ECLI:CZ:US:2009:1.US.2007.08.1
sp. zn. I. ÚS 2007/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Františka Duchoně a soudců Vojena Güttlera a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. M. S., zastoupeného JUDr. Václavem Sedlářem, advokátem v Brně, Údolní 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 41/2008-47 ze dne 12. června 2008, proti rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Ca 123/2007-27 ze dne 20. prosince 2007, proti rozhodnutí ředitele HZS Jihomoravského kraje č. j. Ev. č. HSMB-31-9-253/1-PR-2007 ze dne 15. května 2007 a proti rozhodnutí ředitelky Kanceláře krajského ředitele HZS Jihomoravského kraje č. j. HSMN-19-550/1-PR-2007 ze dne 29. ledna 2007, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností brojí stěžovatel proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 41/2008-47 ze dne 12. června 2008, jímž byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Ca 123/2007-27 ze dne 20. prosince 2007, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ředitele Hasičského záchranného sboru (dále jen "HZS") Jihomoravského kraje č. j. Ev. č. HSMB-31-9-253/1-PR-2007 ze dne 15. května 2007. Rozhodnutím ředitele HZS Jihomoravského kraje bylo potvrzeno rozhodnutí ředitelky Kanceláře krajského ředitele HZS Jihomoravského kraje č. j. HSMN-19-550/1-PR-2007 ze dne 29. ledna 2007, kterým mu byla na základě ustanovení §224 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 361/2003 Sb."), započtena doba rozhodná pro výsluhový příspěvek a pro odchodné v délce 5 let a 121 dní. Napadenými rozhodnutími byla podle názoru stěžovatele porušena ustanovení čl. 3 a čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Porušení práva na spravedlivou odměnu za vykonanou práci spatřuje stěžovatel zejména v následujících skutečnostech:
Stěžovatel namítá, že závěry obecných soudů jsou zjednodušením věci a vycházejí z nepřiměřeného zobecnění. Soudy rozhodly, že pro stanovení výsluhového příplatku a odchodného není rozhodný charakter vykonávané práce, ale splnění formálních podmínek služebního poměru příslušníků HZS, a že stěžovateli nevznikly výsluhové nároky za dobu, kdy byl občanským zaměstnancem ICO ČR a následně HZS ČR; základní podmínkou pro vznik služebního poměru podle §21 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru a o změně některých zákonů (dále jen "zákon č. 238/2000 Sb."), nebyl prý totiž pracovní poměr k HZS ČR ke dni 1. 1. 2001, ale zvláštní pracovní poměr příslušníka, na který se vztahovala úprava odchylná od zákoníku práce, obsažená v části třetí zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 133/1985 Sb."), účinná do 31. 12. 2000. Stejně stěžovatel hodnotil i závěr Nejvyššího správního soudu, podle něhož nelze považovat za diskriminaci, jestliže se ustanovení §21 odst. 3 zákona č. 328/2000 Sb. nevztahuje na občanské zaměstnance civilní obrany, kteří se v delimitačním řízení stali zaměstnanci HZS ČR, a nárok na výsluhový příspěvek a odchodné vzniká právě v důsledku splnění speciálních povinností příslušníka HZS ČR. Podle názoru stěžovatele není správný závěr, že předmětný nárok nemohl vzniknout občanským zaměstnancům pouze na základě změny zaměstnavatele bez toho, že by tito zaměstnanci plnili zvláštní povinnosti vyplývající ze služebního poměru.
Stěžovatel tvrdí, že uvedený postup je protizákonný a diskriminační, protože zvýhodňuje jednu skupinu zaměstnanců stejné profese proti jiné skupině. Tento názor opírá o to, že jeho pracovní poměr k ICO nebyl ukončen, ale byl delimitován od 1. 1. 2001 na HZS ČR, který je nástupnickou organizací nejen pro zaměstnance hasičských záchranných sborů, ale i pro zaměstnance oddělení civilní ochrany okresů a zaměstnance civilní obrany "pod ministerstvem obrany". Namítá, že jeho pracovní poměr jako občanského zaměstnance ministerstva obrany se řídil nejen příslušnými ustanoveními zákoníku práce, ale i dalšími předpisy, a obsahoval řadu specifických závazků, jež ze zákoníku práce nevyplývaly.
Stěžovatel dále uvádí, že podle ustanovení §21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. se do doby trvání služebního poměru započítávají i doby, které byly podle dosavadních předpisů započítávány pro pracovní poměr příslušníků HZS ČR. Dovozuje tedy, že služební orgán, který rozhodoval o započítání doby rozhodné pro výsluhový příspěvek a pro odchodné, mu měl započíst i dobu pracovního poměru v organizacích, jejichž je HZS ČR právním nástupcem. Jakýkoliv jiný postup je podle jeho názoru protizákonný a diskriminační.
Stěžovatel proto navrhl, aby Ústavní soud všechna napadená rozhodnutí zrušil.
II.
Krajský soud v Brně ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv stěžovatele nedošlo. Pokud jde o samotný výklad zákona, odkázal na podrobné odůvodnění svého rozhodnutí a na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření zejména uvedl, že nárok na výsluhový příspěvek (i odchodné) nelze podřadit pod žádné právo chráněné Listinou. Příspěvek není součástí odměny za práci a neslouží ani přiměřenému hmotnému zabezpečení ve stáří či při nezpůsobilosti k práci a nejedná se ani o nástroj řešící hmotnou nouzi. Poukázal i na některá konkrétní rozhodnutí Ústavního soudu. K věci samé uvedl, že podle jeho názoru bylo úmyslem zákonodárce preferovat skupinu pracovníků, kteří byli v pracovním poměru k HZS podle části třetí, oddílu druhého zákona č. 133/1985 Sb. a posléze ve služebním poměru; pouze těmto osobám zákon přiznává výsluhové náležitosti. Uvedená úprava se nijak nevymyká z úprav příbuzných podle zákona č. 221/1999 Sb., či podle zákona č. 186/1992 Sb. a zákona č. 361/2003 Sb., na něž dokonce navazuje; podobně jako ony důsledně rozlišuje mezi příslušníky HZS a jeho občanskými zaměstnanci a přihlíží právě k rozdílům v pracovní náplni i osobních omezeních jednotlivých kategorií zaměstnanců. V případě stěžovatele se proto vůbec nedá hovořit o nerovném zacházení v rámci relevantní skupiny, neboť stěžovatel byl občanským zaměstnancem v rezortu Ministerstva obrany a delimitací se stal občanským zaměstnancem HZS.
Vyjádření obecných soudů byla zaslána stěžovateli k případné replice. Týž sdělil, že se neztotožňuje s argumentací obecných soudů. Poukázal znovu zejména na to, že delimitace a nutnost vzniku služebního poměru pro funkci jím vykonávanou vyplynula zejména z toho, že nově vzniklá organizační složka státu (HZS ČR) dostala do svých úkolů i zabezpečení ochrany obyvatelstva. Uvedl, že vykonával v rámci pracovního poměru i v rámci služebního poměru stejnou práci. Nesouhlasí s tím, že některým osobám, které byly dříve také v pracovním poměru, byla tato doba zohledněna pro výsluhový příspěvek a některým nikoli. Na podporu svých tvrzení poukázal i na právní názor vyslovený v literatuře (Tomek, P., Základní právní instituty služebního poměru příslušníků Hasičského záchranného sboru ČR.
III.
K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis sp. zn. 31 Ca 123/2007 vedený u Krajského soudu v Brně. Ze spisu zjistil, že stěžovatel se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí ředitele HZS Jihomoravského kraje č. j. Ev. č. HSMB-31-9-253/1-PR-2007 ze dne 15. května 2007 a rozhodnutí ředitelky Kanceláře krajského ředitele HZS Jihomoravského kraje č. j. HSMN-19-550/1-PR-2007 ze dne 29. ledna 2007 s odůvodněním, které koresponduje s odůvodněním ústavní stížnosti. Rozsudkem označeného soudu č. j. 31 Ca 123/2007-27 ze dne 20. prosince 2007 byla žaloba zamítnuta. Krajský soud uvedl, že podle předložených dokladů byl stěžovatel občanským zaměstnancem Ministerstva obrany, přesněji Regionálního úřadu CO Brno bez nároku na výsluhový příplatek nebo odchodné. Dále prohlásil, že z delimitace a z následně uzavřené dohody o změně pracovního poměru nevyplývalo, že by se stal příslušníkem HZS ČR ve smyslu zákona č. 133/1985 Sb. ani zákona č. 238/2000 Sb. Soud dodal, že není třeba, aby byl každý zaměstnanec HZS ČR nutně jeho příslušníkem, což vyplývá i z dikce ustanovení §3 zákona č. 238/2000 Sb., ve znění platném v době delimitace, podle něhož "úkoly hasičského záchranného sboru plní příslušníci hasičského záchranného sboru ve služebním poměru (dále jen "příslušník") a občanští zaměstnanci hasičského záchranného sboru v pracovním poměru (dále jen "občanský zaměstnanec"). Poukázal na to, že stěžovatel se podle předložených listin stal příslušníkem HZS až rozhodnutím č. j. HSBM-29/9-35/0PPS-2001 ze dne 28. 11. 2001.
Proti rozsudku Krajského soudu v Brně podal stěžovatel kasační stížnost, která byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 41/2008-47 ze dne 12. června 2008 zamítnuta. Ten po podrobném rozboru právní úpravy uvedl, že se občanští zaměstnanci civilní ochrany okresů a občanští zaměstnanci civilní ochrany Ministerstva vnitra nemohli stát příslušníky HZS ČR pouze na základě změny zaměstnavatele. Ve shodě se závěrem Krajského soudu v Brně prohlásil, že nepovažuje za diskriminaci, jestliže se ustanovení §21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. nevztahuje na občanské zaměstnance civilní ochrany, kteří se v řízení delimitací stali zaměstnanci HZS ČR. Výsluhový příspěvek a odchodné patří mezi dávky, na které vzniká nárok právě v důsledku plnění speciálních povinností příslušníka HZS ČR; proto na ně nemohl vzniknout nárok občanským zaměstnancům pouze na základě změny zaměstnavatele bez toho, že by plnili speciální povinnosti vyplývající ze služebního poměru či pracovního poměru příslušníka upraveného v části třetí zákona č. 133/1985 Sb. Ustanovení §21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. proto nevede k nedůvodnému znevýhodnění občanských zaměstnanců delimitovaných k HZS ČR.
IV.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv či svobod chráněných ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel dovolával ochrany svého základního práva na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Ústavy) a zákazu diskriminace (čl. 3 Listiny), přezkoumal Ústavní soud napadená rozhodnutí i řízení jim předcházející a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatele s nezapočtením odpracovaných roků v pracovním poměru pro účely plnění podmínek pro vznik nároku na výsluhový příspěvek a na odchodné. Nezahrnutí uvedené doby považuje stěžovatel za nerovné zacházení ve srovnání s dalšími skupinami osob, které rovněž vykonávaly závislou práci u stejného zaměstnavatele. Uvedený pohled stěžovatel zdůraznil i v replice k vyjádření obecných soudů.
Ústavní soud považuje za nutné především připomenout - i v souladu se svou ustálenou rozhodovací praxí - že je věcí státu stanovit podmínky, za kterých zvýhodňuje určitou skupinu osob, to ovšem za předpokladu, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho (viz Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996). Ve smyslu čl. 3 Listiny se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnosti nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Do postavení subjektů v pracovních (i služebních vztazích) je pak obecný zákaz diskriminace promítnut jako zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace. Vzhledem k neexistenci obecného antidiskriminačního zákona lze pouze per analogiam legis využít ustanovení zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Z uvedeného zákona pak vyplývá - a tento závěr lze považovat za obecný - že za nerovné zacházení se nepovažuje rozlišování, které stanoví zvláštní právní předpis. Dále se za diskriminaci nepovažuje rozdílné zacházení, pokud z povahy zaměstnání nebo souvislostí vyplývá, že důvod pro rozlišení představuje podstatný a rozhodující požadavek pro výkon zaměstnání, které má fyzická osoba vykonávat, a který je pro výkon tohoto zaměstnání nezbytný; cíl sledovaný takovou výjimkou musí být oprávněný a požadavek přiměřený (§4 odst. 1, 3 cit. zákona).
V předmětné věci se stěžovatel domáhá započtení dob, kdy pracoval jako občanský zaměstnanec nejdříve v resortu Ministerstva obrany a posléze v resortu Ministerstva vnitra a HZS ČR, pro vznik nároku na výsluhový příspěvek a odchodné, které jsou určeny pro příslušníky HZS ve služebním poměru. Ústavní soud zde přisvědčil závěrům obecných soudů v tom, že je nutno diferencovat mezi postavením občanského zaměstnance, jehož pracovní poměr se řídí zákoníkem práce, a postavením příslušníka ve služebním poměru, jehož právní vztah se řídí služebním zákonem (bez ohledu na to, zda se jedná o služební poměr vojáka z povolání, příslušníka Policie ČR či příslušníka HZS ČR); ten s sebou nese řadu osobních omezení, výraznější podřízenost služebnímu funkcionáři a nižší stupeň ochrany postavení takového příslušníka. Bylo by naopak - podle názoru Ústavního soudu - neodůvodněným zvýhodněním občanského zaměstnance, pokud by se na roveň dob trvání služebního poměru stavěly i doby trvání pracovního poměru v režimu zákoníku práce. Z právní úpravy obou vztahů účasti v pracovním procesu (pracovní poměr a služební poměr) jednoznačně vyplývá - byť by opticky byla někdy konána i obdobná práce - že postavení zaměstnance je v těchto dvou vztazích rozdílné, neboť nelze přehlížet další související okolnosti. Služební poměr je spojený s výraznějším omezením práv zaměstnanců - příslušníků a naopak posílením oprávnění zaměstnavatele; jejich kompenzací je pak výsluhový příspěvek a odchodné.
Ústavní soud rovněž přisvědčil závěrům obecných soudů, že změnou zaměstnavatele (delimitací) ke změně charakteru pracovního vztahu nedošlo. I nadále byl stěžovatel v pracovním poměru podle zákoníku práce k HZS ČR a tento pracovní poměr skončil až k jeho žádosti v souvislosti s tím, že požádal o přijetí do služebního poměru. Obecné soudy velmi podrobně rozebraly a odůvodnily přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů na nástupnický subjekt (HZS ČR). Vypořádaly se rovněž s rozdílným postavením zaměstnanců, kteří byli v pracovním poměru řízeném zákoníkem práce a v pracovním poměru, na který se vztahovala úprava odchylná od zákoníku práce obsažená v části třetí zákona č. 133/1985 Sb.
Stěžovatel namítal i porušení čl. 28 Listiny, který zakotvuje právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky. Samotný výsluhový příspěvek a odchodné však nelze v obecné rovině považovat za odměnu za práci (rozuměj za vykonanou práci); jedná se pouze o určité "kompenzace" výrazně oslabeného postavení zaměstnance ve služebním poměru oproti postavení zaměstnance v pracovním poměru upravovaném zákoníkem práce. Nelze proto o porušení uvedeného základního sociálního práva uvažovat.
Stěžovatel dále namítal porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, v němž je vysloven zákaz diskriminace. Ústavní soud - se zřetelem k výše uvedeným úvahám - však dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími k diskriminaci stěžovatele ve srovnání se zaměstnanci ve služebním poměru rovněž nedošlo.
Ústavnímu soudu proto nezbylo než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. února 2009
František Duchoň
předseda senátu