ECLI:CZ:US:2001:1.US.339.01
sp. zn. I. ÚS 339/01
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne soudcem zpravodajem JUDr. Vojenem Güttlerem ve věci ústavní stížnosti zastupitelstva Libereckého kraje zastoupeného hejtmanem RNDr. P. P., proti rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 30. 3. 2001 (poznámka: v návrhu je mylně uvedeno datum 1. 4. 2001), č.j. 14684/2001-14, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
V záhlaví označeným rozhodnutím Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "MŠMT") podle §1 odst. 1 a 2 zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků k majetku České republiky do majetku krajů, rozhodlo, že věci, práva a závazky, s nimiž hospodaří předškolní zařízení, školy a školská zařízení, které byly zařazeny v síti předškolních zařízení, škol a školských zařízení ke dni 1. 9. 2000 a jsou uvedeny v příloze A1 tohoto rozhodnutí, přecházejí včetně těchto předškolních zařízení, škol a školských zařízení dnem účinnosti tohoto rozhodnutí do působnosti Libereckého kraje. Zároveň MŠMT stanovilo některé podmínky pro další nakládání a hospodaření s předmětným majetkem.
Zastupitelstvo Libereckého kraje (dále jen "stěžovatel") v ústavní stížnosti ze dne 1. 6. 2001 podané podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR uvedlo, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Ústavy ČR. Součástí předmětného rozhodnutí je totiž i omezení výkonu vlastnických práv ve formě podmínek převodu, které prý přesahuje zmocnění obsažené v ustanovení §19 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, podle něhož stát má právo při bezúplatném převodu či přechodu movitých věcí, práv a nemovitostí na kraj vyhradit si stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Stěžovatel se navíc domnívá, že i citované ustanovení §19 je protiústavní.
Stěžovatel uvádí, že proti napadenému rozhodnutí MŠMT nebylo možno podat opravný prostředek podle správního řádu a proto proti němu (tedy proti rozhodnutí správního orgánu z důvodu porušení zákonnosti) podal v souladu s ustanovením §244 a násl. občanského soudního řádu žalobu.
Stěžovatel spatřuje protiústavnost napadeného rozhodnutí v tom, že výrazně omezuje jeho vlastnické právo (čl. 11 Listiny), které nabyl přechodem blíže specifikovaného majetku, neboť např. kraj je v případě nájmu třetí osobě nucen - pod značnou sankcí - vyžádat si k uzavření takového smluvního vztahu od státu souhlas. Proto se prý tento vztah blíží spíše formě hospodaření s majetkem státu. V tom stěžovatel spatřuje rovněž porušení čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Rozpor napadeného rozhodnutí s čl. 8 Ústavy, podle něhož je zaručena samospráva územních samosprávných celků, spatřuje stěžovatel i v tom, že samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podle ustanovení §36 zákona č. 129/2000 Sb. je zastupitelstvu kraje vyhrazeno rozhodování o věcech "patřících do samostatné působnosti" včetně práva rozhodovat o nabývání a převodech nemovitého majetku a jeho zatěžování zástavními právy, věcnými břemeny a zřizování dlouhodobých pronájmů věcí. Zákon č. 129/2000 Sb. upravuje v ustanoveních §81-83 dozor ústředního orgánu nad výkonem samostatné působnosti toliko jako kontrolu následnou a za účelem ochrany zákonnosti, tak, aby nebyla omezována samostatná působnost kraje a rozhodovací pravomoc jeho
orgánů. Omezení nakládání s vlastním majetkem proto považuje stěžovatel za nezákonný zásah státu a za porušení ústavního principu samosprávy.
Stěžovatel konečně uvádí, že podaná stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, jelikož se jedná o zájmy všech občanů Libereckého kraje.
Stěžovatel Ústavnímu soudu přípisem ze dne 10. 8. 2001 zaslal rovněž návrh na zrušení ustanovení §19 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, podle něhož stát má právo při bezúplatném převodu či přechodu věcí na kraj a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku krajem vyhradit si stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem a za porušení těchto povinností kraj finančně sankcionovat. Stěžovatel se domnívá, že toto ustanovení je v rozporu s ústavně zaručeným základním právem vlastnit majetek a s právem na samosprávu.
Ještě předtím, než se Ústavní soud může zabývat materiální stránkou věci, je vždy povinen přezkoumat formální (procesní) náležitosti a předpoklady ústavní stížnosti. To znamená, že toliko v případě, kdy návrh všechny zákonem stanovené formální náležitosti a předpoklady splňuje, se jím může zabývat také věcně.
Jedním ze základních znaků ústavní stížnosti, jakožto ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod, je její subsidiarita. To znamená, že ústavní stížnost lze podat pouze tehdy, když navrhovatel - před jejím podáním - vyčerpal všechny prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). V opačném případě je ústavní stížnost nepřípustná.
V souzené věci podal stěžovatel ústavní stížnost za situace, kdy zároveň - jak uvádí - podal proti v záhlaví označenému rozhodnutí MŠMT žalobu k Vrchnímu soudu v Praze, jejíž kopii zaslal jako přílohu "Doplnění podání Ústavnímu soudu" ze dne 7. 6. 2001 a která svým obsahem v zásadě odpovídá ústavní stížnosti. (Tato kopie žaloby je označena podacím razítkem Vrchního soudu v Praze se zápisem:
osobně 1240). Ústavní soud nedospěl k názoru, že by tato žaloba nebyla přípustná; je totiž zřejmé, že v rámci správního soudnictví je úkolem soudu přezkoumat zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy, jimiž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti fyzických či právnických osob (§244 odst. 1 o.s.ř.). V daném případě stěžovatel podal žalobu proti takovému rozhodnutí MŠMT (tedy orgánu veřejné správy), jímž se zjevně zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti právnické osoby (Libereckého kraje). Proto Ústavní soud usuzuje, že stěžovatel podal ústavní stížnost, byť dosud všechny procesní prostředky k ochraně svých práv nevyčerpal.
Stěžovatel však tvrdí, že podaná stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a zřejmě - byť to výslovně neuvádí - se domáhá postupu podle ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Podle tohoto předpisu Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka podle předchozího odstavce (poznámka: tzn. vyčerpání všech procesních prostředků k ochraně práva stěžovatele), jestliže stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo.
K interpretaci citovaného ustanovení Ústavní soud uvádí následující.
1. Ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu představuje výjimku z obecné zásady, že před podáním ústavní stížnosti je nutno vyčerpat všechny procesní prostředky k ochraně práva. Přitom je zřejmé, že každou takovou výjimku je nutno interpretovat restriktivním a nikoliv extenzivním způsobem. Pojem "vyčerpání" ve smyslu citovaného ustanovení přitom znamená nejen uplatnění příslušného procesního prostředku, nýbrž i dosažení rozhodnutí příslušného orgánu v dané věci (viz např. usnesení sp. zn. I. 534/99 nebo sp. zn. I. ÚS 267/01, nepublikováno, jež se týkají srovnatelné problematiky).
2. Z porovnání citovaného ustanovení s §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu a především s čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR (podle něhož Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod) je zřejmé, že citované ustanovení sice představuje výjimku z podmínky vyčerpání procesních prostředků, jež má stěžovatel k dispozici, leč neznamená výjimku ze zásady, že Ústavní soud je oprávněn rozhodovat toliko o rozhodnutích pravomocných, a to zjevně nikoliv jen ve smyslu formálním, nýbrž i potud, že se musí jednat o rozhodnutí "konečná".
3. Koncepce specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví je totiž v ústavním systému České republiky založena na tom, že Ústavní soud ČR je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Je proto sice součástí soudní moci, nicméně je zřetelně oddělen od soustavy obecných soudů. Jeho úkolem ve vztahu k obecným soudům (a ostatně i k jiným orgánům veřejné moci) je přezkoumávat jejich rozhodnutí výhradně z hlediska ústavnosti, nikoliv zákonnosti či dokonce z jiných hledisek. Nezbytnou podmínkou toho, aby Ústavní soud tuto svoji ústavní maximu mohl náležitě plnit, je proto ukončení přezkoumávaných řízení, prováděných jinými orgány veřejné moci. Ústavní soud totiž ve své činnosti respektuje princip sebeomezení (self restraint) a tedy i minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci. Za nežádoucí by proto bylo nutno považovat stav určité "dvojkolejnosti" v řízení, kdy by stejné rozhodnutí souběžně a na sobě nezávisle přezkoumával příslušný orgán veřejné moci a zároveň i Ústavní soud.
4. V této souvislosti nelze opomenout ani následující procesní okolnost. Jestliže by totiž Ústavní soud připustil existenci souběžného řízení o ústavní stížnosti a řízení o podaném opravném prostředku (proti témuž rozhodnutí) a jestliže by o tomto opravném prostředku ještě před rozhodnutím Ústavního soudu sice bylo rozhodnuto, avšak nebylo by mu vyhověno, byl by stěžovatel nucen změnit (tj. rozšířit) svoji původní ústavní stížnost i o návrh na zrušení tohoto nového rozhodnutí a Ústavní soud by tuto změnu návrhu musel samostatným usnesením připustit či nepřipustit (§95 o.s.ř. ve spojení s §63 zákona o Ústavním soudu). Pokud by změna návrhu připuštěna nebyla nebo pokud by stěžovatel sám svůj původní návrh ve výše uvedeném smyslu vůbec nezměnil, musela by být ústavní stížnost odmítnuta jako zjevně neopodstatněná, neboť situace, kdy by rozhodnutí orgánu veřejné moci vyššího stupně zůstalo rozhodnutím Ústavního soudu nedotčeno, by odporovala principu právní jistoty (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 219/96, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, str. 563).
5. Na základě uvedených úvah, se zřetelem nejen na dikci §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, nýbrž - a to především - i na ústavní postavení a funkci Ústavního soudu, lze učinit závěr, že postup podle citovaného ustanovení je možný pouze tehdy, jestliže stěžovatel nevyužije všechny procesní prostředky k ochraně svých práv a v důsledku toho se napadené rozhodnutí stane rozhodnutím "konečným". Je však vyloučeno postupovat podle tohoto ustanovení tehdy, jestliže stěžovatel vedle ústavní stížnosti podá k ochraně svého práva i jiný přípustný procesní prostředek, o němž dosud není rozhodnuto. To se stalo právě v souzené věci.
Závěrem proto Ústavní soud konstatuje, že stěžovatel před podáním ústavní stížnosti nevyužil všech procesních prostředků k ochraně svého práva. Přestože podstata souzené věci skutečně nasvědčuje tomu, že stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, musel Ústavní soud z výše uvedených důvodů dospět k závěru, že postup podle ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nelze použít. Jsou tedy splněny podmínky ustanovení §75 odst. 1 tohoto zákona, jak již Ústavní soud uvedl na jiném místě tohoto usnesení.
Protože Ústavní soud odmítl ústavní stížnost, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu podaného podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, tzn. do návrhu na zrušení ustanovení §19 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení totiž představuje ve vztahu k ústavní stížnosti návrh akcesorický, takže za situace, kdy Ústavní soud odmítl ústavní stížnost, sdílí osud ústavní stížnosti rovněž návrh na zrušení citovaného ustanovení zákona (podobně viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 101/95, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 351).
Proto Ústavní soud ústavní stížnost jako nepřípustný návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. 9. 2001
JUDr. Vojen Güttler
soudce zpravodaj