účinných v době
zahájení řízení. Stěžovatelka tak měla mít ve správním řízení právní postavení dotčeného orgánu
(konkrétně orgánu územního plánování) a bez dohody s ní nebylo přípustné dobývací prostor
stanovit. I bez ohledu na jakékoliv výhrady soudu, včetně relevance aplikace principu nepravé
retroaktivity a problematiky hmotněprávních vs. procesních norem, měla být stěžovatelka
považována za dotčený orgán de iure ve smyslu §27 odst. 1 horního zákona (třebaže v postavení
odlišném od právního postavení orgánu územního plánování), neboť stěžovatelka zůstává
v daném řízení de facto dotčeným orgánem kontinuálně od počátku řízení v roce 2005 a je v tomto
smyslu dotčeným orgánem sui generis.
[13] Stěžovatelka nesouhlasí s městským soudem, že by se v dané věci měla aplikovat nepravá
retroaktivita procesních norem. Citovala v této souvislosti soudem uváděný nález Ústavního
soudu sp. zn. I. ÚS 574/03, který podle ní směřuje k upozadění přílišného lpění na formalismu
ve prospěch účelného výkonu práv jejich nositeli. Proto na danou věc aplikace pravidla nepravé
retroaktivity nedopadá. Správní orgány měly použít horní zákon tak, aby jí neodňaly možnost
účinné obrany, resp. výkonu svých práv. Toho mělo být dosaženo jedině dohodou s orgánem
územního plánování, tedy se stěžovatelkou.
[14] Nesprávný je též závěr městského soudu, který považoval za „spíše písařskou chybu“
skutečnost, že správní orgán I. stupně uvedl, že §27 odst. 1 horního zákona byl s účinností
od 15. 1. 2013 novelizován zákonem č. 498/2012 Sb. Správní orgán I. stupně (jakož i žalovaný)
porušil zákon, pokud i) nesprávně aplikoval právní normu (zákon č. 498/2012 Sb., který
se skutečnosti vůbec §27 odst. 1 nenovelizoval) a dále ii) nesprávně vykládal právní předpis
(§27 odst. 1 horního zákona).
[15] Stěžovatelka dále zpochybnila, že §27 odst. 1 horního zákona je typickou procesní
normou. Soud velice zjednodušil dělení norem na hmotněprávní a procesní, které se rozlišují
dle kritéria účelu, jak vyplývá také z odborné literatury. Stěžovatelka je přesvědčena, že §27
odst. 1 ve znění účinném do 31. 12. 2012 představuje ve vztahu k ní právní normu směřující
bezprostředně k naplnění účelu jejího práva. Jedná se tak zejména o možnost, projev vůle (a tedy
právo) stěžovatelky, jakožto dotčeného orgánu, neuzavřít předmětnou dohodu v souvislosti
s rozhodováním o stanovení dobývacího prostoru, což v konečném důsledku představuje
ochranu (základních) práv stěžovatelky, zejména právo na ochranu zdraví a právo na příznivé
životní prostředí. Jedná se tedy o normu hmotněprávní.
[16] V důsledku svévolného a jednoznačně chybného postupu správního orgánu došlo
k porušení stěžovatelčiných základních práv a svobod. Správní orgán I. stupně svým vadným
postupem fakticky vyloučil stěžovatelku z projednávané věci a neumožnil jí uplatnit její práva
ve správním řízení, přestože byla zaručena dřívější úpravou horního zákona. Od dosažení dohody
totiž mělo odviset případné stanovení dobývacího prostoru. Postupem správních orgánů došlo
také k porušení práva na spravedlivý proces, které v sobě zahrnuje též právo na trvání procesu
až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem (viz nález ÚS ze dne 25. 9. 1997,
sp. zn. IV. ÚS 114/96). Stěžovatelce bylo rovněž odepřeno právo na přístup k soudu, což bylo
v rozporu se zásadou právní jistoty, v rozporu s právem hájit své zájmy a nakonec i právem
vlastnit majetek v širším smyslu.
[17] Městský soud se námitkou porušení základních práv stěžovatelky dostatečně nezabýval,
pokud uvedl, že po změně právní úpravy nadále vystupovala ve správním řízení jako jeho
účastnice a že její právo na spravedlivý proces nebylo jakkoliv porušeno, neboť neměla postavení
dotčeného orgánu.
[18] Stěžovatelka se nemůže ztotožnit ani s posouzením soudu, že bude moci důvody
nesouhlasu s těžbou uplatňovat v případném řízení o povolení hornické činnosti. Za situace,
kdy správní orgány a posléze i soud zcela pominuly práva stěžovatelky, je nemístné, aby soud
predikoval postup stěžovatelky ve spojení s řízením o povolení hornické činnosti, resp.
problematiky střetu zájmů ve smyslu §33 horního zákona. Soud zcela přehlédl postavení
stěžovatelky jako dotčeného orgánu sui generis. Demonstrativní výčet dotčených orgánů je uveden
v poznámce pod čarou č. 5 k §27 odst. 5 horního zákona. Stěžovatelka jako obec představuje
entitu s neoddiskutovatelným právním zájmem na zachování zdravého životního prostředí
pro sebe, své obyvatele, jakož i třetí osoby. V důsledku rozhodnutí správních orgánů a soudu
došlo k rapidnímu zhoršení právní jistoty stěžovatelky na zachování zdravého životního prostředí
a došlo tak i k zásahu do práva na ochranu zdraví, jakož i práva na příznivé životní prostředí.
IV. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[19] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje napadený rozsudek
městského soudu za správný. Obecně platí, že se věc posuzuje podle platného právního stavu
v době vydání rozhodnutí, nikoliv v době zahájení řízení, jak chybně argumentuje stěžovatelka.
Tato zásada implicitně vyplývá ze správního řádu, a to s přihlédnutím k §96 odst. 2, §90 odst. 4
a §83 odst. 4 správního řádu, a výslovně z judikatury Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudky č. j. 1 As 24/2011 – 79, č. j. 1 Azs 397/2017 – 33). V době vydání napadených
rozhodnutí již §27 odst. 1 horního zákona dosažení dohody s orgánem územního plánování ani
se stavebním úřadem nevyžadoval. Zákon č. 350/2012 Sb. ve svých přechodných ustanoveních
neuvádí, že by se mělo postupovat podle právní normy platné před jeho vydáním. Bylo tak třeba
postupovat podle novelizovaného znění §27 odst. 1, které požaduje pouze součinnost
s dotčenými orgány, nikoliv dosažení dohody (tj. shodné vůle). Na posuzovanou věc se také
jednoznačně měl použít nový správní řád, jak vyplývá z jeho přechodných ustanovení
(zejm. §179). Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[20] Osoba zúčastněná na řízení III) ve svém vyjádření uvedla, že dle jejího názoru je kasační
stížnost důvodná a její argumentace věcně správná. Přisvědčila tak názoru, že stěžovatelka měla
mít v daném správním řízení postavení dotčeného orgánu (konkrétně orgánu územního
plánování) ve smyslu §27 odst. 1 horního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012. Bez dohody
se stěžovatelkou nebylo možno dobývací prostor stanovit, přičemž takovéto dohody nikdy
nebylo dosaženo. Osoba zúčastněná na řízení III) se ztotožnila také s argumentací stěžovatelky
ohledně nepravé retroaktivity. V nálezu sp. zn. I. ÚS 574/03 Ústavní soud ohledně výkladu
konfliktu stávající a nové právní úpravy uvedl, že obecné soudy mají právo vykládat, a tedy
aplikovat tak, že interpretace práva musí reflektovat potřeby ekonomické a společenské sféry,
nikoliv naopak. Za relevantní považuje osoba zúčastněná na řízení III) taktéž argumentaci
stěžovatelky ohledně kritéria účelu ve vztahu k §27 odst. 1 horního zákona jakožto
hmotněprávní normy. Opodstatněná je rovněž její argumentace týkající se porušení jejích
základních práv a svobod. Sám soud v napadeném rozsudku připustil, že postavení stěžovatelky
v dříve a nyní probíhajícím řízení doznalo zásadních změn, přičemž nyní již mohla stěžovatelka
výrazně méně ovlivnit proces stanovení dotčeného dobývacího prostoru. Přesto však soud
přistoupil k aplikaci právních instrumentů typu nepravé retroaktivity procesních norem,
jež v konečném důsledku vedly k nemožnosti uplatnění práv stěžovatelky, která se od počátku
řízení stanovení dobývacího prostoru aktivně brání.
[21] Ostatní osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřily.
[22] Žalovaný v reakci na vyjádření osoby zúčastněné na řízení III) poznamenal, že se nemůže
s jejími názory ztotožnit a setrvává na svém stanovisku, že kasační stížnost není důvodná.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[24] Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil v mezích uplatněných námitek a zkoumal
přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost není důvodná.
[26] Na úvod Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatelka (obec Nová Ves) vystupovala
v řízení o stanovení dobývacího prostoru jako jeden z účastníků řízení. Při zahájení tohoto řízení
v roce 2005 přitom měla postavení dotčeného orgánu, které však vlivem pozdější změny právní
úpravy (jak bude podrobněji vysvětleno níže) pozbyla. Její námitky v soudním řízení proto soud
posuzuje jako námitky, které mohla uplatňovat z pozice účastníka správního řízení, tedy zejména
nezákonnost napadeného správního rozhodnutí z důvodu aplikace nesprávné právní úpravy.
[27] Jádrem argumentace kasační stížnosti je, že správní orgány a posléze také městský soud
aplikovaly nesprávné znění relevantních právních předpisů, konkrétně správního řádu, stavebního
zákona a horního zákona. Stěžovatelka je přesvědčena, že se v posuzovaném správním řízení
o stanovení dobývacího prostoru mělo postupovat podle právní úpravy účinné v době zahájení
správního řízení, tj. v době podání žádosti o stanovení dobývacího prostoru v roce 2005. Podle
této právní úpravy nemohl být dobývací prostor stanoven bez dohody s obcí Nová Věc (dále
jen „obec“), jakožto s dotčeným orgánem.
[28] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, podle jaké procesní úpravy, resp.
podle kterého správního řádu, měly správní orgány postupovat ve správním řízení poté, co bylo
rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 2. 2008 zrušeno rozsudkem městského soudu ze dne 20. 9. 2011
(následně potvrzeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2012). Přisvědčil
přitom městskému soudu, že správní orgány správně vedly řízení podle nového správního řádu.
[29] Nový správní řád nabyl účinnosti 1. 1. 2006. Podle jeho přechodných ustanovení platí:
„Řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů.
Bylo-li rozhodnutí před účinností tohoto zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu,
postupuje se podle dosavadních předpisů“ (viz §179 odst. 1 správního řádu). Z uvedené právní úpravy
lze a contrario dovodit, že pokud bylo správní rozhodnutí, které nabylo právní moci za účinnosti
starého správního řádu, správním soudem zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu
orgánu již za účinnosti nového správního řádu, postupuje se v dalším řízení podle tohoto
předpisu. Takový výklad byl potvrzen rovněž judikaturou Nejvyššího správního soudu, na kterou
odkazoval i městský soud (viz rozsudek ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 – 100,
č. 1683/2008 Sb. NSS).
[30] V posuzované věci bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno rozsudkem městského soudu
ze dne ze dne 20. 9. 2012, tedy již za účinnosti nového správního řádu. Nelze tak přisvědčit
stěžovatelce, že se správní řízení následně mělo vést podle předchozí právní úpravy (starého
správního řádu). Stěžovatelka navíc ve své argumentaci akcentuje pouze první větu přechodného
ustanovení - §179 odst. 1 nového správního řádu, aniž by jakkoliv polemizovala s výkladem
druhé věty tohoto ustanovení, která byla pro posouzení věci rozhodná.
[31] Převážná část kasační argumentace směřuje k tomu, že správní orgány měly v řízení
o stanovení dobývacího prostoru postupovat podle §27 odst. 1 horního zákona, ve znění
účinném v době zahájení tohoto řízení.
[32] Podle §27 odst. 1 horního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (tj. ve znění
účinném v době zahájení řízení o stanovení dobývacího prostoru), „[d]obývací prostor a jeho změny
stanoví obvodní báňský úřad v součinnosti s dotčenými orgány státní správy, zejména v dohodě s orgány životního
prostředí a s orgánem územního plánování a stavebním úřadem“.
[33] Po novele provedené zákonem č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé
související zákony, účinné od 1. 1. 2013 toto ustanovení uvádí: „Dobývací prostor a jeho změny stanoví
obvodní báňský úřad v součinnosti s dotčenými orgány.“
[34] V novelizovaném znění §27 odst. 1 horního zákona tedy byla vypuštěna povinnost
obvodního báňského úřadu stanovit dobývací prostor a jeho změny zejména v dohodě s orgány
životního prostředí, s orgánem územního plánování a stavebním úřadem. Tuto změnu vysvětluje
důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb. tím, že předchozí úprava, vyžadující „dohodu“
s dotčenými orgány státní správy, byla určitým pozůstatkem právních poměrů existujících v době
vydání horního zákona. Nový správní řád již nepožaduje „dohodu“ dotčených orgánů
při vydávání jejich aktů, nýbrž vyžaduje závazná stanoviska nebo vyjádření dotčených orgánů,
která jsou podkladem pro rozhodnutí správního orgánu (§136 odst. 1 správního řádu). Účelem
novelizované úpravy tak bylo sjednotit procesní postup obvodního báňského úřadu jako jiného
stavebního úřadu s postupem obecných stavebních úřadů při vedení územního řízení (podle §27
odst. 6 horního zákona je stanovení a změna dobývacího prostoru i rozhodnutím o změně využití
území v rozsahu jeho vymezení na povrchu). I z právní úpravy po novele nadále vyplývá,
že v tomto řízení musí obvodní báňský úřad postupovat (minimálně) v součinnosti se stejnými
dotčenými orgány jako před novelou – se stavebním úřadem, úřadem územního plánování
a orgánem ochrany životního prostředí. Stavební úřad je dotčeným orgánem v řízení o stanovení
nebo změně dobývacího prostoru podle §84 odst. 2 stavebního zákona (podle tohoto ustanovení
„[j]e-li k územnímu řízení, kterým se vydává rozhodnutí o změně využití území nebo o ochranném pásmu,
příslušný podle zvláštních právních předpisů jiný správní orgán než stavební úřad, rozhodne tento orgán
jen v souladu se závazným stanoviskem stavebního úřadu”.) Postavení úřadu územního plánování jako
dotčeného orgánu v řízení podle zvláštního předpisu, v němž se rozhoduje o změnách území,
vyplývá z §6 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. Nutnost součinnosti (vyžádání závazného
stanoviska) s orgány životního prostředí vyplývá ze zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí), pro všechny záměry podléhající procesu EIA.
[35] Stěžovatelka má pravdu, že správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí nesprávně uvedl,
že zmíněná novela byla provedena zákonem č. 498/2012 Sb. Tento zákon skutečně uvedené
ustanovení horního zákona nijak nenovelizoval. Jak ovšem konstatoval městský soud, jednalo
se zjevně o písařskou chybu bez jakéhokoliv vlivu na obsah tohoto rozhodnutí, neboť správní
orgán I. stupně pracoval se správným textem novelizovaného ustanovení. Uvedené pochybení
navíc opravil v napadeném rozhodnutí žalovaný, který již označil novelizující zákon správně.
Vytýkané pochybení tak nemělo jakýkoliv vliv na zákonnost přezkoumávaného správního
rozhodnutí, či správního řízení, které k jeho vydání vedlo. Nadto lze připomenout, že rozhodnutí
správních orgánů I. a II. stupně tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek. I pokud
by se tedy jednalo o závažnější pochybení, jak se domnívala stěžovatelka, bylo by pro posouzení
věci soudem rozhodné, že toto pochybení žalovaný napravil v rozhodnutí o odvolání.
[36] Ještě před vyřešením otázky, jaké znění §27 odst. 1 horního zákona se mělo na danou
věc aplikovat, je třeba přisvědčit městskému soudu, že obec pozbyla postavení orgánu územního
plánování ještě před nabytím účinnosti diskutované novely §27 odst. 1 horního zákona,
a to v souvislosti s výše zmíněným §6 odst. 1 písm. f) stavebního zákona účinným od 1. 1. 2007.
Podle tohoto ustanovení je orgánem územního plánování, jakožto dotčeným orgánem v řízení
podle zvláštního právního předpisu, v němž se rozhoduje o změnách v území (kterým je rovněž
řízení o stanovení dobývacího prostoru) obecní úřad obce s rozšířenou působností. Došlo
tak ke změně oproti předchozí úpravě obsažené ve starém stavebním zákoně, podle níž byla
tímto orgánem obec.
[37] Vzhledem k tomu, že obec Nová Ves není obcí s rozšířenou působností, nebyla tedy
v souladu s novým stavebním zákonem od 1. 1. 2007 v postavení dotčeného orgánu jakožto
orgánu územního plánování. Stěžovatelka s uvedeným závěrem polemizuje jen v obecné rovině
tím, že se měl aplikovat stavební zákon účinný v době zahájení správního řízení. Tomu ovšem
Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem nemůže přisvědčit. Pojem orgán územního
plánování totiž bylo nutno vyložit v souladu s právní úpravou aktuální v době vydání správního
rozhodnutí, tedy v souladu se stavebním zákonem účinným od 1. 1. 2007. To vyplývá z obecně
platné zásady, kterou připomněl ve svém vyjádření žalovaný, že správní orgán vychází
při posouzení věci z právního stavu, který tu byl v době vydání jeho rozhodnutí. Tento závěr
lze rovněž dovodit z předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu v této věci č. j.
4 As 8/2012 – 37, jímž byl potvrzen názor zrušujícího rozsudku městského soudu, že bylo
chybou, pokud báňské úřady nedisponovaly souhlasným stanoviskem orgánu územního
plánování, tedy buď obce z doby před 1. 1. 2007, nebo příslušného obecního úřadu obce
s rozšířenou působností učiněným po 1. 1. 2007.
[38] Je tedy možno uzavřít, že bez ohledu na to, zda ve správním řízení o stanovení
dobývacího prostoru předcházejícím vydání napadených správních rozhodnutí měl být použit
§27 odst. 1 horního zákona před nebo po novele, obec Nová Ves od účinnosti stavebního
zákona dne 1. 1. 2007 neměla postavení dotčeného orgánu jako orgánu územního plánování.
Námitka stěžovatelky, že měl obvodní báňský úřad z tohoto důvodu ve správním řízení
o stanovení dobývacího prostoru s obcí jednat (dosáhnout dohody), je proto nedůvodná.
[39] Dále soud přistoupil k posouzení otázky, jaké znění horního zákona bylo třeba
v přezkoumávaných správních rozhodnutích aplikovat. Zákon č. 350/2012 Sb., který novelizoval
sporný §27 odst. 1 horního zákona, neobsahuje žádné přechodné ustanovení, ze kterého by bylo
zřejmé, jaké znění horního zákona se má uplatnit na již probíhající správní řízení. V takovém
případě lze souhlasit s městským soudem, že pokud se jedná o procesní normu, je třeba uplatnit
obecně užívané pravidlo nepravé retroaktivity procesních norem, tedy připustit aplikaci nových
procesních norem na dříve započatá řízení (viz blíže rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2007, č. j.
1 Azs 55/2006 – 60, č. 1349/2007 Sb. NSS).
[40] Stěžovatelka zpochybnila použití uvedeného pravidla jednak tím, že norma obsažená
v §27 odst. 1 horního zákona není procesní normou, a jednak výkladem nálezu Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 574/03, z něhož je dle jejího názoru nutno dovodit, že na danou věc pravidlo
nepravé retroaktivity procesních norem nedopadá. Ani s jedním z těchto argumentů se Nejvyšší
správní soud neztotožnil.
[41] Pokud jde o rozdíl mezi hmotněprávními a procesními normami, lze konstatovat,
že hmotněprávní normy zjednodušeně řečeno stanovují, jaká práva a povinnosti mají jejich
adresáti, zatímco procesněprávní normy upravují, jakým formálním způsobem (jakým procesem)
mohou být práva uplatněna, jak se mohou a jak se mají chovat v právním procesu, resp. jakým
formálním způsobem může být vynuceno splnění povinností (viz Knapp, V. Teorie práva.
1. Vyd. 1995, nakladatelství C.H.BECK, s. 67 – 68). Tomu vymezení odpovídá i stěžovatelkou
zmiňované rozdělení norem dle kritéria účelu, podle něhož procesními právními normami jsou
normy plnící úlohu prostředku k naplnění vlastního účelu práva, a normy hmotněprávní vedle
toho směřují bezprostředně k naplnění účelu práva (viz stěžovatelkou uvedená literatura:
Gerloch, A. Teorie práva. 6. vyd. 2013, nakladatelství Aleš Čeněk, s. 116).
[42] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem, že právní norma obsažená v §27
odst. 1 horního zákona (ve znění před i po novele), představuje normu procesní, neboť vymezuje
pravomoc a věcnou příslušnost obvodních báňských úřadů ke stanovení dobývacího prostoru
a k jeho změnám a ukládá jim povinnost postupovat přitom v součinnosti s dotčenými orgány
(resp. ve znění před novelou zde navíc bylo specifikováno, že k tomu má dojít „zejména v dohodě
s orgány životního prostředí a s orgánem územního plánování a stavebním úřadem“). Uvedená právní norma
tak upravuje proces stanovení dobývacího prostoru, a slouží jako prostředek k naplnění účelu
práva - stanovení dobývacího prostoru. Nelze naopak shledat, že by obsahovala hmotněprávní
práva či povinnosti, resp. jak tvrdí stěžovatelka, že by šlo primárně o její možnost neuzavřít,
jakožto dotčený orgán, dohodu v souvislosti s rozhodováním o stanovení dobývacího prostoru.
[43] Stěžovatelce dále nelze přisvědčit ani v tom, že by z nálezu Ústavního soudu sp. zn.
I. ÚS 574/03 bylo možno dovodit, že v posuzované věci není namístě nepravou retroaktivitu
procesních norem aplikovat. Stěžovatelka zejména zdůraznila, že uvedený nález směřuje
k upozadění přílišného lpění na formalismu ve prospěch účelného výkonu práv jejich nositeli.
K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že s myslem §27 odst. 1 horního zákona
je pravomoc obvodního báňského úřadu rozhodnout o stanovení nebo změně dobývacího
prostoru, a to za splnění zde uvedených předpokladů – tedy v součinnosti s určitými zákonem
specifikovanými dotčenými orgány (případně ve znění před novelou v dohodě s orgány životního
prostředí, s orgánem územního plánování a stavebním úřadem). Lze tak shrnout, že účelem §27
odst. 1 horního zákona je stanovit dobývací prostor/provést jeho změnu při respektování
veřejných zájmů chráněných zvláštními zákony (uvedenými v horním zákoně v poznámce pod
čarou č. 5 k §27 odst. 5) a vyplývajících ze souvisejících zákonů, zejména zájmu na ochraně
životního prostředí a zájmů chráněných stavebním zákonem. Tohoto účelu přitom bylo
i při aplikaci pozdější procesní normy dosaženo, neboť obvodní báňský úřad rozhodl o stanovení
dobývacího prostoru v souladu se závaznými stanovisky příslušných dotčených orgánů. Ochrana
hodnot, které měla podle dřívější právní úpravy zajišťovat obec (jakožto orgán územního
plánování), tak byla i nadále zachována, byť ji vykonával namísto obce Nová Ves jiný orgán (úřad
obce s rozšířenou působností). Nelze přitom shledat, že aplikace nové procesní normy byla
jakkoliv v rozporu se závěry stěžovatelkou zmiňovaného nálezu Ústavního soudu.
[44] Nejvyšší správní soud tedy shodně s městským soudem konstatuje, že správní orgány
postupovaly správně, pokud na nyní posuzované správní řízení aplikovaly novelizované znění
§27 odst. 1 horního zákona, tedy procesní právní úpravu účinnou v době vydání napadených
správních rozhodnutí. Pro vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru tak bylo nezbytné
si vyžádat závazná stanoviska dotčených orgánů, nebylo však nutné sjednávat s nimi dohodu
ve smyslu předchozího znění tohoto ustanovení. Obec Nová Ves přitom podle aktuálně platné
právní úpravy dotčeným orgánem nebyla. Postavení dotčeného orgánu sui generis jí nemohlo
náležet z důvodu, že jím byla v době podání žádosti o stanovení dobývacího prostoru, tedy podle
již neúčinné právní úpravy.
[45] Stěžovatelce zároveň nelze přisvědčit, že by aplikací novelizované právní úpravy došlo
k zásahu do jejích základních práv a svobod, resp. jejího práva na spravedlivý proces. Městský
soud správně uvedl, že porušením tohoto práva není, pokud obec v důsledku vývoje právní
úpravy ztratila procesní oprávnění dříve jí plynoucí z jejího postavení jako dotčeného orgánu.
Lze též připomenout, že stěžovatelka podle nové právní úpravy sice nebyla dotčeným orgánem,
byla však účastníkem správního řízení a jako takový mohla napadnout rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru (což také učinila) a také závazná stanoviska příslušných dotčených orgánů,
jež se ochranou zájmů, na něž se stěžovatelka odvolává, zabývala. Stěžovatelka tedy podle nové
právní úpravy sice mohla již podstatně méně ovlivnit proces stanovení dobývacího prostoru,
nicméně omezení její působnosti proběhlo v souladu se zákonem a nelze v něm shledat odepření
přístupu k soudu, jak se stěžovatelka domnívá.
[46] Stěžovatelka tak nemá pravdu, že by správní orgány a následně soud zcela pominuly její
práva v řízení o stanovení dobývacího prostoru. Městský soud pouze pro doplnění uvedl,
že pro zahájení těžby je nutné vydání povolení k hornické činnosti ve stanoveném dobývacím
prostoru. Připomněl tak, že stěžovatelka bude moci důvody svého nesouhlasu s těžbou
uplatňovat v tomto řízení, v rámci tzv. řešení střetu zájmů, které upravuje §33 horního zákona.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[47] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatelky nejsou důvodné, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 poslední věty
s. ř. s. zamítl.
[48] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[49] Osoby zúčastněné na řízení mají dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. V tomto
řízení však nebyly osobám zúčastněným na řízení uloženy žádné povinnosti, a proto soud
rozhodl, že nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu