ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.9.2015:27
sp. zn. 1 As 9/2015 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: P. V.,
zastoupen Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici č. 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 3. 2014, č. j. KUJI 19896/2014, sp. zn. ODSH 291/2014 Pe,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. 1. 2015, č. j.
31 A 48/2014 - 21.
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. 1. 2015, č. j. 31 A 48/2014 – 21,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Osobní automobil, jehož provozovatelem je žalobce, byl zaparkován tam, kde být neměl.
Stál totiž zčásti na chodníku a zčásti v nepřípustné vzdálenosti od křižovatky.
[2] Na základě tohoto zjištění městské policie, Magistrát města Jihlavy vyzval žalobce
k úhradě určené částky dle §126h odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích (zákon o silničním provozu). V poučení této výzvy uvedl, že v případě uhrazení
částky věc odloží, v opačném případě bude pokračovat v šetření přestupku. Dále sdělil,
že neuhradí-li žalobce předmětnou částku, může magistrátu písemně sdělit údaje o totožnosti
řidiče vozidla v době spáchání přestupku. Toto sdělení se považuje za podání vysvětlení. Žalobce
na tuto výzvu nijak nereagoval.
[3] Magistrát tedy pokračoval v šetření přestupku. V jeho rámci předvolal žalobce k podání
vysvětlení ve věci výše uvedeného parkování naplňujícího znaky přestupku. Na toto předvolání
reagoval pan Jiří Kocourek, jednatel společnosti FLEET Control, s. r. o. (dále též společnosti
„FLEET“) přípisem informujícím magistrát, že se podezřelý rozhodl výpověď odepřít. K tomuto
podání pan Kocourek doložil plnou moc ze dne 25. 9. 2013, kterou žalobce zmocňuje společnost
FLEET „k zastupování ve správním řízení ve věci podezření ze spáchání přestupku vedeném pod spisovou
značkou MMJ/OD/15238/2013-3.“ Plná moc byla udělena „pro veškeré úkony, žádosti, návrhy, podání,
nahlížení do spisu, odvolání, vzdání se práva odvolání, doručování písemností, a to pro celé řízení ve všech stupních
tohoto řízení, tj. včetně řízení u odvolacího orgánu a všec h stupňů správního soudu.“
[4] Jelikož správní orgán do 60 dnů od oznámení přestupku nezjistil skutečnosti
odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, věc odložil.
[5] Následně magistrát vydal příkaz o uložení pokuty za správní delikt provozovatele vozidla
dle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Tím žalobci uložil pokutu za to, že jako
provozovatel motorového vozidla nezajistil, aby při užití vozidla byly dodržovány povinnosti
řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovena zákonem o silničním provozu.
Společnost FLEET proti tomuto příkazu podala jménem žalobce odpor a proti následnému
rozhodnutí i odvolání. Žalovaný toto odvolání v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl.
Toto rozhodnutí bylo společnosti FLEET doručeno dne 24. 3. 2014.
[6] Dne 15. 7. 2014 do správního spisu nahlédl Ing. J., a to na základě plné moci žalobce.
[7] Rozhodnutí žalovaného následně žalobce napadl dne 31. 7. 2014 žalobou. V žalobě, krom
jiného, uvedl, že řízení před správními orgány bylo vedeno s neoprávněnou osobu,
neboť předmětná plná moc společnosti FLEET se vztahovala pouze k podání vysvětlení
pro podezření se spáchání přestupku, nikoliv však již k následnému správnímu řízení.
[8] Krajský soud žalobu v záhlaví uvedeným usnesením z důvodu její opožděnosti odmítl.
Námitce vadného zastoupení soud nepřisvědčil, neboť dle něj je z plné moci zřejmé, že se jedná
o plnou moc pro celé řízení pod specifikovanou spisovou značkou. Navíc zmocněnec v řízení
po celou dobu aktivně vystupoval. Správní orgány tedy správně doručovaly jemu. Počátek běhu
lhůty pro podání žaloby je proto nutné počítat od okamžiku doručení rozhodnutí žalovaného
zmocněnci žalobce. K tomuto doručení došlo dne 24. 3. 2014, žalobu však žalobce podal až dne
31. 7. 2014, tedy více jak dva měsíce po marném uplynutí lhůty k podání žaloby.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností.
Jako důvod stížnosti uvádí nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle §103 odst. 1 písm. e)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatel ve své kasační stížnosti předestírá dva argumenty. Oba mají prokazovat závěr,
že doručení společnosti FLEET nebylo právně účinné. Tato společnost totiž nebyla žalobcem
v předmětném řízení zmocněna. Stěžovatel tak nebyl ve správním řízení zastoupen, a proto lhůtu
pro podání žaloby není možné počítat od doručení rozhodnutí žalovaného údajnému zmocněnci
společnosti FLEET, ale až od prokazatelného reálného seznámení žalobce s rozhodnutím.
K tomu došlo až nahlédnutím do spisu skutečným zmocněncem Ing. J.
[11] První argument spočívá v tom, že plná moc byla udělena před zahájením řízení
a nemohlo tak vzniknout zmocnění dle správního řádu. Dle §33 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, si může účastník zvolit zmocněnce. Plná moc ze dne 25. 9. 2013 byla udělena ještě před
zahájením řízení o správním deliktu provozovatele vozidla, k němuž došlo dne 16. 12. 2013.
Plná moc tedy byla udělena před zahájením řízení, tj. v okamžiku kdy stěžovatel nebyl zatím
ještě účastníkem řízení. Jedinou plnou moc, kterou lze udělit i před zahájením řízení je plná moc
pro neurčitý počet budoucích řízení dle §33 odst. 2 písm. c) správního řádu, která má však
odlišnou funkci a musí mít úředně ověřený podpis. Na právě projednávanou věc je přiléhavé
rozhodnutí, kde Nejvyšší správní soud dovodil, že na plnou moc udělenou před zahájením
správního řízení je nutno hledět jako na plnou moc dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Nevzniká tedy zmocnění dle §33 správního řádu, tj. nevzniká oprávnění správnímu
orgánu doručovat písemnosti zástupci, resp. nezaniká právo zmocnitele na doručování
písemností přímo do jeho rukou.
[12] Druhým argumentem stěžovatel tvrdí, že udělil plnou moc pouze k zastupování v řízení
o přestupku, nikoliv však již k zastupování v řízení o správním deliktu provozovatele vozidla . Tento rozsah
zastoupení je v plné moci explicitně vymezen. Žalobce v době udělení plné moci ani nevěděl,
že řízení o správním deliktu provozovatele vozidla bude zahájeno. Krajský soud tuto specifikaci
plné moci toliko pro řízení pro podezření ze spáchání přestupku pominul.
[13] Na základě obou svých argumentů stěžovatel dovozuje, že doručení rozhodnutí
žalovaného do datové schránky společnosti FLEET nebylo právně účinné. Počátek lhůty
pro podání žaloby tedy nastal až dnem 15. 7. 2014, kdy zástupce žalobce Ing. J. nahlédl do spisu.
Jelikož žalobu stěžovatel podal dne 31. 7. 2014, učinil tak ve lhůtě. Proto stěžovatel navrhuje, aby
Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[14] Na závěr své stížnosti ještě stěžovatel dodává, že považuje za nespravedlivé,
aby byl on sám démonizován za údajné obstrukční taktiky společnosti FLEET. Za prvé, krajský
soud pro závěry o obstrukčních praktikách neuvádí žádné skutečnosti, ze kterých toto dovozuje.
Za druhé, i kdyby tato společnost takovéto taktiky užívala, stěžovatelovi nemohou být přičítány,
neboť tato společnost ho v řízení o správním deliktu provozovatele, z něhož vzniklo toto soudní
řízení, vůbec nezastupovala. Obstrukce nečiní tak žalobce, ale naopak správní orgány,
které doručovaly písemnosti osobě, která k tomu nebyla zmocněna.
[15] Žalovaný se ve svém stručném vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského
soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Kasační stížnost je přípustná. Její důvodnost Nejvyšší správní soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Klíčová otázka nastolená kasační stížností je, zda krajský soud správně odmítl žalobu
stěžovatele pro její opožděnost. Jelikož lhůta k podání žaloby počíná plynout okamžikem
doručení rozhodnutí účastníkovi řízení, je třeba se zabývat, kdy k tomuto doručení došlo. Krajský
soud je toho názoru, že k němu došlo doručením do datové schránky společnosti FLEET,
neboť tato společnost stěžovatele ve správním řízení zastupovala. Oproti tomu stěžovatel
má za to, že toto doručení účinné nebylo, neboť společnost FLEET pro zastupování v řízení
o správním deliktu provozovatele vozidla nezplnomocnil.
[19] Posouzení této věci tedy bude záviset na zodpovězení otázky, zda společnost FLEET
byla stěžovatelovým zmocněncem v řízení o správním deliktu. Dle Nejvyššího správního soudu
nebyla.
[20] Účastník správního řízení si může v řízení zvolit zmocněnce, a to dle §33 odst. 1
správního řádu. Toto zmocnění se prokazuje písemnou plnou mocí. Dle odst. 2 tohoto
ustanovení, zmocnění může být uděleno v různém rozsahu – k určitému úkonu, skupině úkonů
nebo pro určitou část řízení. Dále může být zmocnění uděleno i pro celé řízení, nebo,
za předpokladu úředního ověření podpisu na plné moci, pro neurčitý počet řízení s určitým
předmětem, která budou zahájena v určité době nebo bez omezení v budoucnu.
[21] Při posuzování rozsahu zmocnění je vždy na místě položit si otázku, jakým úmyslem
byli zmocnitel a zmocněnec vedeni při sepisování plné moci (usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 18. 12. 2008, č. j. 8 Azs 16/2007 - 158). Na úmysl smluvních stran je možné usuzovat
z okolností o tomto úmyslu vypovídajících. Jednou z hlavních okolností v případě dohody o plné
moci je text plné moci, listiny osvědčující její uzavření.
[22] V projednávaném případě stěžovatel dne 25. 9. 2013 vystavil plnou moc společnosti
FLEET. V této plné moci uvedl, že „zmocňuje dle §33 odst. 2 písm. b), ve smyslu §34 [správního řádu
společnost FLEET] k zastupování ve správním řízení ve věci podezření ze spáchání přestupku vedeném
pod spisovou značkou MMJ/OD/15238/2013-3.“ Dále text stanovil, že „plná moc je udělena pro veškeré
úkony, žádosti, návrhy, podání, nahlížení do spisu, odvolání, vzdání se práva na odvolání, doručování písemností
a to pro celé řízení ve vš ech stupních tohoto řízení, tj. včetně řízení u odvolacího orgánu a všech stupňů správního
soudu.“
[23] Význam textu plné moci není úplně zřejmý a je tedy nutné jej interpretovat. Zkraje
je nutné odmítnout výklad zastávaný stěžovatelem, že tato plná moc byla vystavena pouze
pro účely podání vysvětlení u správního orgánu. V plné moci se výslovně hovoří o správním řízení
a specifikují se v něm všechny úkony, které je možné v tomto řízení provádět. Škála těchto úkonů
vypovídá o tom, že úmysl stran nebyl udělit plnou moc pouze pro podání vysvětlení. Plnou moc
je naopak nutno interpretovat tak, že zmocňovala společnost FLEET i pro zastupování
v případném následném správním řízení, pokud by bylo zahájeno. Nutné je též odmítnout
i argument stěžovatele spočívající v tom, že plnou moc nelze udělit před zahájením správního
řízení.
[24] Stěžovatel má však pravdu v tom, že z textu právní moci je zřejmé, že se zastoupení
týká pouze správního řízení ve věci předmětného přestupku. Jak vyplývá z názvu tohoto řízení
i ze systematiky zákona o silničním provozu, řízení o přestupku je rozdílným řízením od řízení
o správním deliktu provozovatele vozidla. Dle §125f odst. 4 silničního zákona se řízení
o správním deliktu provozovatele vozidla zahájí pouze tehdy, jestliže správní orgán nezahájil
řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti
určité osobě, nebo jestliže řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo
spáchání skutku prokázáno.
[25] Předmětem řízení o správním deliktu tak již není přestupek, ale objektivní odpovědnost
za skutek, který pouze vykazuje znaky přestupku [srov. §125f odst. 2) pí sm. b]. V řízení
o správním deliktu není již žádného podezření ze spáchání přestupku.
[26] Opačný závěr krajského soudu neobstojí. Stěžovatel totiž legitimně mohl chtít být
z jakéhokoliv důvodu zastoupen společností FLEET pouze v řízení o přestupku. Při interpretaci
plné moci zastávané krajským soudem však vyvstává otázka, jak jinak měl zmocnění stěžovatel
v plné moci vymezit, pokud chtěl plnou moc udělit pouze k řízení o přestupku, nikoliv však
již k řízení o správním deliktu? Vymezení slovy „ve věci podezření ze spáchání přestupku“ s následným
uvedením konkrétní spisové značky se jeví pro tento účel jako vymezení dostatečné.
[27] Ke stejnému závěru vede i specifikace spisové značky v plné moci. V době jejího
vystavení totiž šlo předpokládat, že případné správní řízení o přestupku bude vedeno pod stejnou
spisovou značkou jako přípravné úkony k tomuto řízení. Z uvedení konkrétní spisové značky
v textu plné moci lze tak odvozovat odlišení od jiných správních řízení než řízení o přestupku,
neboť lze předpokládat, že ta by byla vedena pod odlišnými spisovými značkami. Na uvedeném
nic nemění ani to, že správní orgány následně vedly řízení o přestupku a řízení o správním deliktu
pod stejnou spisovou značkou. Tento fakt nedělá z obou řízení jedno správní řízení. Při opačném
názoru by jinak mohl žalovaný vést pod stejnou spisovou značkou další nesouvisející správní
řízení, a pro všechny tyto považovat účastníka zastoupeného stejným zmocněncem, který však
byl zplnomocněn pouze k prvnímu ze správních řízení.
[28] Na první pohled by přicházela v úvahu alternativní interpretace textu plné moci
spočívající v tom, že se jedná o zastoupení stěžovatele ve všech správních řízeních s předmětem
spočívajícím v předmětném skutku – konkrétním nesprávném parkování. Touto interpretací
by plná moc zahrnovala jak řízení o přestupku, tak řízení o jiném správním deliktu , neb obě
tato řízení z předmětného skutku vyvěrají. Tato interpretace však odporuje jak textu plné moci,
který hovoří přímo o správním řízení ve věci přestupku a o „správním řízení“ v jednotném čísle,
tak i požadavkům zákona. Takovéto zmocnění by totiž bylo zmocnění pro neurčitý počet řízení
(jakákoliv řízení, která může předmětný skutek vygenerovat) s určitým předmětem (vymezeným
právě jako řízení týkající se předmětného skutku). Pln á moc prokazující takovéto zmocnění
již musí být úředně ověřena [srov. §33 odst. 2) písm. c správního řádu]. Tento požadavek
v projednávaném případě naplněn nebyl. Ani tato alternativní interpretace textu plné moci
o zplnomocnění společnosti FLEET pro řízení o správním deliktu nesvědčí.
[29] Zrovna tak ani presumpce ohledně rozsahu zastoupení dle §34 odst. 3 správního řádu
k opačnému závěru nevede. Tato norma stanoví, že v pochybnostech o rozsahu zastoupení platí,
že zástupce je oprávněn vystupovat jménem zastoupeného v celém řízení. Toto ustanovení
však není na danou věc aplikovatelné. Jeho užití totiž přichází v úvahu pouze v případech,
kdy jsou pochybnosti o rozsahu zastoupení v rámci jednoho správního řízení. Aplikuje se tedy tam,
kde je zřejmé, že se zastoupení na dané řízení vztahuje, jsou však pochybnosti o tom, v jakém
rozsahu (např. zda se vztahuje na konkrétní úkon, část řízení, nebo celé řízení). Spornou v nyní
posuzovaném případě je však otázka, zda vůbec se zastoupení na řízení o deliktu provozovatele
vozidla vztahuje. Na tuto otázku dané ustanovení nedopadá. Nelze jím totiž rozšiřovat
zastoupení na další, formálně oddělené, správní řízení.
[30] O oprávněnosti společnosti FLEET vystupovat v řízení o správním deliktu jménem
stěžovatele nelze usuzovat ani z toho, že jednatel této společnosti v řízení činil procesní úkony
(podal odpor a odvolání a následně rozhodnutí odvolacího orgánu převzal). Ze správního spisu
totiž neplyne, že by stěžovatel o těchto úkonech společnosti v řízení o správním deliktu věděl.
Stěžovatel prokazatelně věděl o podezření ze spáchání přestupku. Následně udělil pro případné
budoucí řízení o tomto přestupku plnou moc a odmítl vypovídat. Nato správní orgán rozhodl
o odložení této věci. V návaznosti na toto odložení pak vydal příkaz o uložení pokuty
stěžovatelovi, čímž zahájil řízení o správním deliktu provozovatel vozidla. Tento příkaz
však doručil již pouze společnosti FLEET a ze správního spisu nevyplvá, že by se kdykoliv přede
dnem 15. 7. 2014, kdy do spisu nahlédl zmocněnec Ing. J., stěžovatel o tomto řízení dozvěděl. Je
tak docela možné, že stěžovatel o řízení ve věci správního deliktu provozovatele vozidla vůbec
nevěděl. Za takovéto situace, kdy není zřejmé, že stěžovatel o řízení o správním deliktu věděl
a kdy se stěžovatel v tomto řízení ani nikým nenechal zastoupit, nelze stěžovateli procesní úkony
společnosti FLEET přičítat.
[31] Správní judikatura dovodila, že i za situace formálních nejasností ohledně procesního
zmocnění, se za určitých okolností není možné dovolávat neúčinnosti zastoupení ani samotných
úkonů zástupce (rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2005, č. j. 5 Afs 155/2004 - 82). Podmínka aplikace
těchto závěrů však je, že zastoupený v průběhu správního řízení jednoznačně projevoval vůli,
kým chce být zastoupen a zároveň že sám žádný z úkonů zmocněnce nezpochybnil, ač tak učinit
mohl. Jak výše uvedeno, v případě stěžovatele ze spisu neplyne ani to, že by v průběhu
řízení o správním deliktu provozovatele vozidla projevoval vůli, kým chce být zastoupen,
ani to, že by měl jakoukoli možnost nějaký úkon společnosti FLEET zpochybnit.
Není totiž jasné, zda o řízení o správním deliktu vůbec věděl.
[32] Lze tedy shrnout, že jelikož stěžovatel v řízení o správním deliktu provozovatele vozidla
nebyl zastoupen, žalovaný měl své rozhodnutí doručit přímo jemu. Doručil- li rozhodnutí
společnosti FLEET, nebyl tento úkon účinný. Opačný závěr krajského soudu nemůže obstát.
Krajský soud proto rozhodl v rozporu se zákonem, stanovil-li počátek běhu lhůty k podání
žaloby proti rozhodnutí žalovaného doručením rozhodnutí do datové schránky společnosti
FLEET a na základě tohoto závěru rozhodl o odmítnutí žaloby. Tím porušil stěžovatelovo právo
na přístup k soudu ve smyslu §36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[33] Námitka nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu je tedy důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Z důvodu nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu stěžovatelů
Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že napadené rozhodnutí soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení krajský soud znovu posoudí včasnost návrhu
stěžovatele. Bude se zabývat tím, zda a popřípadě jakým okamžikem začala lhůta k podání žaloby
běžet.
[35] V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
[36] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2015
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu