ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.59.2008:77
sp. zn. 1 As 59/2008 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce P. K.,
zastoupeného JUDr. Zdeňkem Ruskem, advokátem se sídlem Praha 6, pobočka
Družstevní 8/1395, 140 00 Praha 4 - Nusle, proti žalovanému Ministerstvu životního
prostředí, se sídlem Vršovická 65, 101 00 Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 9. 2006, č. j. 541/686/06/53/458, o souhlas s dodatečným povolením stavby v chráněné
krajinné oblasti, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
29. 2. 2008, č. j. 7 Ca 318/2006 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 18. 5. 2006, č. j. 00505/JH/E/06 - R2005/107/07, neudělila Správa
Chráněné krajinné oblasti Jizerské hory žalobci souhlas s dodatečným povolením stavby -
rekonstrukce penzionu Lesní chata v Bedřichově č. p. 28, neboť část stavebního řešení byla
podle ní v rozporu s krajinným rázem místa. Své stanovisko správa blíže zdůvodnila a vznesla
požadavky na takové stavební řešení, které by se krajinnému rázu nepříčilo.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný dne 4. 9. 2006 a rozhodnutí
vydané v I. stupni potvrdil.
Žalobu, jíž žalobce napadl rozhodnutí žalovaného, zamítl Městský soud v Praze
rozsudkem ze dne 29. 2. 2008. Uvedl zde zejména, že správní orgány ve svých rozhodnutích
velmi důkladně rozebraly jednotlivé části provedení stavby a konkrétně a logicky zdůvodnily
svůj nesouhlas s daným řešením; žalobce se naproti tomu omezil jen na výtky obecného
charakteru. Městský soud má stejně jako správní orgány za to, že žalobcem prováděné práce
na stavbě vyžadovaly stavební povolení: jednalo se totiž v podstatě o přestavbu objektu,
včetně radikální změny vzhledu stavby. V dané věci nešlo vůbec o konstrukční řešení dané
stavby, nýbrž o to, zda prováděné změny snižují či mění krajinný ráz; správní orgány
proto správně zkoumaly posledně uvedenou otázku a možnostmi konstrukčního řešení stavby
se nezabývaly. Soud proto neprovedl navržený důkaz znaleckým posudkem: jednak by tento
posudek hodnotil právní pojem krajinného rázu, což je nepřípustné (znalecký posudek má činit
závěry pouze o otázkách skutkových), jednak se soud ztotožnil s odůvodněním rozhodnutí
správních orgánů.
Žalobce podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodu
nesprávného posouzení právní otázky [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Zdůraznil, že stavba,
kterou rekonstruoval, je stará více než 400 let; lze tedy o ní stěží tvrdit, že snižuje krajinný ráz.
Žalobce vyrozuměl, že ke stavbě neexistuje kolaudační rozhodnutí, a proto bude nařízeno
její odstranění; je však evidentní, že v 16. století sotva probíhalo kolaudační řízení, a pokud ano,
sotva by se rozhodnutí dochovalo do dnešních časů. V takovém případě by pak musela být
odstraněna většina zámků a památkově významných budov. Právě v tom spatřuje žalobce
subjektivitu rozhodování správního úřadu, jemuž žalobce z nepochopitelných důvodů vadí.
Žalobce uvedl, že při rekonstrukci domu dbal své povinnosti zachovat charakter původní stavby,
která do krajiny přirozeně zapadala; proto spolupracoval se zkušeným architektem. Výsledek
je podle něj jednak zdařilý, jednak splňuje technické požadavky na stavby. Znalecký posudek,
který žalobce navrhl k prokázání tohoto tvrzení, městský soud neprovedl; jeho závěr o tom,
že posudek by hodnotil pouze právní pojem, však není správný. Je dostatek znalců schopných
posoudit, zda se ta která stavba dotýká krajinného rázu či jej dokonce snižuje, a do jaké míry.
Bez tohoto objektivního zhodnocení zůstává stanovisko správních orgánů jen subjektivním
názorem.
Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Městského
soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve svém podání ze dne 2. 10. 2008 vyslovil žalobce názor, že Správa Chráněné krajinné
oblasti Jizerské hory patrně změnila stanovisko a s architektonickým řešením přístavby nyní
souhlasí. K tomu připojil závazné stanovisko tohoto správního orgánu ze dne 6. 6. 2008 a kopii
novinového článku k problematice ochrany přírody.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zejména upozornil na to, že žalobce nebyl
schopen navrhnout, v jakém oboru má být znalec ustanoven či co přesně má být předmětem
jeho posuzování. Správní orgán přitom sám může provádět expertní posouzení,
pokud jeho zaměstnanci mají potřebné odborné znalosti; zaměstnanci správního orgánu I. stupně
tuto podmínku splňují. Žalobce setrvale namítá, že hodnocení správních orgánů je subjektivní;
nijak však nespecifikuje, v čem konkrétně tuto subjektivnost spatřuje a proč je hodnocení
správních orgánů nesprávné. Žalovaný se zcela neztotožňuje s názorem soudu, podle nějž nelze
znalecky hodnotit vliv konkrétní stavby na krajinný ráz místa; má ale za to, že sp rávní orgány
se s touto otázkou vypořádaly dostatečně.
Žalovaný proto navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá - ačkoli tato otázka není mezi stranami sporná -
že dosavadní judikatura trpěla nejednotností ve vztahu k otázce, zda rozhodnutí orgánu ochrany
přírody podle §12 odst. 2 a §44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je vůbec
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a zda je tedy samostatně přezkoumatelné
před správním soudem. Do věci však vnesl jasno rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
který ve svém usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86 (publikováno na adrese
www.nssoud.cz), vyslovil, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu
ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá samostatnému
přezkumu ve správním soudnictví. Postup městského soudu, který rozhodnutí žalovaného
přezkoumal, je tedy v souladu s nejnovější judikaturou zdejšího soudu.
Na úvod je vhodné připomenout, že žalobce nežádal Správu chráněné krajinné oblasti
o souhlas (§12 odst. 1 a §44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny)
se zamýšlenými změnami stavby, nýbrž tak učinil až v souvislosti s probíhajícím řízením
o odstranění stavby (resp. některých jejích částí) - tedy poté, co tyto změny již provedl; jak plyne
ze správního spisu, řízení o odstranění stavby bylo po dobu řízení podle zákona o ochraně
přírody a krajiny přerušeno. To je zapotřebí mít na zřeteli ve vztahu k námitkám, jimiž žalobce -
ať už v odvolání ve správním řízení, v žalobě či nyní v kasační stížnosti - dává více či méně
otevřeně najevo, že správní orgán I. stupně mu nedostatečně vyšel vstříc a nespolupracoval
s ním tak, jak by si žalobce představoval. Sám žalobce ale prováděl stavební úpravy bez toho,
že by měl k dispozici jakékoli potřebné rozhodnutí správního úřadu (ať již souhlas Správy
chráněné krajinné oblasti, nebo stavební povolení vydané stavebním úřadem). To nesvědčí o tom,
že by u něj byla dána vůle ke spolupráci, jíž se přitom na druhé straně - tedy u správního orgánu -
dovolává.
Žalobce v kasační stížnosti namítá, že již jen stáří stavby vylučuje, aby stavba snižovala
krajinný ráz; je zde však patrné nepochopení věci. Správní orgány netvrdily, že krajinný ráz
snižuje stavba jako taková (ačkoli skutečné stáří stavby je sporné, a i ze stavební dokumentace
je patrné, že z původní stavby mnoho nezbylo a převážná část stavby je novějšího data):
předmětem sporu byly žalobcem nově provedené stavební úpravy, a navíc pouze některé z nich.
Správní orgány uvítaly nástavbu sedlové střechy na přízemní přístavbu a neměly nic
proti přebudování zádveří, které zůstalo zachováno ve stejném či jen o něco rozšířeném
půdorysu. Nesouhlasily však s asymetrickým umístěním dvou nových vikýřů, s celoplošným, nijak
nečleněným dřevěným obkladem jihozápadní fasády, provedeným vodorovně kladenými prkny
výrazné oranžové barvy, a s výstavbou zcela nové dřevěné visuté terasy přiléhající k této fasádě.
Tyto nové konstrukční i estetické prvky nemají nic společného se 400 let starou stavbou,
na jejíž věky nabytý harmonický soulad s okolní krajinou žalobce apeluje. Z hlediska krajinného
rázu není v místě, kde již po staletí stával nějaký stavební objekt, tak významné, zda jeho určité
původní - a pozdějším stavebním vývojem spíše překryté - části se vyznačují historickou
hodnotou: podstatné je, jak se stavba v současnosti jeví tvarově, materiálově a barevně navenek,
a to zejména v důsledku nejnovějších úprav, které jsou předmětem nyní přerušeného řízení
před stavebním úřadem.
Podobně míří mimo podstatu věci i námitka, podle níž je odstranění stavby z důvodu
chybějícího kolaudačního rozhodnutí nesmyslné, protože v době vzniku stavby - tedy
před několika staletími - patrně žádné kolaudační rozhodnutí neprobíhalo, případně se jeho
výsledky nedochovaly. Žalobce též upozorňuje na to, že při výkladu zastávaném správními
orgány by bylo třeba odstranit většinu památkově chráněných historických budov.
Tato poznámka je ale absurdní, a žalobce sám si je toho nejspíš také vědom. Je třeba upřesnit,
že řízení o odstranění stavby se nijak neváže na chybějící kolaudační rozhodnutí,
nýbrž na chybějící stavební povolení [srov. §88 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)]. Žalobce nijak nepopírá, že při provádění stavebních úprav
měnících vzhled stavby žádné stavební povolení neměl; odpovědnosti za toto protiprávní jednání
jej nezbavuje ani to, že tak podle vlastních slov jednal v dobré víře a na základě závěrů,
k nimž dospěl samostudiem stavebního zákona. Tato jeho obrana je navíc krajně nedůvěryhodná
s ohledem na to, že žalobce - jak sám zdůrazňuje - od počátku stavby a během jejího provádění
spolupracoval se zkušeným architektem a že správní orgány jej i v průběhu stavebních úprav
upozornily na to, že potřebuje stavební povolení.
Řízení o odstranění stavby tedy nebylo se žalobcem zahájeno proto, aby byl žalobce
postižen za skutečnost, že se stal vlastníkem historické budovy a že ji vlastním nákladem
rekonstruoval, nýbrž proto, že v rozporu se zákonem nedal příslušným správním orgánům
před započetím stavebních prací možnost uvážit, zda jsou plánované stavební změny přípustné
a v dané krajině žádoucí.
Další žalobcova námitka, týkající se „subjektivního“ přístupu správních orgánů, je stejně
obecně formulována jako v předešlých řízeních. Žalobce na podporu jím provedených stavebních
úprav uvádí, že spolupracoval se zkušeným architektem, že stavba splňuje všechny technické
požadavky na stavby, že se snažil zachovat charakter stavby a že výsledek je podle něj zdařilý.
Prvé dva z těchto bodů - totiž zkušenost architekta a soulad stavby s technickými požadavky -
správní orgány ani soud nezpochybnily; tato tvrzení, jakkoli mohou být pravdivá, však nic
nevypovídají o výsledku - tedy o tom, zda provedené stavební úpravy změnily okolní krajinný ráz.
Další dva body, v nichž žalobce zdůrazňuje své úsilí o citlivé stavební řešení a to, že současný
vzhled stavby považuje za zdařilý, jsou pak vyjádřením žalobcova subjektivního náhledu na věc.
Žalobce zřejmě nevnímá subjektivnost vlastních hodnocení a považuje je patrně
za „objektivnější“ než hodnocení správních orgánů; nevysvětluje však, co ho k tomuto postoji
vede. Je ale přitom běžné, že spokojenost stavebníka s funkčními a estetickými kvalitami díla,
které splnilo všechna jeho očekávání, nemusí sdílet celé jeho laické okolí - natožpak správní
orgány, které při svém posuzování uplatňují odborná hlediska a hájí zájmy obecnějšího rázu,
než pro které k úpravám přistoupil sám stavebník. Navíc správní orgány přesně a výstižně
popsaly, proč podle nich nejsou provedené stavební úpravy v souladu s krajinným rázem místa
(oddělení nových vikýřů od stávajícího vikýře a jejich přimknutí ke štítové zdi, které vytváří
asymetrický novotvar v ploše dříve symetrické střechy; jednolitost obkladu jihozápadní fasády,
na níž chybí tradiční členění stavby dle jednotlivých podlaží, a která tak opticky zvyšuje stavbu;
agresivní působení oranžové barvy obkladu; velká terasa, jejíž rozloha činí zhruba 50 % plochy
celé původní stavby a která narušuje jednoduchý účelný tvar stavby, typický pro místní stavební
tradici); žalobce se naproti tomu omezil jen na sdělení, že jemu, architektovi i obci Bedřichov
se provedené úpravy líbí, případně že jiné stavební řešení by se architektovi líbilo méně
či by pro žalobce bylo velmi drahé. Takové tvrzení ale vypovídá jen o osobním vkusu uvedených
subjektů či o jejich finančních možnostech a není s to vyvrátit věcné argumenty správních
orgánů.
Co se pak týká žalobcova návrhu na provedení důkazu znaleckým posudkem, ztotožňuje
se zdejší soud s městským soudem. Otázka, zda určitá stavba či stavební úpravy jsou s to snížit
nebo změnit krajinný ráz, je otázkou právní; již z povahy věci tak případný znalec z oboru
architektury, jehož ustanovení žalobce navrhl při jednání, nemůže „posuzovat krajinný ráz“,
nebo přesněji řečeno jeho změny v důsledku stavby, protože to je věcí správního orgánu.
Tím spíše je otázkou právní i otázka vydání dodatečného stavebního povolení, přímo takto
formulovaná v žalobcově návrhu na „přizvání odborného znalce k zpracování oponentního odborného
stanoviska“ ze dne 29. 2. 2008. Nelze tedy přisvědčit žalovanému v tom, že znalecky je možné
hodnotit vliv stavby na krajinný ráz místa: znalci je vyhrazeno pouze zkoumání otázek
skutkových, právní hodnocení náleží správním orgánům či soudům. Znalec by se jistě mohl
zabývat skutkovými aspekty krajinného rázu - tedy tím, co tvoří přírodní, kulturní a historickou
charakteristiku místa, jaké jsou zde významné krajinné prvky, případně kulturní dominanty,
a jaké konkrétní aspekty staveb jsou určující pro zachování harmonického měřítka
a harmonických vztahů v krajině; posouzení míry a kvality zásahu do krajinného rázu však nelze
správním orgánům odejmout. Žalobce nicméně ani nenaznačil, čemu konkrétně by se měl znalec
věnovat, a nevysvětlil, proč by měl být ustanoven; městský soud tak ani s ohledem
na to nepochybil, pokud takto neurčitému návrhu nevyhověl.
K žalobcovu podání ze dne 2. 10. 2008 nutno uvést, že z připojeného závazného
stanoviska není patrné, jaký konkrétní vzhled přístavby zde správní orgán posuzoval a jaký vztah
mělo řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, k řízení ukončenému rozhodnutím žalovaného
o odvolání ze dne 8. 9. 2006. Především ale pozdější vývoj ve věci není pro soud podstatný:
předmětem řízení o žalobě bylo právě rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2006
a jemu předcházející rozhodnutí správy chráněné krajinné oblasti ze dne 18. 5. 2006, a od toho
se odvíjel i předmět řízení o kasační stížnosti. Následný postup správních orgánů mohl být
pro žalobce příznivější; to však nic nemění na tom, že přezkoumávaná správní rozhodnutí
jsou zákonná, stejně jako rozsudek městského soudu. Již vůbec pak pro rozhodování soudu
nemůže mít význam emotivně zabarvený článek z denního tisku, kritizující v obecné rovině
postoje orgánů ochrany přírody.
Žalobce se svými námitkami tedy neuspěl; jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly
najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), Nejvyšší
správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl
Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. listopadu 2008
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu