ECLI:CZ:US:2001:1.US.138.01
sp. zn. I. ÚS 138/01
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojena Güttlera a soudců JUDr. Vladimíra Klokočky a JUDr. Vladimíra Paula o ústavní stížnosti stěžovatelky E. K., zastoupené advokátem JUDr. D. H., proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99, a proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16. 12. 1998, č.j. 21/42774/98 214-1/3713/98/Kej, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Rozhodnutím Okresního úřadu Kutná Hora - referátu státní sociální podpory ze dne 23. 9. 1998, č.j. 4697/98/KHB-1/4, byla podle ustanovení §53 odst. 1 písm. b) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 117/1995 Sb.") stěžovatelce E. K. (dále jen "stěžovatelka") odejmuta dávka státní sociální podpory - příspěvek na bydlení ode dne 1. 7. 1998, protože nárok na dávku k tomuto dni zanikl. Okresní úřad Kutná Hora - referát státní sociální podpory v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že příspěvek na bydlení byl pravomocným rozhodnutím Okresního úřadu Kutná Hora ze dne 6. 5. 1998, č.j. 4697/98/KHB-1, přiznán neprávem, neboť bylo zjištěno, že byt, na který stěžovatelka žádala příspěvek na bydlení, užívá na základě podnájemní smlouvy, a tedy nesplňuje podmínku "vlastníka bytu ani nájemního vztahu".
Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ČR (dále jen "ministerstvo") ze dne 16. 12. 1998, č.j. 21/42774/98 214-1/3713/98/Kej, bylo ve smyslu ustanovení §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, odvolání stěžovatelky zamítnuto a napadené rozhodnutí potvrzeno. Ministerstvo v odůvodnění konstatovalo, že podle spisové dokumentace stěžovatelka užívá byt na základě podnájemní smlouvy a proto nesplňuje podmínku nároku na příspěvek na bydlení podle ustanovení §24 zákona č. 117/1995 Sb.
Proti uvedeným rozhodnutím Okresního úřadu Kutná Hora - referátu státní sociální podpory a ministerstva podala stěžovatelka (žalobkyně) dne 18. 2 1999 správní žalobu, ve které především namítala, že žalované ministerstvo nepřihlédlo k tomu, že stěžovatelka spolu "s manželem plní (podle podnájemní smlouvy) povinnosti nájemce bytu a jejich faktické postavení se neliší od obvyklé pozice nájemců bytu". Stěžovatelka dále poukázala na to, že - pro případ, že by soud dospěl k závěru, že výklad zákona, o který se opírá žalobní návrh, je nepřípustně extenzivní, a že dikce §24 zákona č. 117/1995 Sb. jí (jako podnájemci bytu) neumožňuje přiznat příspěvek na bydlení - existuje rozpor citovaného zákona s čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 30 a s čl. 32 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Pro tento případ stěžovatelka navrhla, aby správní soud řízení ve smyslu §109 odst. b) o.s.ř. přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu.
Vrchní soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99, zamítl žalobu proti citovanému rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí a proti citovanému rozhodnutí Okresního úřadu Kutná Hora - referátu státní sociální podpory a účastníkům řízeni nepřiznal náhradu nákladů řízení. Vrchní soud v odůvodnění svého rozhodnutí především poukázal na ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., z něhož vyplývá, že dávku státní sociální podpory - příspěvek na bydlení nelze přiznat osobě, která byt užívá na základě podnájemní smlouvy. To je v souzené věci u stěžovatelky splněno, neboť táž se svým manželem uzavřeli podnájemní smlouvu k bytu s F. dne 10. 12. 1996. Správní soud zastává názor, že při zkoumání, zda stěžovatelka splňuje zákonné podmínky pro přiznání dávky státní sociální podpory, nelze extenzivním výkladem (popř. výkladem per analogiam) rozšiřovat striktní meze, kterými zákondárce vymezil podmínky pro její přiznání, a to tím spíše, že u státní sociální podpory nepřipustil ani možné odstranění tvrdosti zákona. Vrchní soud se konečně neztotožnil ani s právním názorem stěžovatelky, jež namítla rozpor §24 zákona č. 117/1995 Sb. s výše uvedenými články Listiny, neboť v principu sociální podpory financované ze státního rozpočtu a určené výhradně k podpoře bydlení na základě vlastnického nebo nájemního vztahu nespatřuje diskriminaci v základních lidských právech. Nejde ani o situaci, která by odpovídala právu na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobislosti k práci, při ztráte živitele, ani o situaci pomoci v hmotné nouzi, která je řešena z jiných zdrojů. Souzenou věc nelze hodnotit ani jako nárokovou součást podpory rodiny. Vrchní soud proto neshledal důvod, aby řízení přerušil a aby věc předložil Ústavnímu soudu.
Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99, a rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16. 12. 1998, č.j. 21/42774/98 214-1/3713/98/Kej, napadla stěžovatelka ústavní stížností, za jejíž předmět označila porušení základních práv a svobod, a to zejména "práva na pomoc v hmotné nouzi, nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek, podle ust. čl. 30 Listiny (případně práva rodičů, kteří pečují o děti, na pomoc státu podle čl. 32, odst. 5 Listiny), a to ve spojení s porušením ústavně zaručené zásady rovnosti".
Stěžovatelka v ústavní stížnosti především zrekapitulovala dosavadní průběh řízení a v případě řízení před Vrchním soudem v Praze poukázala na to, že vrchní soud rozhodl po urgencích po bezmála dvou letech od podání žaloby. Stěžovatelka namítla, že správní soud nijak nepřihlédl k tomu, že ona a její rodina jsou sociálně potřební, v hmotné nouzi, že s manželem pečují o pět dětí převzatých z ústavů do náhradní péče a podle podnájemní smlouvy plní povinnosti nájemce bytu. Jejich faktické postavení se neliší od obvyklé pozice nájemců bytu. Stěžovatelka uvedla, že - pro případ, že by extenzivní výklad ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. nebyl přijat - poukázala již ve správní žalobě na rozpor tohoto ustanovení zákona zejména s čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 30 a čl. 32 Listiny vedoucí k bezdůvodné diskriminaci všech, kteří užívají byt nebo dům na základě jiného než vlastnického nebo nájemního práva (tj. zejména podnájemce); proto navrhla, aby Vrchní soud v Praze řízení přerušil a věc předložil k Ústavnímu soudu. Stěžovatelka nepovažuje za správný názor uvedeného soudu, který konstatoval, že "v principu sociální podpory financované ze státního rozpočtu a určené výhradně k podpoře bydlení na základě vlastnického nebo nájemního vztahu nespatřuje diskriminaci v základních lidských právech ..." Stěžovatelka je proto přesvědčena, že pro posouzení otázky, zda ve věci jde o Ústavou zaručená základní práva a svobody, není podstatné, jak je sociální podpora financována (nebo dokonce jak je označena), ale podstatné je, že smyslem státní sociální politiky je realizace práv podle ustanovení čl. 30 a 32 Listiny.
Podle mínění stěžovatelky obě napadená rozhodnutí porušují výše uvedená základní práva a svobody a ústavně garantovanou zásadu rovnosti a proto Ústavnímu soudu navrhla přijmout nález, jímž se rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99, a rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16. 12. 1998, č.j. 21/42774/98 214-1/3713/98/Kej, zrušují.
Stěžovatelka dále navrhla zrušení ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., "pro jeho rozpor s ústavně zaručeným právem každého na pomoc v hmotné nouzi, nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek (mezi které bydlení zajisté patří), podle ust. čl. 30 Listiny, a s ústavně zaručeným právem rodičů, kteří pečují o děti, na pomoc státu podle ust. čl. 32 odst. 5 Listiny, a to ve spojení s porušením ústavně zaručené zásady rovnosti". Podle stěžovatelky je poskytování příspěvku na bydlení - v rozporu se smyslem státní sociální podpory a s ustanovením čl. 30 a 32 Listiny - omezeno na dva právní důvody bydlení, a to na vlastnictví bytu (obytné místnosti) nebo domu, v němž se byt (obytná místnost) nachází a na nájem bytu (obytné místnosti). Důsledkem toho je pak skutečnost, že všechny osoby, které bydlí na základě jiného právního titulu, jsou z poskytování příspěvku na bydlení vyloučeny. Stěžovatelka navíc uvedla, že úhrada za podnájem nepodléhá žádné cenové regulaci a v praxi bývá i několikanásobně vyšší než nájemné.
K ústavní stížnosti se vyjádřili účastník řízení - Vrchní soud v Praze, Ministerstvo práce a sociálních věcí a Okresní úřad Kutná Hora - referát státní sociální podpory.
Vrchní soud v Praze ve svém vyjádření především uvedl, že nelze dovodit (a to ani za pomoci extenzivního výkladu), že nárok na příspěvek na bydlení má i ten, kdo byt nebo jeho část užívá na základě smlouvy o podnájmu, neboť taková aplikace ustanovení §24 zákona č. 117/1995 Sb. by byla protizákonná a soud by porušil ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR o vázanosti soudu zákonem. Vrchní soud poukázal na to, že nemožnost extenzivního výkladu právních předpisů upravujících dávky sociálního zabezpečení a jiné státní sociální dávky, potvrdil také Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 376/2000. Vrchní soud dále konstatoval, že důvody, pro které řízení nepřerušil a souzenou věc nepředložil Ústavnímu soudu, dostatečně vyložil v odůvodnění svého rozsudku, na němž není co měnit, neboť Listina "negarantuje obligatorní podporu všech forem bydlení a i garance ústavních práv zaručených články 30 a 32, na něž se stěžovatelka odvolává, svěřuje zákonu k podrobné úpravě". Ustanovení §1 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. pak výslovně uvádí, že stát se podílí na krytí nákladů na výživu a ostatní základní osobní potřeby dětí a rodin a poskytuje podporu při některých dalších sociálních situacích, a to ve stanovených případech v závislosti na výši příjmu. Smyslem příspěvku na bydlení prý není reagovat na sociální situace, jež mají na mysli články 30 a 32 Listiny, neboť zabezpečení v těchto případech řeší jiné právní předpisy. Ustanovení §24 odst. 1 citovaného zákona nelze vykládat tak, že stát je povinen podporovat svými příspěvky všechny formy bydlení. K zásadě rovnosti v právech poukázal soud na skutečnost, že rozsah a intenzitu ochrany podnájemního bydlení občanský zákoník "zdaleka neupravuje tak, jako u nájemního bydlení". Vrchní soud uvedl, že předcházející zákonné úpravy příspěvku na bydlení v rámci státní sociální podpory se vztahovaly pouze na státní podporu nájemního bydlení. Vrchní soud konečně dodal, že zabepečení v sociálních situacích, které mají na mysli čl. 30 a 32 Listiny, řeší jiné právní předpisy.
Proto Vrchní soud v Praze navrhl zamítnutí ústavní stížnosti pro její nedůvodnost a prohlásil, že s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem souhlasí.
Ministerstvo ve svém vyjádření poukázalo především na to, že důvodem pro vymezení podmínek pro obligatorní poskytnutí příspěvku na bydlení, které se váže na osoby užívající určitý byt (vlastník, nájemce), je zamezit možnosti poskytnout stejnou dávku osobám užívajícím více bytů nebo z důvodu užívání téhož bytu. V případě podnájemního či na jiném smluvním základě zajišťovaného bydlení by prý bylo (vzhledem k možné nevyjasněnosti právních forem bezúplatného bydlení, užívání bez právního důvodu) prakticky nemožné prokázat splnění podmínek pro příspěvek na bydlení, nebo naopak by se nedalo zabránit tomu, aby uživatelé jednoho bytu pobírali více příspěvků na bydlení z důvodů bydlení v jednom bytě.
Ministerstvo ve svém vyjádření uvedlo, že v rámci sociálního systému lze v souvislosti s bydlením poskytnout další dávky sociální péče, a to ve smyslu zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti (k zajištění nezbytných nákladů na domácnost, tj. také na bydlení), vyhlášky č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (např. peněžitý příspěvek na úhradu na užívání bytu nezaopatřeného osiřelého dítětě, příspěvek na úpravu bytu), §44 a násl. zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo proto zdůraznilo, že sociální dávky poskytované v souvislosti s bydlením tvoří na sebe navazující systém, v němž jsou jednotlivé podmínky nároků definovány a právem také chráněny. Obecněji také platí, že stanovení rozdílných podmínek pro jednotlivé sociální dávky je nezbytné s ohledem na různorodost sociálních situací a na účel, k němuž mají sloužit. Ministerstvo poukázalo na to, že sociální práva zajištěná Listinou nelze vykládat tak, že se všem osobám zajišťují stejné a jednotné sociální nároky, ale naopak, právě zajištění jednotných a nediferencovaných nároků všem osobám by vedlo k porušování principu spravedlivého zajišťování základních sociálních práv.
Ministerstvo proto ve svém vyjádření konstatovalo, že právo každého na pomoc v situaci hmotné nouze podle čl. 30 Listiny není systémem státní sociální podpory dotčeno. Odkázalo i na zákon o životním minimu a na zákon o sociální potřebnosti, z nichž plyne, že pro tyto účely se pěstouni i jim svěřené děti posuzují společně [§4 odst. 1 písm. b) zákona č. 4631991 Sb., o životním minimu], a pokud by jejich příjmy nedosahovaly částek životního minima jako hranice, pod níž nastává stav hmotné nouze (§1 cit. zákona), vznikal by nárok na poskytnutí dávek sociální péče. Ministerstvo dále dodalo, že institut pěstounské péče podle zákona o rodině nevytváří sice mezi dětmi a pěstouny vztahy rodičů a dětí, avšak stát současně oceňuje ochotu rodin, které se rozhodnou k výkonu pěstounské péče, poskytováním širokého spektra hmotné podpory (příspěvky dětem, odměny pěstounům, zřizování zařízení pro výkon pěstounské péče); proto z hlediska formálního neobstojí poukaz na čl. 32 odst. 5 Listiny zaručující pomoc státu rodičům pečujícím o děti.
Ministerstvo proto navrhlo, aby Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky zcela zamítl. Souhlasí s tím, aby od ústního jednání před Ústavním soudem bylo upuštěno.
Okresní úřad Kutná Hora - referát státní sociální podpory ve svém vyjádření uvedl, že nesouhlasí s návrhem stěžovatelky na zrušení ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. a dále prohlásil, že s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem souhlasí.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Stěžovatelka v podstatě uvádí, že citovanými rozhodnutími Vrchního soudu v Praze a Ministerstva práce a sociálních věcí byla porušena její základní práva a svobody, zejména čl. 30 (poznámka: zřejmě odst. 2), podle něhož každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek, a čl. 32 odst. 5 Listiny, podle něhož rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na pomoc státu; to spojuje s porušením ústavně zaručené zásady rovnosti (poznámka: čl. 1 Listiny).
Tuto argumentaci akceptovat nelze.
V prvé řadě je třeba zdůraznit, že v obou napadených rozhodnutích bylo řádně posouzeno právní postavení stěžovatelky - která užívá byt na základě podnájemní smlouvy - jako postavení, jež nezakládá nárok na poskytnutí příspěvku na bydlení podle ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., které mimo jiné podmiňuje nárok na tento příspěvek existencí vlastnického nebo nájemního vztahu k bytu (obytné místnosti). Nedostatek splnění takové zákonné podmínky (poznámka: tj. vlastnického nebo nájemního vztahu k bytu) nelze nahradit rozšiřujícím výkladem a dovodit tak, že nárok na tento příspěvek má i ten, kdo užívá byt (obytnou místnost) na základě podnájemního vztahu. Řešení spočívající v nahrazení nedostatku zákonem stanovené podmínky pro přiznání příslušného nároku extenzivním výkladem právního předpisu orgánem právo aplikujícím by bylo postupem jdoucím nad zákon a - pokud by tak učinil soud - postupem porušujícím ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR. Nemožnost použití extenzivního výkladu právních předpisů při posuzování toho, zda jsou splněny všechny zákonem stanovené podmínky pro přiznání dávky důchodového pojištění (státního sociálního zabezpečení) ostatně konstatoval Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 12. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 376/2000, v němž mimo jiné uvedl, že "rozšiřující výklad zákonných podmínek vzniku nároku by byl v rozporu se zájmy ostatních pojištěnců".
Ústavní soud v této souvislosti pro úplnost dodává: Pokud stěžovatelka namítla porušení čl. 30 odst. 2 Listiny, je třeba usuzovat, že uvedené ustanovení Listiny zakotvilo ústavní předpoklad pro široké spektrum dávek státní sociální podpory, které jsou podrobněji upraveny zákony (v prvé řadě zákonem č. 117/1995 Sb.) a právní úprava každé jednotlivé dávky koncipuje podmínky, jež nárok oprávněné osoby na příslušnou státní sociální dávku zakládají. Z toho vyplývá jednak účelová určenost jednotlivých dávek státní sociální podpory, jednak jejich vzájemně doplňující charakter. Proto nesplnění podmínek přiznání příspěvku na bydlení podle ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. nutně nemusí zakládat hmotnou nouzi stěžovatelky, zvláště tehdy, jestliže řešení takové situace (při splnění podmínek pro přiznání nároku) umožňují jiné dávky státní sociální podpory zakotvené v citovaném zákoně a v zákonech dalších. Pokud pak stěžovatelka namítla porušení čl. 32 odst. 5 Listiny, jde o její omyl, neboť tento článek - jak již bylo uvedeno, se týká toliko rodičů, které pečují o děti, což případ stěžovatelky není.
Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí, jež se opírají o citované ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., nejsou v rozporu se základními právy a svobodami, jichž se stěžovatelka dovolává.
Senát Ústavního soudu zkoumal i návrh stěžovatelky na zrušení uvedeného zákonného ustanovení (sub II. jejího podání ze dne 2. 3. 2001), jehož protiústavnost rovněž namítla. Ústavní soud se domnívá, že zrušení ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. - které nárok na příspěvek na bydlení nepodmiňuje vztahem podnájemním, nýbrž pouze vlastnickým nebo nájemním vztahem k bytu (obytné místnosti) - by samo o sobě situaci stěžovatelky neřešilo a ani vyřešit nemohlo. Ústavní soud nemůže napadené ustanovení ani doplnit, ani zrušit, neboť není pozitivním zákonodárcem, jenž je výlučně oprávněn se takovou otázkou zabývat. Ústavní soud dále (se zřetelem na důvody již uvedené) konstatuje, že napadené ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. nezakládá - z důvodů tam uvedených - ani porušení článků 30 a 32 odst. 5 Listiny. Souvislost těchto ustanovení s argumenty, jež uvedla stěžovatelka, je totiž toliko souvislostí příliš vzdálenou a zkonstruovanou, již Ústavní soud nemůže reflektovat.
Proto senát Ústavního soudu návrh na zrušení rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. 3 A 103/99, a rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 16. 12. 1998, č.j. 21/42774/98 214-1/3713/98/Kej, a návrh na zrušení ustanovení §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., jako návrhy zjevně neopodstatněné usnesením mimo ústní jednání odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a), b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2001
JUDr. Vojen Güttler
předseda senátu Ústavního soudu