ECLI:CZ:US:2022:1.US.369.21.1
sp. zn. I. ÚS 369/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jaromíra Jirsy jako soudce zpravodaje a soudců Tomáše Lichovníka a Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) J. D. a 2) J. D., 3) E. M., všech zastoupených JUDr. Ing. Zdeňkem Davidem, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Hradební 856/10, proti usnesením Nejvyššího soudu č. j. 21 Cdo 1261/2020-187 ze dne 30. 11. 2020, Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 19 Co 418/2019-148 ze dne 26. 11. 2019 a Okresního soudu v Hradci Králové č. j. 18 C 88/2019-107 ze dne 6. 9. 2019, za účasti Nejvyššího soudu, Krajského soudu v Hradci Králové a Okresního soudu v Hradci Králové, jako účastníků řízení, a České republiky - Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje, se sídlem v Hradci Králové, Ulrichovo náměstí 810, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Předmětem řízení před obecnými soudy byl nárok stěžovatelů na náhradu nemajetkové újmy způsobené úmrtím jejich manžela a otce při dopravní nehodě nastalé při výkonu služby policisty. Zastavením řízení pro nedostatek pravomoci civilních soudů a postoupením věci k projednání vedlejšímu účastníku se stěžovatelé cítí být zkráceni na svých základních právech zaručených čl. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II. Řízení před obecnými soudy
2. Okresní soud v Hradci Králové (dále jen "nalézací soud") řízení o žalobě stěžovatelů o náhradu nemajetkové újmy způsobené úmrtím jejich manžela a otce (policisty) při dopravní nehodě služebního vozidla (vyčíslené v souladu s §2959 občanského zákoníku) výrokem I napadeného usnesení zastavil a postoupil věc k projednání vedlejšímu účastníkovi. Přisvědčil námitce vedlejšího účastníka [podpořené usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen "zvláštní senát"), č. j. Konf 11/2018-16 ze dne 15. 1. 2019; dostupné na https://www.nssoud.cz] o nedostatku pravomoci civilních soudů s odkazem na zvláštní režim nároků vyplývajících ze služebního poměru a k tomu určenou komplexní úpravu zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 361/2003 Sb.").
3. K odvolání stěžovatelů Krajský soud v Hradci Králové (dále jen "odvolací soud") výrok nalézacího soudu napadeným usnesením potvrdil, s jeho odůvodněním se ztotožnil a k vypořádání odvolacích námitek stěžovatelů odcitoval jako přiléhavé body 28-32 zmíněného usnesení sp. zn. Konf 11/2018. Dále k tomu dodal, že správní orgány se v následujícím správním řízení při posuzování důvodnosti žalobou uplatněných nároků nebudou moci spokojit s jednoduchou úvahou, že nároky žalobců jsou pro absenci adekvátní úpravy zákona č. 361/2003 Sb. neopodstatněné, a že soudní ochrana není stěžovatelům upřena díky možnosti přezkumu vydaných rozhodnutí ve správním soudnictví.
4. Nejvyšší soud (dále též "dovolací soud") neshledal dovolání přípustným. S odkazy na svou judikaturu doplnil, že uplatněné nároky mají bezpochyby časový, místní i věcný poměr k výkonu služby ve smyslu zákona č. 361/2003 Sb., neboť jejich základ spočívá ve služebním poměru zemřelého policisty (manžela a otce). Zákon č. 361/2003 Sb. nadto v Části sedmé, Hlavě III, obsahuje komplexní úpravu odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu vzniklou v souvislosti s výkonem služby (zejména §90 odst. 1, §100 a §106 až 110). Rozhodnutí odvolacího soudu je tak souladné s ustálenou rozhodovací praxí.
III. Argumentace stěžovatelů
5. Napadená rozhodnutí jsou podle stěžovatelů diskriminační, odpírají jejich nárokům přístup k soudu, soudní ochranu a porušují princip předvídatelnosti soudního rozhodování. V případě jiného účastníka téže dopravní nehody tytéž obecné soudy věc projednaly a dotčeným poškozeným odčinění nemajetkové újmy podle občanského zákoníku pravomocně přiznaly (srov. rozhodnutí vydaná v řízení vedeném u nalézacího soudu pod sp. zn. 20 C 245/2017). Stěžovatelé vyjadřují pochybnost o tom, že by o jejich nároku mohl nestranně rozhodnout subjekt povinný k plnění uplatněného nároku a nacházející se v postavení žalovaného. K podání civilní žaloby byli nadto stěžovatelé odkázáni soudem v rámci trestního řízení proti pachateli dopravní nehody.
6. Podle stěžovatelů postrádá legitimitu odlišné zacházení s poškozenými - pozůstalými po osobách usmrcených při dopravní nehodě podle toho, zda šlo o služební vozidlo, či nikoli, a kvalitativně rozlišovat intenzitu způsobené újmy, resp. jejího odčinění. Zatímco v případech netýkajících se služebního poměru lze očekávat plnění nároků pozůstalých z titulu pojistného v rámci povinného ručení, pojišťovna vedlejšího účastníka podle něj není povinna takové plnění poskytnout.
7. Konečně stěžovatelé považují pro svou věc za aplikovatelný nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 ze dne 30. 6. 2020 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), kterým bylo zrušeno výše uvedené usnesení zvláštního senátu sp. zn. Konf 11/2018, o něž obecné soudy zčásti opřely svá odůvodnění. Z něj dovozují nedostatečnou garanci nestrannosti v případě rozhodování správního orgánu a tedy i porušení čl. 36 odst. 1 Listiny.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti, která byla podána včas, osobami oprávněnými a řádně zastoupenými advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a dospěl k závěru, že je přípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona.
V. Vyjádření k ústavní stížnosti a replika stěžovatelů
9. Ústavní soud zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení i vedlejšímu účastníku a vyžádal si rozhodnutí ve věci vedené u nalézacího soudu pod sp. zn. 20 C 245/2017.
10. Nad rámec odůvodnění napadených rozhodnutí se vyjádřil pouze Nejvyšší soud, který povahu uplatněného nároku jako věc služebního poměru podpořil dále odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 319/2018-59 ze dne 2. 12. 2020. Je podle něj nerozhodné jak to, že samotní stěžovatelé nejsou ve služebním poměru, tak i skutečnost, že pozůstalí po druhém zemřelém policistovi z téže dopravní nehody se odčinění duševních útrap v civilním řízení domohli, neboť obecné soudy v jejich případě dospěly k jinému závěru o své pravomoci.
11. Odkaz stěžovatelů na nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 shledal Nejvyšší správní soud pro jejich věc nepřípadným; nežádají odčinění za nezákonné rozhodnutí ředitele policejního sboru o kázeňském provinění podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Riziko systémové podjatosti, které plénum Ústavního soudu shledalo v tamním případě, zde nehrozí. Podle Nejvyššího soudu by přijetí výkladu naznačovaného stěžovateli představovalo nepřípustné dotváření práva nad rámec zákonné úpravy občanského soudního řádu a zákona č. 361/2003 Sb.
12. Vedlejší účastník Ústavnímu soudu předestřel, jaká plnění byla stěžovatelům dosud poskytnuta; také zákon č. 361/2003 Sb. upravuje odškodnění nemajetkové újmy pozůstalých po osobě zemřelé při výkonu služby. Stěžovatelkám byly vyplaceny částky maximální výše, kterou dotčená úprava umožňovala [stěžovatelce 1) byla k 31. 7. 2020 vyplacena částka 956 744 Kč, do února 2023 bude navíc vyplácena náhrada nákladů pozůstalých na výživu ve výši cca 10 000 Kč měsíčně; stěžovatelce 3) byla vyplacena částka 706 649 Kč]. Kdyby mělo být o jejich nárocích rozhodováno podle občanského zákoníku, šlo by o dvojí rozhodnutí v téže věci.
13. K otázce odškodnění pozůstalých po druhém zemřelém policistovi vedlejší účastník uvádí, že odškodněna byla pojišťovnou pouze družka ve chvíli, kdy pojišťovna nebyla obeznámena se stanoviskem vedlejšího účastníka o kompetenci k projednání sporu; matce, otci a bratrovi druhého policisty pojišťovna dosud neplnila a řízení vedené u nalézacího soudu pod sp. zn. 20 C 245/2017 není dosud pravomocně skončeno, neboť v jeho rámci probíhá řízení o kompetenčním sporu před zvláštním senátem, vedené pod sp. zn. Konf 7/2020.
14. Závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, dokládající údajně podjatost služebního funkcionáře při rozhodování o nárocích pozůstalých, nepovažuje vedlejší účastník za použitelné. Celý zákon č. 361/2003 Sb. je koncipován tak, že služební funkcionář je vůči příslušníkům bezpečnostních sborů ve vrchnostenském postavení a rozhoduje o jejich právech i povinnostech, a dává mu pravomoc rozhodovat v případech, kdy odpovědnost za škodu nese příslušník, i kdy ji nese bezpečnostní sbor (podobnou úpravu obsahuje i zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů). V nynější věci, na rozdíl od odkazovaného plenárního rozhodnutí, nejde o škodu vzniklou v přímé souvislosti s rozhodnutím služebního funkcionáře. Výklad naznačovaný stěžovateli by znamenal neústavnost celé koncepce rozhodování služebních funkcionářů ve věcech služebního poměru (zejména části zákona č. 361/2003 Sb. upravující náhradu škody, tedy §98 a násl.). Mají-li mít stěžovatelé nárok na odškodnění nemateriální újmy nad rámec zákona č. 361/2003 Sb., musí o tom podle přesvědčení vedlejšího účastníka rozhodnout soudy v rámci správního soudnictví, nikoliv v občanském soudním řízení.
15. Ve své replice stěžovatelé udávají jiné údaje o částkách vyplacených vedlejším účastníkem (pojišťovnou), jak jim, tak i pozůstalým druhého zemřelého policisty, a uvádějí, že jsou jim známy i jiné případy, kdy pozůstalí po zemřelém příslušníkovi bezpečnostního sboru čerpali jak náhrady podle zákona č. 361/2003 Sb., tak i odčinění duševních útrap (ve smyslu občanského zákoníku), čímž demonstrují rozdílnost praxe. Ve prospěch jejich argumentace podle stěžovatelů svědčí např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 293/2018 ze dne 28. 2. 2018 nebo jeho rozsudek sp. zn. 25 Cdo 3111/2018 ze dne 19. 5. 2019.
VI. Posouzení Ústavního soudu
16. Po seznámení se zaslanými podáními dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná; zabývat se vyjasněním protichůdných tvrzení o částkách vyplacených na náhradě újmy všech pozůstalých z téže dopravní nehody nepovažoval za potřebné, neboť tyto okolnosti nejsou podstatné pro přezkum napadených rozhodnutí, kterými bylo pouze řečeno, že o sporném nároku mají rozhodovat správní orgány a správní soudy, nikoli civilní větev soudnictví.
VI. a) Přístup Ústavního soudu k přezkumu kompetenčních otázek
17. Ústavní soud vstoupil do meritorního rozhodování kompetenčních věcí mimořádně nálezem sp. zn. Pl. ÚS 1/19, a to právě s ohledem na charakter dotčené újmy, pramenící přímo z čl. 36 odst. 3 Listiny (viz bod 22 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19). Jinak stojí jeho judikatura dlouhodobě na závěru, že nalézání hranice mezi množinou veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů, která může být nezřetelná, je věcí obecné justice (v případě sporu prostřednictvím zvláštního senátu). Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti podobné právně-teoretické spory neřeší. Rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitostí podústavního práva, nikoli otázkou základních lidských práv, ať už hmotných nebo procesních [srov. bod 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/18 ze dne 10. 12. 2019 (N 205/97 SbNU 195) a další rozhodnutí v něm citovaná].
18. Jinými slovy, samotné rozhodnutí o povaze uplatněného nároku a kompetenci konkrétního orgánu není zásadně způsobilé zasáhnout sféru základních práv jednotlivce, neboť potřebnou ochranu (vyhovující i požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod) mohou poskytovat jak soudy civilní, tak i správní; samo rozlišení soukromoprávní a veřejnoprávní povahy věci záležitostí Ústavního soudu není (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 1393/07 ze dne 24. 2. 2009). Stěžovatelům tak - navzdory jejich přesvědčení - nebyl napadenými rozhodnutími upřen přístup k soudu, neboť v každém z možných případů kompetenčního řešení mají možnost obrátit se na soud (srov. čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny). Ve věci stěžovatelů ostatně kompetenční spor nevznikl, neboť vedlejší účastník se cítí být pravomocným k projednání nároku, zatímco civilní soudy nikoli. Proto se také stěžovatelé samotní nemohli na zvláštní senát obrátit, ač jim to §3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb. umožňuje.
19. Jelikož byl kompetenční spor vyvolán v paralelním, skutkově úzce souvisejícím případě, vyčkal Ústavní soud výsledku řízení o něm sp. zn. Konf 7/2020. Zvláštní senát však vydal dne 14. 1. 2022 jen procesní usnesení č. j. Konf 7/2020-78, kterým byl návrh podaný nalézacím soudem i vedlejším účastníkem ve zmíněném řízení pozůstalých po druhém ze zemřelých policistů sp. zn. 20 C 245/2017 odmítnut pro nesplnění podmínek jeho projednání; k meritu věci se zvláštní senát nevyjádřil.
VI. b) Aplikovatelnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19
20. Za dané situace zbývá Ústavnímu soudu posoudit dodržení procesních mantinelů soudního rozhodování, tj. zda dostali účastníci řízení šanci přednést svá tvrzení, zda jim byl poskytnut prostor reagovat na stanovisko protistrany či předběžný náhled soudu (byl-li vysloven) a zda jsou napadená rozhodnutí obecných soudů obhajitelná z hlediska srozumitelnosti a přesvědčivosti odůvodnění učiněných závěrů (zda jsou prosty nepřezkoumatelnosti a svévole).
21. Ústavní soud se zabýval vztahem projednávané věci ke zmíněnému rozhodnutí sp. zn. Konf 11/2018, jímž se obecné soudy zčásti inspirovaly, které bylo ovšem v průběhu řízení zrušeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 1/19. Mohlo by se tak jevit, že důvody rozhodnutí obecných soudů pozbyly svou legitimitu. Podle Ústavního soudu tomu tak není, neboť z ústavněprávního hlediska o srovnatelné nároky nejde; z toho, že usnesení sp. zn. Konf 11/2018 bylo Ústavním soudem zrušeno v kontextu práva na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb. (čl. 36 odst. 3 Listiny), neplyne, že by v něm uvedená obecná východiska zvláštního senátu nebyla aplikovatelná pro nároky týkající se újmy vzniklé při výkonu služby. Nešlo navíc o jediný důvod, o který obecné soudy svá rozhodnutí opřely.
22. Specifikem nároku na odškodnění nemajetkové újmy podle zákona č. 82/1998 Sb. je základní předpoklad jeho vzniku, kterým je pochybení orgánu při výkonu veřejné moci (vydání nezákonného rozhodnutí, nebo nesprávný úřední postup). Ze systémového hlediska je logické, že by o odčinění újmy takto vzniklé neměl rozhodovat sám chybující orgán, neboť "[v] takové situaci existuje značné riziko ovlivnění rozhodování o náhradě újmy obavou příslušného vedoucího příslušníka z možného regresu státu vůči jeho osobě či jiných důsledků shledání odpovědnosti bezpečnostního sboru za nezákonné jednání ředitele sboru" (bod 39 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19).
23. Ve věci stěžovatelů však nejde o nárok odvozovaný od nezákonného výkonu veřejné moci; vedlejší účastník je žalován z titulu existence služebního poměru policisty, který při výkonu služby zahynul. Zatímco v prvním případě byla zejména s ohledem na čl. 36 odst. 3 Listiny (který dává zmíněnému nároku ústavní základ) aplikace zákona č. 361/2003 Sb. namísto zákona č. 82/1998 Sb. označena za nesystémovou, v daném případě je použití zákona č. 361/2003 Sb. logické, neboť jde o újmu vzniklou v souvislosti s výkonem služby (podobně jako se v případě zaměstnance soukromého zaměstnavatele aplikují příslušná ustanovení zákoníku práce týkající se pracovního úrazu).
24. Současně nejde o případ, ve kterém by zákon č. 361/2003 Sb. výslovně upravoval výluku z rozhodování ve věcech služebního poměru služebním funkcionářem (viz jeho §77 odst. 9 ve spojení s §7 odst. 3 občanského soudního řádu a usnesení zvláštního senátu sp. zn. Konf 8/2020 ze dne 24. 9. 2021). Jako nejpřiléhavější se proto jeví připodobnění případu k věcem služebního poměru vojáků z povolání, jimiž se již soudní praxe zabývala (viz usnesení zvláštního senátu sp. zn. Konf 51/2004 ze dne 4. 5. 2005, či Nejvyšším soudem zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 319/2018).
25. V této souvislosti není případný poukaz stěžovatelů, že nikdo z nich není příslušníkem bezpečnostních sborů, pro což by nemělo jít o věc služebního poměru - jejich nárok se odvíjí od osoby zemřelého a existence jeho služebního poměru. Nebýt výkonu služby, při němž dotčený policista zemřel, neobraceli by se stěžovatelé se svým nárokem na vedlejšího účastníka.
26. Závěr obecných soudů se tedy nejeví nikterak nelogický ani svévolný a Ústavní soud znovu opakuje, že samotným závěrem o kompetenci správních orgánů, jejichž rozhodnutí jsou v plné jurisdikci přezkoumatelná ve správním soudnictví, stěžovatelům újma nevzniká.
VI. c) Předčasnost meritorních námitek
27. Jaká náleží stěžovatelům náhrada vzniklé nemajetkové újmy, je věcí dalšího posouzení k tomu určených orgánů, které by měly věnovat pozornost rozdílnosti jednotlivých úprav náhrady nemajetkové újmy pozůstalých při úmrtí osoby blízké (srov. bod 36 zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 319/2018, nebo i body 17-18 napadeného usnesení nalézacího soudu).
28. Stěžovatelé totiž poukazují na rozdílný přístup k odškodnění pozůstalých, jde-li o úmrtí osoby blízké související se služebním poměrem či nikoli; požadují, aby bylo se všemi osobami poškozenými protiprávním úmrtím osoby blízké zacházeno srovnatelným způsobem, a uvádějí, že jejich námitky o rozdílném zacházení nebyly dosud v řízení vypořádány (bod 6 usnesení).
29. Bude nyní na orgánu příslušném podle platné právní úpravy k rozhodnutí věci, aby se nastolenými otázkami řádně zabýval. Stěžovatelům nebylo upřeno projednání vznesených otázek tím, že civilní soudy vyslovily nedostatek svojí pravomoci, a nelze na jejich straně spatřovat pochybení proto, že se jimi nezabývaly. V tomto ohledu Ústavnímu soudu nezbývá než přitakat vedlejšímu účastníku, že co do merita věci jsou námitky stěžovatelů před Ústavním soudem předčasné. Teprve nebudou-li stěžovatelé spokojeni s výsledkem řízení ve správní větvi soudnictví, mohou podat novou ústavní stížnost a nové (či případně tytéž) námitky uplatnit. Do doby skončení věci před příslušnými orgány veřejné moci ovšem Ústavní soud není s ohledem na princip subsidiarity ústavní stížnosti oprávněn do rozhodovací činnosti příslušných orgánů vstupovat.
VII. Závěr
30. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. února 2022
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu