ECLI:CZ:US:2000:1.US.471.2000
sp. zn. I. ÚS 471/2000
Nález
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě o ústavní stížnosti obecního zastupitelstva obce V., proti rozhodnutí Okresního úřadu Znojmo ze dne 9. 6. 2000, kterým se pozastavuje výkon usnesení č. 1 obecního zastupitelstva obce V. ze dne 28. 5. 2000, takto:
Rozhodnutí Okresního úřadu Znojmo ze dne 9. 6. 2000, kterým
se pozastavuje výkon usnesení č. 1 obecního zastupitelstva obce V.
ze dne 28. 5. 2000, se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
1) Okresní úřad Znojmo v záhlaví uvedeným rozhodnutím pozastavil
v celém rozsahu výkon usnesení č. 1 obecního zastupitelstva obce
V. ze dne 28. 5. 2000, neboť dospěl k názoru, že jím došlo
k porušení zákona. Toto porušení mělo spočívat v tom, že dne 22.
5. 2000 rezignoval na funkci člena obecního zastupitelstva ing. L.
P. a na uprázdněný mandát v souladu se zákonem nastoupil M. B. Dne
26. 5. 2000 však rezignoval na funkci člena zastupitelstva
M. H. a "v tomto nebyl dodržen postup stanovený ustanovením §56
zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích".
Uprázdněný mandát měl získat náhradník J. B., leč nabídnut byl B.
P., která je až v pořadí pátou náhradnicí volební strany; ta jej
odmítla. Dne 28. 5. 2000 na funkci starosty obce rezignoval J. S..
Volba nového starosty byla prý připravena podle zákona č.
152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích. Důsledkem
nevhodné aplikace tohoto zákona však došlo k porušení zákona
o obcích, konkrétně pak těch ustanovení, která upravují jednání
obecního zastupitelstva, protože jednání zastupitelstva v bodě 11
- volba nového starosty řídila A. J., která není jeho členkou.
Přednosta okresního úřadu dále uvedl, že byly zjištěny i některé
formální nedostatky. Rovněž "Jednací řád obecního zastupitelstva
obce V." prý není zcela v souladu se zákonem o obcích ani
s realitou, protože upravuje činnost obecní rady, která však
v této obci nebyla zvolena.
2) Text pozastaveného usnesení zní takto:
"Usnesení č. 1
z veřejného zasedání Obecního zastupitelstva
ve V.
konaného dne 28. 5. 2000
Obecní zastupitelstvo ve V. pro projednání stanoveného programu:
1. Schvaluje
zprávu volební a návrhové komise o výsledku volby starosty
obce ve V. a na jejím základě
2. Ověřuje
podle §29 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění
pozdějších předpisů, platnost volby starosty obce ve V.
3. Stanoví
podle §36 odst. 1 písm g) zákona č. 367/1990 Sb.
počet dlouhodobě uvolněných členů obecního zastupitelstva:
.. 1 ..
4. Volí
podle §36 odst. 1 písm. g) zákona č. 367/1990 Sb.
a)do funkce starosty obce V. p. A. B-ovou
b)do funkce zástupce starosty p. ...........
c)do funkce členů obecní rady p. ...........
5. Ukládá
starostovi vyhodnotit diskusi na veřejném zasedání, vzešlé
náměty a připravit odpovědi na dotazy na příští zasedání obecního
zastupitelstva
6. Stanoví
předběžný termín (.....) a program příštího zastupitelstva:
Členové volební komise: podpisy
Zástupce starosty: podpis Starosta: podpis
II.
Stěžovatel v ústavní stížnosti především namítá, že okresní
úřad v rozporu se skutečností tvrdí, že uprázdněný mandát byl
nabídnut B. P-ové, která nebyla první náhradnicí. Po odstoupivším
M. H. prý totiž na jeho místo nastoupil J. B., o čemž mu bylo také
vydáno osvědčení. J. B. však na získaný mandát písemně rezignoval,
přičemž jeho rezignace byla doručena dne 28. 7. 2000 a dne 4. 8.
2000 zastupitelstvo "prohlásilo" na uprázdněný mandát dalšího
náhradníka Fr. F. B. P-ová tedy údajně členkou zastupitelstva
"prohlášena" nebyla a zasedání zastupitelstva při volbě starostky
se účastnila toliko jako veřejnost a jako členka volební komise.
Jestliže není dodržen zákonný postup při nastupování náhradníků na
uprázdněný mandát, je prý povinností okresního úřadu pozastavit
příslušné (byť deklaratorní) rozhodnutí o prohlášení náhradníka za
člena zastupitelstva, není však možno zpochybňovat "následné akty
obecního zastupitelstva (roz. tedy ani volbu starostky), když
okresní úřad nezabránil prvotnímu, dle něj protiprávnímu postupu".
V daném případě v obci V. bylo zvoleno 11-členné zastupitelstvo
a dne 28. 5. 2000 se voleb starosty účastnilo 10 zastupitelů,
jelikož "po rezignovavším M. H. nebyl přítomen nikdo". Starostka
při volbě obdržela 6 hlasů, tzn. nadpoloviční většinu všech hlasů
v zastupitelstvu, a přítomnost jedenáctého zastupitele by proto
výsledek volby nemohla ovlivnit.
Volba starosty spadá do oblasti samostatné působnosti obce
dle ustanovení §14 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích, ve znění pozdějších předpisů. V samostatné působnosti
není zákonem zakázáno zřizovat si pomocné orgány zastupitelstva
a běžně jsou proto ustavovány např. návrhové nebo volební komise.
Zákon přitom nevylučuje, aby v těchto orgánech byli členy
i nečlenové zastupitelstva. Zastupitelstvo prý proto nepochybilo,
když si pro volbu starosty ustavilo volební komisi, složenou
i z jeho nečlenů.
Protizákonnosti se zastupitelstvo údajně nedopustilo ani tím,
že je po dobu volby starosty řídila předsedkyně volební komise.
Podle ustanovení §38 odst. 1 zákona o obcích totiž starosta řídí
zpravidla zasedání zastupitelstva, tzn. že zákon nevylučuje, že
zasedání bude řídit někdo jiný, byť i nečlen zastupitelstva.
Důležité je pouze to, že nečlen zastupitelstva nesmí hlasovat, což
se v daném případě nestalo.
K údajným formálním nedostatkům zápisu se stěžovatel
nevyjádřil, jelikož prý přednosta tyto nedostatky nijak
nespecifikoval. Dodal, že zápis má pouze deklaratorní povahu
a rozhodující jsou vždy skutečnosti, schválené zastupitelstvem.
Stěžovatel závěrem uvádí, že přednosta okresního úřadu
nezákonně zasáhl do výkonu územní samosprávy, a proto podává
ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR.
Pozastavení výkonu volby starosty prý vůbec není možné, neboť
v opačném případě by mohlo docházet k tomu, že "by neměl kdo
v obci vykonávat celou přenesenou ani značnou část samostatné
působnosti", čímž by bylo vážně ohroženo právo občana na fungující
veřejnou správu.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby bylo
napadené rozhodnutí přednosty okresního úřadu zrušeno.
Přípisem ze dne 18. 9. 2000 stěžovatel Ústavnímu soudu zaslal
kopii osvědčení o zvolení za člena obecního zastupitelstva ze dne
21. 7. 2000, kterou místní volební komise ve V. osvědčuje, že
J. B. byl dne 14. 11. 1998 zvolen a dne 7. 7. 2000 prohlášen
členem zastupitelstva. Stěžovatel současně zaslal Ústavnímu soudu
i písemné odstoupení J. B. ze zastupitelstva, kterou ke dni 1. 8.
2000 na funkci člena obecního zastupitelstva rezignoval. To prý
dokazuje, že na uprázdněný mandát po M. H. nastoupil J. B.
a nikoliv B. P. Stěžovatel dále uvedl, že mu okresní úřad zaslal
antedatovaný přípis, který obdržel až po podání ústavní stížnosti
a v němž přednosta stěžovateli sdělil, že sjednanou nápravu
považuje za dostatečnou. Obec V. prý však ve věci volby starosty
žádnou nápravu nesjednala a protože přednosta okresního úřadu
napadené rozhodnutí výslovně nezrušil, stěžovatel na ústavní
stížnosti trvá.
Stěžovatel souhlasí s upuštěním od ústního jednání před
Ústavním soudem.
K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník řízení - přednosta
Okresního úřadu Znojmo. Ve svém vyjádření uvedl, že dne 13. 7.
2000 obdržel stanovisko obecního zastupitelstva ve V., z něhož prý
vyplývá, že ve věci vadného usnesení byla sjednána náprava. Proto
přednosta konstatoval, že byla sjednána dostačující náprava,
o čemž obec V. již v červenci písemně informoval a pozastavené
usnesení se proto stalo platným. Podání ústavní stížnosti
přednosta okresního úřadu z tohoto důvodu pokládá za
"bezpředmětné" a předpokládá, že řízení před Ústavním soudem bude
podle ustanovení §77 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
zastaveno. Účastník řízení souhlasí s upuštěním od ústního jednání
před Ústavním soudem.
III.
1) Ústavní soud v první řadě konstatuje, že podaný návrh
obsahově představuje zvláštní typ ústavní stížnosti, upravený
v čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a v ustanovení §72 odst. 1 písm.
b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, který bývá v odborné literatuře i v praxi ústavních
soudů některých států označován jako tzv. "komunální ústavní
stížnost". Tento typ řízení se v několika směrech zásadním
způsobem odlišuje od úpravy "obecné" ústavní stížnosti podle
čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR, a to - mimo jiné - i v tom
směru, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je
příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně
zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě tzv.
ústavní stížnosti komunální hodnotí Ústavní soud i zákonnost
zásahu státu.
Ústavní soud dále konstatuje, že podle ustanovení §62 odst.
1 zákona o obcích odporuje-li obecně závazná vyhláška nebo jiné
opatření obecního zastupitelstva v samostatné působnosti zákonu,
pozastaví okresní úřad jeho výkon. Přitom je zřejmé, že volba
starosty do takové působnosti obcí nesporně spadá, neboť podle
ustanovení §14 odst. 1 písm. l) dosud účinného zákona o obcích č.
367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, do samostatné
působnosti obce patří "volba, zřizování a ustanovování orgánů
obce". V tomto směru je podle názoru Ústavního soudu nedůvodné
paušální tvrzení stěžovatele, že pozastavení výkonu volby starosty
rozhodnutím okresního úřadu není vůbec možné, neboť pro toto
tvrzení zákonná opora neexistuje.
Protože Ústavní soud nálezem č. 107/2000 Sb. zrušil možnost
rušení zmíněných opatření obecního zastupitelstva Poslaneckou
sněmovnou Parlamentu České republiky, je dána pravomoc Ústavního
soudu přímo rozhodovat o zákonnosti napadeného rozhodnutí
přednosty okresního úřadu; stěžovatel totiž podle stávající
zákonné úpravy nemá jinou možnost, jak se proti tomuto rozhodnutí
právními prostředky bránit. V tomto řízení se proto i postup
Ústavního soudu nutně musí odlišovat od postupu v řízení
o obecných ústavních stížnostech, v němž Ústavnímu soudu např.
nepřísluší přehodnocovat dokazování, prováděné orgány veřejné moci
v předchozím řízení.
2) Po konstatování výše uvedených obecnějších východisek se
Ústavní soud zaměřil na skutkové okolnosti souzené věci. Ze
zmíněných písemných materiálů (předložených stěžovatelem
i okresním úřadem), především zjistil, že dne 22. 5. 2000 na
funkci zastupitele rezignoval ing. L. P. a dne 26. 5. 2000 totéž
učinil M. H.. Ze zápisu z veřejného zasedání obecního
zastupitelstva č. 5 ze dne 28. 5. 2000 vyplývá, že starosta po
konstatování dvou uvedených rezignací uvedl, že náhradníky na 1.
a 2. místě byli M. B. a J. B. Proto se po složení slibu novým
členem zastupitelstva stal M. B. a protože J. B. nebyl přítomen,
jako další z náhradníků byla na řadě přítomná B. P-ová, která však
členství v obecním zastupitelstvu odmítla. Podle osvědčení
o zvolení za člena zastupitelstva ze dne 21. 7. 2000 byl J. B. dne
7. 7. 2000 prohlášen členem zastupitelstva. Ze zápisu o průběhu
a výsledku hlasování ze dne 29. 5. 2000 vyplývá, že do funkce
starosty byla dne 28. 5. 2000 zvolena A. B-ová většinou hlasů 6
proti 4 hlasům (odevzdaným pro J. P.) z celkového počtu 10 členů
(zastupitelstva), přičemž 10 členů bylo přítomno.
Se zřetelem k uvedeným skutečnostem Ústavní soud dovozuje, že
důvodné (a zákonné) pozastavení opatření obecního zastupitelstva
podle ustanovení §62 odst. 1 zákona o obcích (v daném případě
usnesení č. 1 ze dne 28. 5. 2000) nezbytně předpokládalo, aby mezi
takovým opatřením a jeho tvrzenou protizákonností, existoval
bezprostřední příčinný vztah. To znamená, že nelze pozastavit
výkon jakéhokoliv opatření zastupitelstva obce jen proto, že
v jeho činnosti shledá okresní úřad protizákonnost s tímto
opatřením přímo nesouvisející, nýbrž tak lze učinit pouze tehdy,
jestliže okresní úřad zjistí, že mezi protizákonností rozhodnutí
obce a pozastavením takového rozhodnutí bezprostřední vztah
skutečně existuje.
V daném případě okresní úřad v napadeném rozhodnutí především
uvedl, že mandát člena obecního zastupitelstva měl po M. H. získat
J. B., avšak byl nabídnut B. P-ové (v pořadí až 5. náhradnici
příslušné volební strany), která jej však odmítla. Tvrzení
okresního úřadu koresponduje se zápisem č. 5 z jednání obecního
zastupitelstva ze dne 28. 5. 2000. Není tedy pravdou, že - jak
uvádí stěžovatel v ústavní stížnosti - toto tvrzení okresního
úřadu "je lživé"; nicméně Ústavní soud zároveň poukazuje na
skutečnost, že B. P-ová členkou obecního zastupitelstva vůbec
prohlášena nebyla, že toto členství odmítla a že tedy tento postup
starosty obce nemohl nijak zpochybnit následující volbu nového
starosty. Jak totiž vyplývá ze zápisu o průběhu a výsledku
hlasování a jak správně uvádí stěžovatel, hlasování se účastnilo
10 zastupitelů a starostkou byla A. B-ová zvolena většinou 6 hlasů
oproti 4 hlasům odevzdaným pro protikandidáta J. P.
Rovněž další tvrzení, která jsou uvedena v odůvodnění
napadeného rozhodnutí okresního úřadu, nelze akceptovat jako
důvody, které by mohly zpochybnit volbu starosty dne 28. 5. 2000
a tedy vést i k pozastavení výkonu příslušného usnesení obecního
zastupitelstva. Je jistě pravdou, že pro volbu starosty je nutno
použít zákona o obcích a nikoliv zákona o volbách do
zastupitelstev v obcích. V daném případě se však v pozastaveném
usnesení obecního zastupitelstva na několika místech odkazuje na
zákon o obcích a o zákonu o volbách do zastupitelstev v obcích č.
152/1994 Sb. se hovoří pouze v zápisu o průběhu a výsledku
hlasování, a to v souvislosti s kontrolou a uzavřením volební
schránky. Není tedy opora pro tvrzení okresního úřadu, obsažené
v napadeném rozhodnutí, že důsledkem nevhodné aplikace zákona
o volbách došlo k porušení zákona o obcích. Jestliže totiž jednání
obecního zastupitelstva při volbě nového starosty vedla A. J.,
která nebyla členkou obecního zastupitelstva, nezbývá Ústavnímu
soudu než uznat správnost námitek stěžovatele, že obecní
zastupitelstvo si může zřídit volební komisi, tvořenou i nečleny
zastupitelstva a že nezákonnost nelze spatřovat ani v tom, že při
projednávání volby starosty zasedání zastupitelstva řídila (zjevně
výjimečně a pouze v omezeném časovém úseku) předsedkyně volební
komise, neboť zákon o obcích nic takového vskutku nevylučuje.
Pokud okresní úřad shledal i některé formální nedostatky,
spočívající v tom, že z jednání obecního zastupitelstva dne 28.
5. 2000 byly pořízeny dva zápisy, nelze ani v tomto směru
dovozovat, že se obecní zastupitelstvo dopustilo protizákonnosti,
neboť mezi oběma zápisy neexistuje žádný obsahový nesoulad. Rovněž
tvrzený nesoulad "Jednacího řádu obecního zastupitelstva obce V."
se zákonem o obcích, spočívající v úpravě činnosti obecní rady,
která v obci fakticky nebyla zvolena, zjevně nemůže zákonnost
pozastaveného usnesení obecního zastupitelstva zpochybnit.
Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že
napadeným rozhodnutím porušil přednosta Okresního úřadu ve Znojmě
ustanovení §62 odst. 1 zákona o obcích, neboť bezdůvodně
pozastavil výkon usnesení, vydaného v samostatné působnosti obce.
Tím porušil i právo stěžovatele na samosprávu ve smyslu čl. 8
Ústavy ČR a čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, jelikož zasáhl do činnosti
obce (tzn. územního samosprávného celku), přestože to nevyžadovala
ochrana zákona.
Proto Ústavní soud napadené usnesení zrušil.
K námitce okresního úřadu, že podání ústavní stížnosti je
bezpředmětné, jelikož ve věci již byla sjednána dostačující
náprava a že se proto pozastavené usnesení stalo platným, Ústavní
soud uvádí, že zastavit řízení o ústavní stížnosti (jak okresní
úřad ve svém vyjádření navrhuje) je možné pouze tehdy, jestliže
stěžovatel vezme ústavní stížnost zpět. Nic takového se však
v souzené věci nestalo. Protože okresní úřad nevydal nové
rozhodnutí, kterým by napadené rozhodnutí zrušil, leč obec V.
pouze neformálním přípisem informoval o tom, že sjednanou nápravu
považuje za dostačující, souhlasí Ústavní soud s názorem
stěžovatele, že napadené rozhodnutí je nutno zrušit, což
- v rámci své pravomoci - sám učinil.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 4. 10. 2000