ECLI:CZ:NSS:2018:10.ADS.121.2017:44
sp. zn. 10 Ads 121/2017 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Ladislava Derky v právní věci žalobce: J. R., na jehož místo vstoupili
do řízení A. R., a J. R., oba zast. JUDr. Pavlem Pokorným, advokátem se sídlem Veverkova
1343/1, Hradec Králové, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem
Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 3. 2016, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 3. 2017, čj. 43 Ad 7/2016-
38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 3. 2017, čj. 43 Ad 7/2016-38,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) požádal o invalidní důchod dle §38 zákona
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Žalovaná jeho žádost i následně podané námitky
zamítla s odkazem na nesplnění zákonem stanovených podmínek, neboť míra poklesu pracovní
schopnosti žalobce činila pouze 25 %.
[2] Žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránil žalobou, ve které namítal nemožnost výkonu
povolání v oboru kuchař vzhledem k vrozenému omezení rotace obou horních končetin.
Jedná se o středně těžké omezení hybnosti obou loketních kloubů s omezením funkce končetiny
pro manipulaci a přenášení těžkých břemen. Kvůli tomuto onemocnění je dlouhodobě
nezaměstnaný, bez výhledu nalezení vhodného zaměstnání.
[3] Krajský soud vyžádal vypracování posudku Posudkovou komisí Ministerstva práce
a sociálních věcí (PK MPSV). Ta označila za rozhodující příčinu jeho dlouhodobě nepříznivého
stavu snížení úchopové schopnosti horních končetin pro vrozené omezení hybnosti obou
předloktí v loketních kloubech. Procentní míru poklesu pracovní schopnosti stanovila podle
kapitoly XV., oddílu B., položky 3b přílohy k vyhlášce č. 359/2009 Sb. ve výši 25 %. Tím zvolila
horní hranici procentního rozpětí vzhledem k charakteru a stupni základního onemocnění
a s přihlédnutím k dosaženému stupni vzdělání, výkonu nejvýše středně těžké práce a možnosti
rekvalifikace. Neshledala důvod pro zvýšení dle §3 odst. 1 a 2 citované vyhlášky.
[4] Krajský soud uvedl, že nemá pochybnosti o správnosti posudkového závěru PK MPSV,
neshledal důvody k vypracování revizního znaleckého posudku. Konstatoval, že žalobce
je mladého věku, zdravotní problémy ho sice trápí, "ale ne natolik, aby mohly závěry posudkové komise
vyvrátit. Naopak lze mít za to, že tyto závěry jsou zcela objektivní, neboť žalobce žádnými výraznými obtížemi
netrpí, takže ani není možné navýšení míry poklesu pracovní schopnosti dle ust. §3 vyhlášky č. 359/2009 Sb."
II. Kasační stížnost, úkony NSS před rozhodnutím
[5] Žalobce s rozhodnutím krajského soudu nesouhlasil a podal proti němu kasační stížnost.
V ní namítl nedostatečně zjištěný skutkový stav věci. Již u krajského soudu namítal podjatost
posudkové komise, neboť se jedná o zaměstnance stejného správního orgánu, který rozhoduje
o přiznání či nepřiznání invalidity. Tyto lékařské posudky přiznávají, že se u něho jedná
o dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, který má příčinu ve vrozeném omezení hybnosti obou
předloktí v loketních kloubech. Nedostatečně však přihlédly k tomu, že toto onemocnění
je výrazným handicapem na trhu práce. Zdravotní postižení mu brání vykonávat většinu
fyzických prací, při nichž jsou používány horní končetiny. Posudková komise se vyjadřuje
rozporuplně, neboť v odůvodnění posudku uvádí, že jde o dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav
a v posudkovém závěru konstatuje, že se o dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav nejedná.
Nevzala v úvahu nemožnost výkonu jeho povolání ani zhoršení zdravotních potíží.
[6] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku krajského soudu
a vrácení věci k novému projednání a rozhodnutí.
[7] Žalovaná ve svém vyjádření konstatovala, že v řízení byl zdravotní stav stěžovatele
objektivně zjištěn, posouzen i vyhodnocen posudkovou komisí, která odůvodnila závěr
o nesplnění zákonných podmínek pro přiznání invalidity. Navrhla kasační stížnost zamítnout.
[8] Po zaslání vyjádření žalované stěžovateli oznámil NSS jeho zástupce, že stěžovatel
dne 28. 10. 2017 zemřel, tuto skutečnost doložil úmrtním listem. Nejvyšší správní soud poté
oslovil dědice zemřelého žalobce, A. R. a J. R. (rodiče stěžovatele), s poučením, že za splnění
podmínek stanovených v §63 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění mohou v řízení pokračovat
(shodně viz rozsudky NSS ze dne 18. 1. 2008, čj. 4 Ads 70/2007-44, ze dne 27. 9. 2012, čj. 4 Ads
140/2011-98). Rodiče zemřelého stěžovatele soudu sdělili, že se zemřelým žalobcem žili ve
společné domácnosti a hodlají pokračovat v řízení o kasační stížnosti. Za tím účelem udělili plnou
moc zástupci, který zastupoval zemřelého žalobce.
[9] Podle ustanovení §63 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění,
zemřel-li oprávněný po uplatnění nároku na dávku, vstupují do dalšího řízení o dávce a nabývají
nároky na částky splatné do dne smrti oprávněného postupně manžel (manželka), děti a rodiče,
jestliže žili s oprávněným v době jeho smrti v domácnosti. Adresa bydliště žalobce a jeho rodičů
je shodná, rodiče potvrdili vůli pokračovat v řízení, NSS tedy podmínky §63 odst. 1 zákona
o důchodovém pojištění považuje za splněné. Na místo zemřelého žalobce J. R. (nar. X),
vstoupili do řízení jeho pozůstalí rodiče, A. R. a J. R. (nar. X).
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky pro projednání kasační
stížnosti, a proto přezkoumal v záhlaví označený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci
kasační stížností uplatněných důvodů. Ověřil přitom, zda napadené rozhodnutí či řízení
jeho vydání předcházející netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Námitka neúplného nebo nepřesvědčivého posouzení zdravotního stavu stěžovatele
v řízení o dávkách důchodového pojištění se podle judikatury Nejvyššího správního soudu
posuzuje jako námitka jiné vady řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2003, čj. 4 Ads 13/2003-54,
ze dne 3. 4. 2013, čj. 6 Ads 158/2012-24, nebo ze dne 13. 11. 2013, čj. 6 Ads 45/2013-25).
[12] Podle §75 odst. 1 s. ř. s. soud při přezkoumání (správního) rozhodnutí vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí správního
orgánu, tedy v projednávané věci ke dni 23. 9. 2015. Pojištěnec je v souladu s §39 odst. 1 zákona
o důchodovém pojištění invalidní, jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu
nastal pokles jeho pracovní schopnosti nejméně o 35%. Podle §39 odst. 4 zákona o důchodovém
pojištění platí, že při určování poklesu pracovní schopnosti se vychází ze zdravotního stavu
pojištěnce doloženého výsledky funkčních vyšetření; přitom se bere v úvahu: a) zda jde
o zdravotní postižení trvale ovlivňující pracovní schopnost, b) zda se jedná o stabilizovaný
zdravotní stav, c) zda a jak je pojištěnec na své zdravotní postižení adaptován, d) schopnost
rekvalifikace pojištěnce na jiný druh výdělečné činnosti, než dosud vykonával, e) schopnost
využití zachované pracovní schopnosti v případě poklesu pracovní schopnosti nejméně o 35%
a nejvíce o 69%, f) v případě poklesu pracovní schopnosti nejméně o 70% též to,
zda je pojištěnec schopen výdělečné činnosti za zcela mimořádných podmínek
[13] Posouzení míry poklesu pracovní schopnosti je otázkou odbornou, medicínskou
a rozhodnutí soudu tak závisí především na odborném lékařském posouzení. Ve správním řízení
o dávce podmíněné zdravotním stavem posuzuje zdravotní stav Česká správa sociálního
zabezpečení (§5 písm. i zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci provádění sociálního zabezpečení).
Podrobně upravuje postup při posuzování zdravotního stavu §8 téhož zákona, který stanoví
povinnost a oprávnění okresní správy sociálního zabezpečení vypracovat posudek o tom,
zda zdravotní stav žadatele o dávku odůvodňuje její poskytnutí (§8 odst. 7). Při posuzování
invalidity vychází okresní správa sociálního zabezpečení zejména z nálezu ošetřujícího lékaře,
popřípadě výsledků funkčních vyšetření a výsledků vlastního vyšetření lékaře, který plní úkoly
okresní správy sociálního zabezpečení, a z podkladů stanovených jinými právními předpisy
(§8 odst. 8 zákona č. 5822/1991 Sb.).
[14] Ani v řízení před správním soudem si soud nemůže učinit úsudek o zdravotním stavu
a pracovní schopnosti účastníka řízení sám. Podle §4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb.,
o organizaci provádění sociálního zabezpečení, posuzuje zdravotní stav a pracovní schopnost
občanů pro účely přezkumného řízení soudního ve věcech důchodového pojištění Ministerstvo
práce a sociálních věcí, které za tímto účelem zřizuje jako své orgány posudkové komise.
Posudkové komise jsou oprávněny posoudit pokles pracovní schopnosti a zaujmout posudkové
závěry o invaliditě, jejím vzniku, trvání či zániku. Posudkové řízení je specifickou formou správní
činnosti (srov. §16a zákona č. 582/1991 Sb.) spočívající v posouzení zdravotního stavu občana
a některých důsledků z něj vyplývajících pro oblast sociálního zabezpečení a důchodového
pojištění. Postup posudkového orgánu, jehož hlavním obsahem je posudková činnost,
předpokládá vedle odborných lékařských znalostí též znalosti z oboru posudkového lékařství.
I tyto posudky nicméně hodnotí soud jako každý jiný důkaz podle zásad upravených v ustanovení
§77 odst. 2 s. ř. s. a v případě potřeby může zejména uložit též zpracování posudku soudem
ustanoveným znalcem z oboru posudkového lékařství.
[15] Z výše uvedeného je zřejmé, že činnost posudkových komisí a posudkových lékařů
upravuje zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Výhrady stěžovatele,
který považuje posudkové lékaře za podjaté proto, že působí u správního orgánu, který o dávce
rozhoduje, jsou tedy namířeny přímo proti znění zákona, který tuto situaci předpokládá.
Soulad citované právní úpravy s ústavním pořádkem potvrdil opakovaně Ústavní soud
(viz například nález ze dne 1. 11. 1995, sp. zn. II ÚS 92/95, publikovaný ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu ČR svazek 4 pod č. 72). Námitka systémové podjatosti posudkových
lékařů proto není důvodná.
[16] Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá, že správní orgány ani krajský soud
se nezabývaly jeho tvrzením, dle něhož míru poklesu jeho pracovní schopnosti významně
ovlivňuje skutečnost, že si vzhledem k omezení hybnosti horních končetin není schopen najít
zaměstnání. Jeho postižení mu brání vykonávat většinu fyzických prací, při nichž jsou používány
horní končetiny. NSS ověřil, že tuto námitku stěžovatel skutečně vznášel již od počátku
správního řízení a zopakoval ji rovněž v žalobním řízení před krajským soudem.
[17] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku citoval znění §4 zákona
o důchodovém pojištění, dle něhož se při určování poklesu pracovní schopnosti bere mimo jiné
v úvahu, zda jde o zdravotní postižení trvale ovlivňující pracovní schopnost (písm. a);
zda se jedná o stabilizovaný zdravotní stav (písm. b); zda a jak je pojištěnec na své zdravotní
potíže adaptován (písm. c); a schopnost rekvalifikace pojištěnce na jiný druh výdělečné činnosti,
než dosud vykonával (písm. d). Dále krajský soud konstatoval, že za stabilizovaný zdravotní stav
se považuje takový zdravotní stav, který se ustálil na úrovni, která umožňuje pojištěnci vykonávat
výdělečnou činnost bez zhoršení zdravotního stavu vlivem takové činnosti, a že pojištěnec
je adaptován na své zdravotní postižení, jestliže nabyl schopnosti a dovednosti, které mu spolu
se zachovanými tělesnými, smyslovými a duševními schopnostmi umožňují vykonávat
výdělečnou činnost bez zhoršení zdravotního stavu vlivem takové činnosti.
[18] Posudková komise, která vypracovala posudek v řízení před krajským soudem,
se v posudkovém závěru výše uvedenými kritérii nezabývala. Zdravotní postižení stěžovatele
zařadila pod kapitolu XV, oddíl B, položku 3b písm. c) přílohy k vyhlášce č. 359/2009 Sb.,
a odůvodnění svého závěru shrnula do následujícího tvrzení: "nejedná [se] o ztuhnutí lokte
nebo ramene s přihlédnutím k postavení a s omezením některých denních aktivit. Nemožnosti vykonávat některé
pracovní aktivity ve vynucených polohách a nemožnost nosit těžší předměty v levé ruce není dána omezením
hybnosti v ramenních kloubech. Těžší předměty lze nosit v dominantní pravé ruce. Vykonávané práce
lze považovat nejvýše za středně těžké, nevyžadující plně zachovanou funkčnost horních končetin".
[19] Tento posudkový závěr zjevně nedává odpověď na to, jak byla posouzena výše citovaná
kritéria §4 zákona č. 155/1995 Sb. Krajský soud své vlastní posouzení věci shrnul ve třech
posledních odstavcích odůvodnění napadeného rozsudku. V prvním z odstavců konstatoval,
že neměl pochybnosti o správnosti posudkového závěru. Ve druhém odstavci zmínil, že "žalobce
je mladého věku, zdravotní problémy jej sice sužují (pozn. NSS: v rozhodnutí zřejmě chybou v psaní uvedeno
"zužují"), nicméně ne natolik, aby mohly závěry posudkové komise vyvrátit. Naopak lze mít za to, že tyto závěry
jsou zcela objektivní, neboť žalobce žádnými výraznými obtížemi netrpí, takže ani není možné navýšení míry
poklesu pracovní schopnosti dle §3 vyhlášky č. 359/2009 Sb.". Dále následuje pouze závěr o poklesu
pracovní schopnosti ve výši 25 % a z toho vyplývající nedůvodnost žaloby.
[20] Takové odůvodnění je jednak rozporuplné a zejména zcela nedostatečné.
Stěžovatel nezpochybňoval zařazení jeho zdravotního postižení dle přílohy vyhlášky
č. 359/2009 Sb., domáhal se vyhodnocení vlivu omezení hybnosti horních končetin
na jeho uplatnění na trhu práce. Správní orgán i krajský soud měly povinnost odůvodnit,
jak vyhodnotili jeho postižení horních končetin a schopnost výkonu pracovní činnosti dle kritérií
uvedených v §4 zákona č. 155/1995 Sb. a dále, jak přistoupili k aplikaci §3 odst. 2 vyhlášky
č. 359/2009 Sb., dle něhož lze stanovenou horní hranici míry poklesu pracovní schopnosti
příčiny dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu zvýšit až o 10 procentních bodů v případě,
že dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav pojištěnce má takový vliv na jeho schopnost využívat
dosažené vzdělání, zkušenosti a znalosti, na schopnost pokračovat v předchozí výdělečné činnosti
nebo na schopnost rekvalifikace, že pokles pracovní schopnosti pojištěnce je větší, než odpovídá
horní hranici míry poklesu pracovní schopnosti (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 9. 2003, čj. 4 Ads 13/2003-54, ze dne 6. 8. 2008, čj. 3 Ads 45/2008-46,
ze dne 3. 4. 2013, čj. 6 Ads 158/2012-24, nebo ze dne 13. 11. 2013, čj. 6 Ads 45/2013-25).
Toto hodnocení neobsahuje ani posudek PK MPSV, ani odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu.
[21] Je zřejmé, že hodnocení poklesu pracovní schopnosti je specifické, PK MPSV musí
použít svoji lékařskou odbornost. Výsledný posudkový závěr však musí být zcela srozumitelný
všem adresátům, tedy krajskému soudu a též posuzované osobě, a musí obsahovat jednoznačné
odpovědi na všechny sporné otázky, které byly vzhledem k pracovní schopnosti posuzovaného
vzneseny. Splnění těchto náležitostí ověřuje krajský soud, který je případně povinen jakékoliv
nejasnosti či nedostatky odstranit vyžádáním doplňujícího či revizního posudku. V projednávané
věci se tak nestalo. Hodnocení krajského soudu, dle něhož je stěžovatel mladý, zdravotní
problémy ho trápí, ale ne natolik, aby to vyvrátilo závěry posudkové komise, nelze považovat
za akceptovatelné odůvodnění.
[22] Rozsudek krajského soudu je z výše uvedených důvodů nepřezkoumatelný.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] NSS zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení podle
§110 odst. 1 věty první s. ř. s.
[24] Krajský soud v něm bude vázán vysloveným právním názorem NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.).
V souladu s ním bude nutno v řízení vyhodnotit zdravotní postižení stěžovatele podle §2 i podle
§3 vyhlášky o posuzování invalidity. NSS k tomu upozorňuje na opakovanou nesprávnost
směšování kritérií v těchto ustanoveních. Důvody zvýšení procentní hranice pro nemožnost
využít profesní kvalifikaci vyhláška neumožňuje promítnout v postupu podle
§2, kde jsou uvedeny pouze vlivy zdravotních postižení. Zohlednění výkonu profese, možnosti
rekvalifikace a podobných důvodů je možno provést pouze dle §3 vyhlášky, tedy v rámci úvah
o dalším zvýšení již zvolené procentní míry poklesu pracovní schopnosti. K námitce,
že posudková komise nevyhodnotila dostatečně neschopnost posuzované osoby získat
zaměstnání, je krajský soud povinen ověřit správnost aplikace §3 odst. 2 vyhlášky
č. 359/2009 Sb. i z tohoto hlediska (viz např. rozsudek NSS sp. zn. 10 Ads 351/2017).
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu