Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 28.03.2000, sp. zn. I. ÚS 513/98 [ nález / KLOKOČKA / výz-3 ], paralelní citace: N 46/17 SbNU 321 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2000:1.US.513.98

sp. zn. I. ÚS 513/98 Nález Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu ve věci stěžovatelů M. J. a P. J., obou zastoupených JUDr. Z. N., advokátkou, proti rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 300/97, ze dne 31. 8. 1998, takto: Ústavní stížnosti se vyhovuje a rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 300/97, ze dne 31. 8. 1998, se zrušuje. Odůvodnění: I. Stěžovatelé svou ústavní stížností napadli pravomocný rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 300/97, ze dne 31. 8. 1998. Zemřelá matka stěžovatelů byla výlučnou vlastnicí pozemku parc. č. 720 role o výměře 17 414 m2 v k. ú. M. Stěžovatelé vyzvali držitele pozemku S., n. p., k jeho vydání jak podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o mimosoudních rehabilitacích"), tak podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě majetkových poměrů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o půdě"). Protože vyzvaný odmítl uzavřít smlouvu se stěžovateli a pozemek jim vydat, podali stěžovatelé podle zákona o mimosoudních rehabilitacích žalobu u Obvodního soudu pro Prahu 10. Tento soud usnesením, sp. zn. 21 C 111/92, ze dne 19. 7. 1993, řízení zastavil s tím, že po právní moci rozhodnutí bude věc postoupena příslušnému správnímu orgánu, když dospěl k závěru, že v daném případě je zapotřebí vydání předmětného pozemku posuzovat podle zákona o půdě. Dále ve věci rozhodoval Magistrát hl. m. Prahy, pozemkový úřad (dále jen "pozemkový úřad"), který rozhodl tak, že stěžovatelé nejsou vlastníky předmětného pozemku, a že tento pozemek nelze vydat, neboť je zastavěn, že však stěžovatelům náleží náhradní pozemek nebo náhrada. Na základě opravného prostředku stěžovatelů rozhodoval ve věci Městský soud v Praze, který rozsudkem ze dne 23. 4. 1996, sp. zn. 28 Ca 12/95, zrušil rozhodnutí pozemkového úřadu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že pozemkový úřad rozhodl na základě neúplně zjištěného skutkového stavu věci a uložil zkoumat především otázku, zda předmětný pozemek podléhá režimu zákona o půdě. V dalším řízení tedy pozemkový úřad podal u Ministerstva zemědělství žádost o vydání rozhodnutí ve smyslu §17 odst. 6 zákona o půdě. Rozhodnutím Ministerstva zemědělství - Ústředního pozemkového úřadu ze dne 4. 7. 1996, č. j. 2038/96-3152, bylo vysloveno, že předmětná nemovitost není nemovitostí, na kterou se vztahuje zákon o půdě. O rozkladu, který stěžovatel podal, rozhodl ministr zemědělství tak, že mu vyhověl a rozhodnutí změnil tak, že na uvedený pozemek se zákon o půdě vztahuje. Po tomto rozhodnutí pokračoval pozemkový úřad v řízení o uplatněném nároku stěžovatelů a dne 21. 7. 1997 rozhodl, že stěžovatelé nejsou vlastníky předmětné nemovitosti. Proti tomuto rozhodnutí podali v zákonné lhůtě stěžovatelé opravný prostředek, o němž rozhodoval opět Městský soud v Praze. Napadeným rozsudkem, sp. zn. 28 Ca 300/97, z 31. 8. 1998, pak rozhodnutí pozemkového úřadu z 21. 7. 1997 sice potvrdil, současně však dospěl k závěru, že nárok stěžovatelů nespadá pod ustanovení zákona o půdě a "není dána věcná působnost pozemkového úřadu o něm rozhodovat". Dále v odůvodnění uvedl, že však i v takovém případě je na pozemkovém úřadu, aby o uplatněném nároku rozhodl podle §9 odst. 4 zákona o půdě, a že tak nemůže učinit jiným způsobem, než výrokem o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky nárokovaného majetku. Stěžovatelé napadli toto rozhodnutí ústavní stížností, v níž tvrdí, že napadeným rozsudkem došlo k porušení čl. 90 Ústavy ČR, podle něhož jsou soudy povolány k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům, a dále čl. 95 Ústavy ČR, podle kterého je soudce vázán zákonem. Došlo i k porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Jak stěžovatelé dále uvádějí, je samozřejmě na místě, aby soud, který přezkoumává rozhodnutí správního orgánu, přihlížel z úřední povinnosti ke skutečnostem, k nimž přihlížet musí, bez ohledu na to, zda jsou tyto skutečnosti opravným prostředkem napadeny. Městskému soudu nelze vytknout, že posuzoval otázku věcné příslušnosti pozemkového úřadu. Pokud však soud dospěl k závěru, že pozemkový úřad vydal rozhodnutí, ačkoliv k tomu neměl pravomoc, pak nesměl toto rozhodnutí, které je podle názoru stěžovatelů paaktem, svým rozsudkem potvrdit. Naopak měl rozhodnutí pozemkového úřadu zrušit a podat návrh na řešení vzniklého kompetenčního konfliktu. Zde stěžovatelé odkazují na komentář k Občanskému soudnímu řádu, 2. vydání, C. H. Beck, autorů JUDr. Jaroslav Bureš, JUDr. Lubomír Drápal a JUDr. Michal Mazanec, str. 25 - 26 a str. 747 - 750 a 779. Ústavní soud si k obsahu ústavní stížnosti vyžádal vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení. Městský soud v Praze uvedl, že na tom, že předmětná věc do působnosti zákona o půdě nespadá, trvá. Pokud byl restituční nárok uplatněn pouze přímo u pozemkového úřadu, mohl pozemkový úřad, když se jednalo o majetek nepatřící do působnosti zákona o půdě, rozhodnout pouze negativním výrokem podle §9 odst. 4 zákona o půdě. Pokud byl restituční nárok uplatněn u obecného soudu a věc byla tímto soudem postoupena pozemkovému úřadu, bylo v případě, že se jedná o majetek nepatřící do působnosti zákona o půdě, na místě vyvolat kompetenční konflikt, jak namítají stěžovatelé v ústavní stížnosti. Magistrát hl. m. Prahy, pozemkový úřad, uvedl, že předmětný pozemek, o jehož vydání jde, je zcela zastavěn, což potvrdilo i provedené místní šetření. Na pozemku je vybudován komplex patřící firmě N., a. s. Proto stěžovatelům náleží náhradní pozemek, příp. náhrada. N., a. s., uvedla, že předmětný pozemek získala v roce 1993 v rámci velké privatizace společnost N., s. r. o., a v roce 1994 nabyla převážnou část privatizovaného majetku společnost N. invest, a. s. Předmětný pozemek byl a je zastavěn stavbou. II. Po zhodnocení právního stavu věci a přezkoumání napadeného rozhodnutí a příslušného spisového materiálu dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Z napadeného rozhodnutí Městského soudu v Praze Ústavní soud zjistil, že tímto rozhodnutím bylo skutečně potvrzeno rozhodnutí pozemkového úřadu, podle jehož výroku stěžovatelé nejsou vlastníky nemovitosti parc. č. 720, role, o výměře 17 414 m2. Pozemkový úřad své negativní rozhodnutí odůvodnil tím, že zmíněnou parcelu nelze vydat s odvoláním na ustanovení §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, že však oprávněným osobám náleží náhrada dle §11 odst. 2 a §17 zákona o půdě, popř. náhrada dle §16 cit. zákona. Městský soud v Praze ve výroku rozsudku sice rozhodnutí Pozemkového úřadu potvrdil, dospěl však současně k závěru, že "nejde o pozemek, který byl ke dni odnětí zemědělsky obhospodařován a užíván ve smyslu §1 odst. 1 a §30 zákona o půdě. Majetkový nárok navrhovatelů tak nespadá pod ustanovení zákona o půdě a není dána věcná působnost pozemkového úřadu o něm rozhodovat". I v takovém případě - dle názoru městského soudu - je však na pozemkovém úřadu, aby o uplatněném restitučním nároku rozhodl podle §9 odst. 4 zákona o půdě a nemůže tak učinit jiným způsobem, než výrokem o tom, že oprávněné osoby nejsou vlastníky nárokovaného majetku. To v daném případě pozemkový úřad neučinil. Odůvodnění rozhodnutí není závaznou a vykonatelnou částí správního rozhodnutí, proto, opře-li pozemkový úřad negativní výrok svého rozhodnutí o důvody, které nebyly podstatné a nebyly na místě, nejde o skutečnost, která by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Citované odůvodnění Městského soudu v Praze však není možné v kontextu celého komplikovaného případu akceptovat. Jestliže soud rozhodující o opravném prostředku proti rozhodnutí orgánu státní správy dospěje k závěru, že věc nepatří do věcné působnosti správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, tj. že jde o absolutní věcnou nepříslušnost správního orgánu, nemůže být soudem toto rozhodnutí potvrzeno. Jedná se totiž o nulitní správní akt, tedy o takovou vadu, k níž soud přihlíží z povinnosti úřední bez ohledu na to, zda navrhovatel na tuto vadu poukazoval či nikoli. Vzhledem k tomu, že zákonodárce nulitu (neexistenci, non negotium) aktu výslovně neupravil, znamená to, že nelze postupovat tak, jak by bylo logické, totiž výrokem soudu toliko autoritativně deklarovat, že pseudoakt nemá žádné právní důsledky. Vzhledem k tomu, že nulitní akt se zpravidla představuje na první pohled jako perfektní a jsou z něj vyvozovány jeho autorem právní důsledky mocensky prosazované, je třeba vycházet z toho, že i takové akty je nezbytné rozhodnutím soudu odstranit. Na těchto závěrech nic nemění to, že zákonodárce nulitu aktu výslovně neupravil a neodlišil ji od ostatních vad správních aktů, zejména věcné vadnosti a nezákonnosti. Nedostatek potřebné zákonné úpravy v českém právním řádu znamená tedy nemožnost postupovat tak, jak by bylo logické, totiž výrokem soudu toliko deklarovat, že akt nemá žádné právní důsledky. Na základě současné právní úpravy je tedy nutno výrokem soudu vyslovit formální zrušení. Zrušuje-li soud rozhodnutí pro nulitu, nezabývá se z důvodů výše vyložených případnými dalšími námitkami navrhovatele, poukazujícími na nezákonnost takového rozhodnutí. Zákonnost lze totiž zkoumat pouze u aktu, který existuje. Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Zákonem musí být tedy stanovena nejen působnost správního úřadu, ale i jeho pravomoc, tj. jemu svěřené, zejména mocenské prostředky, jimiž se má plnění těchto úkolů dosahovat. Mezi tyto prostředky patří i vydávání individuálních správních aktů. Správní úřad může tedy takové akty, které mají vrchnostenskou povahu a je jimi zasahováno do práv a povinností fyzických či právnických osob, vydávat pouze tehdy a potud, pokud je tato jeho pravomoc založena zákonem. V případě pozemkových úřadů vymezuje jejich působnost a pravomoc mimo jiné právě zákon o půdě, který v §9 odst. 4 umožňuje pozemkovému úřadu rozhodovat o vlastnictví oprávněné osoby k nárokovaným pozemkům, ovšem pouze za předpokladu, že se jedná o pozemky definované v §1 odst. 1 téhož zákona. Ústavní soud si byl v projednávané věci vědom její složitosti, je však nucen konstatovat, že orgány veřejné moci nepostupovaly od počátku ve věci v souladu s principy spravedlivého procesu, a že důsledky jejich pochybení jdou k tíži stěžovatelů. Vyhověním ústavní stížnosti a zrušením rozsudku Městského soudu v Praze se sice otevře možnost znovu přezkoumat rozhodnutí pozemkového úřadu, nicméně setrvá-li soud na stanovisku, že majetkový nárok stěžovatelů nespadá pod režim zákona o půdě, nezbude mu, než rozhodnutí pozemkového úřadu zrušit pro jeho nicotnost (nulitu), vzniklou z absolutní věcné nepříslušnosti ve věci rozhodovat. V takovém případě však stěžovatelé dosáhnou pouze toho, že zde nebude existovat žádné rozhodnutí o jejich restitučním nároku, o něž by mohli opřít případný svůj nárok na finanční náhradu. Jediným možným řešením by v daném případě byl postup podle ustanovení §8a o. s. ř. o řešení kompetenčních konfliktů. V dané věci existuje pravomocné usnesení Obvodního soudu pro Prahu 10, sp. zn. 21 C 111/92, ze dne 19. 7. 1993, jímž bylo řízení o uplatněném nároku podle zákona o mimosoudních rehabilitacích zastaveno s odůvodněním, že není dána pravomoc soudu ve věci rozhodnout, neboť se jedná o majetkový nárok podle zákona o půdě. Obvodní soud pro Prahu 10 proto po právní moci tohoto usnesení věc postoupil Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkovému úřadu. Je třeba vzít v úvahu, že pozemkový úřad není účastníkem ve sporu vedeném před soudem a nemá proto právo podat proti usnesení soudu o zastavení řízení opravný prostředek, když tu není ani žádné další zákonné ustanovení, které by správnímu úřadu umožňovalo brojit proti usnesení soudu, jímž je odmítnuta pravomoc soudu a věc je postoupena orgánu státní správy. Současně ani orgán státní správy, dospěje-li k závěru, že jeho příslušnost není dána, nemůže o tom vydat příslušné procesní rozhodnutí, protože mu to zákon neumožňuje. Tím méně - má-li správní orgán za to, že jeho příslušnost není dána - nemůže vydat rozhodnutí ve věci samé (v daném případě rozhodnout o tom, že oprávněná osoba není vlastníkem podle §9 odst. 4 zákona o půdě), protože, jak je již výše uvedeno, jednalo by se o paakt, resp. nulitní správní akt. V takovém případě by mohl pozemkový úřad po zjištění, že se nejedná o zemědělský majetek, iniciovat negativní kompetenční konflikt, jehož podstata spočívá v tom, že otázka příslušnosti v předepsaném instančním postupu poslední přípustnou stolicí byla popřena. Smyslem řešení sporu o pravomoc je rozhodnout o tom, zda konečné rozhodnutí ve věci náleží soudu nebo správnímu úřadu, a tím odstranit důsledky nesprávného postupu všech orgánů veřejné moci na rozhodování v této věci se účastnících, jež měl za následek porušení zásad spravedlivého procesu, tedy porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud, jenž je vázán návrhem na zahájení řízení, vzhledem k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 90 a 95 Ústavy ČR ústavní stížnosti zcela vyhověl a napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze podle ustanovení §82 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušil. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně 28. března 2000