ECLI:CZ:US:2018:1.US.895.18.1
sp. zn. I. ÚS 895/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Univerzity Tomáše Bati ve Zlíně, nám. T. G. Masaryka, Zlín, zastoupené JUDr. Karlem Zuskou, advokátem se sídlem Palác Anděl, Radlická 3185/1c, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, č. j. 4 Afs 157/2017-37, výroku I. a II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2017, č. j. 8 Af 66/2015-51-52, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 8. 3. 2018 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí obecných soudů.
Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
Stěžovatelka se žalobou podanou u Městského soudu v Praze dne 23. 9. 2015 domáhala zrušení rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 15. 7. 2014, č. j. MSMT-33595/2013-5, tj. oznámení č. S-0111/03/01 o snížení dotace, kterým bylo rozhodnuto o nevyplacení části dotace projektu Centrum polymerních systémů v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace. V době, kdy bylo oznámení o snížení dotace stěžovatelce doručeno, zákon žádný opravný prostředek proti nevyplacení dotace nepřipouštěl, resp. soudní přezkum byl výslovně vyloučen. Soudobá judikatura správních soudů zastávala výklad, podle něhož nevyplacení dotace podle §14e rozpočtových pravidel, není konečným rozhodnutím o nevyplacení dotace či její části, ale jen faktickým, preventivním a toliko dočasným pozastavením platby ze strany poskytovatele, na které bude teprve navazovat konečné rozhodnutí ve věci, jež má pravomoc vydat příslušný finanční úřad při rozhodování o porušení rozpočtové kázně, a to v daňovém řízení, ve kterém je příjemci zaručena možnost uplatňovat veškerá procesní práva včetně podání opravných prostředků, a které podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
Dne 16. 6. 2015 byl vydán nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. 12/14, kterým byla shora uvedená výluka ze soudního přezkumu prohlášena za protiústavní. Ústavní soud konstatoval, že opatření o nevyplacení části dotace dle §14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím v materiálním smyslu, které může mít závažné dopady do sféry příjemce dotace. K publikaci citovaného nálezu došlo ve Sbírce zákonů dne 23. 7. 2015. Oznámení o snížení dotace bylo stěžovatelce doručeno dne 1. 8. 2014, přičemž žaloba proti uvedenému postupu správního orgánu byla, jak shora uvedeno, podána dne 23. 9. 2015. Stěžovatelka v žalobě tvrdila, že s ohledem na specifika této věci je nutno jí podanou žalobu považovat za včasnou, neboť lhůta mohla v této věci začít reálně plynout až po derogaci výluky ze soudního přezkumu nálezem Ústavního soudu. Soudní přezkum musí být podle stěžovatelky umožněn přímo na základě čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelka uvedla, že vystupuje ve veřejnoprávním vztahu v pozici slabší strany, přičemž nedojde k dotčení práv jiných jednotlivců. Navíc stěžovatelka postupovala v dobré víře v ústavnost zákona a správnost závěrů dobové judikatury, řídila se poučením správního orgánu a nemohla předvídat, že obecné soudy dovodí, že teoreticky mohla podat žalobu hned ve lhůtě dvou měsíců od doručení oznámení o snížení dotace.
Navzdory výše uvedenému Městský soud v Praze rozhodl o žalobě tak, že ji odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pro opožděnost. Následně podaná kasační stížnost byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
Stěžovatelka se v ústavní stížnosti mimo jiné věnovala účinkům nálezů Ústavního soudu, přičemž konstatovala, že u vertikálních vztahů mohou mít nálezy výjimečně účinky ex tunc, ale jen ve prospěch jednotlivce (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07). Dále stěžovatelka poukázala na judikaturu, podle níž Ústavní soud rozlišuje mezi derogačními účinky a neaplikovatelností. Ačkoliv k pozbytí platnosti Ústavním soudem derogovaného zákona dochází s účinky ex nunc, rozpor s ústavním pořádkem, který byl důvodem zrušení zákona, nastává již během platnosti. Ani účinek ex nunc tedy nevylučuje, že právě aplikace protiústavního právního předpisu ze strany orgánů veřejné moci mohla vést k zásahu do ústavně garantovaných základních práv a svobod, pročež může být vyloučena aplikace právní úpravy účinné v relevantní době. Stěžovatelka zdůraznila, že v době, kdy jí bylo oznámení o snížení dotace doručeno, zákon nepřipouštěl, aby stěžovatelka správní žalobou vyvolala přezkum takového opatření.
Dále stěžovatelka uvedla, že postupovala v dobré víře v ústavnost zákona, správnost dobové judikatury a předvídatelnost postupů veřejné správy, jakož i poučení, kterého se jí dostalo od správních orgánů. Právní názor obecných soudů je podle stěžovatelky v extrémním rozporu s principy spravedlnosti. Ve prospěch soudního přezkumu oznámení se přiklonil ještě před zásahem Ústavního soudu i zákonodárce, který dotčené ustanovení zákona zrušil a umožnil přezkum oznámení. Rozsudek Nejvyššího správního soudu považuje stěžovatelka za nelogický, neboť na jednu stranu míní, že nález Ústavního soudu může vyvolávat účinky jen do budoucna, na stranu druhou retroaktivně dovozuje, že lhůta pro podání žaloby uplynula již před vydáním nálezu, a to navzdory tomu, že až do vykonatelnosti nálezu nebyl soudní přezkum přípustný. Odepření soudního přezkumu zakládá podle stěžovatelky neakceptovatelnou nerovnost, neboť stěžovatelka byla znevýhodněna oproti dalším osobám v obdobném postavení, aniž by k tomu byl rozumný důvod. Nerovnost podle stěžovatelky vzniká mezi příjemci dotace, kteří žalobu ve lhůtě podali, a příjemci dotace, kteří tak v dobré víře neučinili, neboť vycházeli z toho, že jim to zákon neumožňuje a že čas k jejich procesní obraně teprve přijde, jak byli utvrzováni dobovou judikaturou. Stěžovatelka se v této věci chovala podle zákona, když žalobu nepodala, ale soudní přezkum jí byl odepřen, na rozdíl od toho, kdo se podle zákona nechoval, když podal k soudu žalobu a domáhal se soudního přezkumu přesto, že zákon takový postup vylučoval. Stěžovatelka je toho názoru, že postupem obecných soudů došlo ke vzniku ústavně neakceptovatelné nerovnosti.
Z výše vyložených důvodů má stěžovatelka za to, že došlo k zásahu do jejich základních práv a svobod, jež jsou jí garantovány čl. 1, čl. 4, čl. 11, čl. 36 Listiny základních práv a svobod jakož i čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
III.
Ústavní soud není další instancí v soustavě obecných soudů a není zásadně oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 83, čl. 90 a čl. 91 Ústavy). Úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoliv běžné zákonnosti. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad a aplikace jiných než ústavních předpisů je záležitostí obecných soudů. Jejich úloha spočívá v tom, aby zkoumaly a posoudily, zda jsou dány podmínky pro aplikaci toho či onoho právního institutu, a aby své úvahy v tomto směru zákonem stanoveným postupem odůvodnily. Zásah Ústavního soudu připadá v úvahu toliko při zjištění nejzávažnějších pochybení, představujících porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, zejména pak pokud by závěry obecných soudů byly hrubě nepřiléhavé a vykazovaly znaky libovůle. To však v projednávaném případě zjištěno nebylo.
Podle náhledu Ústavního soudu je pro posouzení předmětného případu rozhodné to, jaké účinky lze přisoudit interpretativnímu výroku nálezu Ústavního soudu, jímž byla konstatována protiústavnost části právního předpisu (Ústavní soud přitom abstrahuje od otázky ústavnosti samotného interpretativního výroku, coby formy výroku Ústavního soudu - srov. odlišné stanovisko k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/11).
Pro posouzení shora uvedených účinků považuje Ústavní soud za rozhodný čl. 89 odst. 1 Ústavy ČR, podle něhož "Rozhodnutí Ústavního soudu je vykonatelné, jakmile bylo vyhlášeno způsobem stanoveným zákonem, pokud Ústavní soud o jeho vykonatelnosti nerozhodl jinak".
Z ustanovení §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. vyplývá, že "Jinak práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena.".
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud o vykonatelnosti svého nálezu sp. zn. Pl. 12/14 jinak nerozhodl, stal se tento svojí publikací ve Sbírce zákonů dne 23. 7. 2015 závazným pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR), a to s účinky ex nunc. Takový prospektivní časový účinek je standardem, umožňujícím adresátům právní úpravy přizpůsobit své chování změně právního řádu. Není sporu o tom, že od tohoto okamžiku musely správní a soudní orgány postupovat při aplikaci ustanovení §14e rozpočtových pravidel v rozmezí mantinelů daných interpretativným výrokem Ústavního soudu.
Pokud se stěžovatelka domáhá aplikace shora uvedeného nálezu zpětně, nelze přehlížet, že pravá retroaktivita je s demokratickým právním státem neslučitelná. Princip právní jistoty a důvěry v právo vede k tomu, aby právní vztahy zůstaly nálezem nedotčeny. Podle náhledu Ústavního soudu by bylo retroaktivních účinků fakticky dosaženo i tím, že by Ústavní soud stanovil počátek lhůty pro podání opravného prostředku nikoli k rozhodné skutečnosti, kterou mělo dojít k zásahu do práv stěžovatelky (tedy k doručení sdělení), ale až k okamžiku, kdy Ústavní soud interpretativním výrokem konstatoval protiústavnost předchozí právní úpravy - jak se domáhala stěžovatelka. Měla-li tato za to, že předchozí právní úpravou jsou dotčena její práva či dokonce její základní práva, nic jí nebránilo v tom, aby se jich domáhala obdobným způsobem, jako Vysoká škola báňská - Technická univerzita v Ostravě, jejíž procesní obrana vyústila až ve vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. 12/14.
Dotčeným nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. 12/14 bylo rozhodováno o návrhu Nejvyššího správního soudu podaného podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR, v takové situaci působí nález zpětně jen na případ, o němž předkládající soud rozhoduje, a také na všechny obdobné dosud živé (případně obživnuvší) věci rozhodované orgány veřejné moci a soudy.
Obdobně jako zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nezpůsobuje bez dalšího jeho zpětné zrušení, ani vyslovení interpretativního výroku nezakládá možnost obecné zpětné aplikace zákona ústavně konformním způsobem. Byl-li vydán nálezem Ústavního soudu interpretativní výrok, neboť dosavadní výklad zákona nebyl interpretován v souladu s ústavním pořádkem, nepřestává být předchozí výklad ve vztahu k právním skutečnostem nastalým během jeho platnosti aplikovatelným právem. Jinými slovy řečeno, po vydání interpretativního výroku Ústavního soudu nelze bez dalšího zpochybňovat všechny právní vztahy dříve vzniklé na základě neústavního ustanovení. Takový postup by byl rozporný s principem právní jistoty. Výjimky z takového postupu lze dovodit např. z nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07, které však nedopadají na právě projednávaný případ.
Ze shora uvedených důvodů považuje Ústavní soud ústavní stížností napadená rozhodnutí za ústavně konformní a z ústavněprávního hlediska jim nemá čeho vytknout.
Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl v souladu s ustanovením §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2018
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu