ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.142.2017:36
sp. zn. 10 As 142/2017 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Z. Š., zast. Mgr. Janem
Bučkem, advokátem se sídlem Zátiší 3501, Frýdek-Místek, proti žalovanému: Městský úřad
Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad Ostravicí, ve věci ochrany před
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením žalovaného, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 3. 2017, čj. 22 A 135/2016- 33,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1] Žalobkyně podala dne 22. 12. 2015 podnět k zahájení přezkumného řízení podle §94
a násl. správního řádu, resp. §156 odst. 2 správního řádu. Krajský úřad Moravskoslezského kraje,
odbor územního plánování, stavebního řádu a kultury, vydal dne 25. 2. 2016 „Sdělení k podání“,
čj. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, ve kterém ji informoval o svém postupu.
[2] Podáním ze dne 14. 3. 2016 „Přezkumné řízení čj. MMR-46228/2015-83/3431“
se žalobkyně domáhala přezkumu sdělení ze dne 25. 2. 2016 a současně svůj původní podnět
rozšířila o požadavek na přezkum dalších úkonů žalovaného, včetně rozhodnutí, veřejnoprávních
smluv a souhlasů. Postoupení podnětu bylo žalobkyni sděleno přípisem Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje ze dne 14. 6. 2016, čj. MSK 53930/2016.
[3] Žalobkyně se žalobou domáhala určení, že nevydání vyrozumění žalovaným ve lhůtě 30
dnů od postoupení podnětu je nezákonným zásahem, a zároveň žádala uložení povinnosti
žalovanému vydat sdělení o shledání či neshledání důvodů pro postup dle §156 odst. 2,
resp. §94 a násl. správního řádu. V průběhu řízení před krajským soudem žalovaný vydal dne
22. 11. 2016 sdělení. Žalobkyně proto zúžila svůj žalobní návrh a nově se domáhala pouze určení,
že nevydání vyrozumění žalovaného ve lhůtě 30 dnů je nezákonným zásahem.
[4] Krajský soud v úvodu konstatoval částečné omezení žalobního nároku ze strany
žalobkyně a v této části řízení zastavil (výrok I.). Ohledně zbývajících nároků dospěl soud
k závěru, že podnět k přezkumu ve smyslu §42 ve spojení s §156 odst. 2 správního řádu
nepodléhal povinnosti žalovaného žalobkyni automaticky vyrozumět o výsledku šetření.
K tomu uvedl, že pokud žalobkyně o vyrozumění nepožádala, žalovaný jí je nemusel zasílat
a učinil tak nad rámec zákonných požadavků. Z těchto důvodů žalobu ve zbytku zamítl
(výrok II.) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení,
neboť procesně úspěšný žalovaný se práva na náhradu nákladů řízení vzdal (výrok III.).
II. Shrnutí kasační stížnosti
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti namítá, že krajský soud
se nevyjádřil k dotčení jejího subjektivního práva na sdělení ve lhůtě 30 dnů ve smyslu §94
odst. 1 správního řádu a na vydání usnesení ve smyslu §96 odst. 1 správního řádu ve lhůtě
2 měsíců ode dne, kdy se o důvodu zahájení řízení správní orgán dozvěděl. Při aplikaci §156
odst. 2 ve spojení s §42 správního řádu se krajský soud nevypořádal s poslední větou §156
odst. 2 a požadavkem na přiměřenou aplikaci ustanovení o přezkumném řízení. Krajský soud
nesprávně uvedl, že ustanovení o přezkumném řízení (včetně lhůty k vyrozumění podle §94
odst. 1) se na podnět k přezkumu ve smyslu §156 odst. 2 nevztahují. Podle skutečného obsahu
svého podnětu stěžovatelka žádala nejen přezkum sdělení, ale také rozhodnutí – měla tedy
automaticky právo na vyrozumění ve lhůtě 30 dnů. Z těchto důvodů žádá zrušení napadeného
rozsudku.
[6] Zástupce stěžovatelky její kasační stížnost následně doplnil. Zdůraznil, že stěžovatelka
nežádala pouze o přezkum „neformálních sdělení“ žalovaného, ale i o přezkum rozhodnutí,
veřejnoprávních smluv atd., o kterých neobdržela žádné vyrozumění. Svůj podnět výslovně
označila jako podnět k p řezkumnému řízení podle §94 správního řádu. Z tohoto důvodu
jí nevznikla povinnost zvlášť žádat o sdělení ve smyslu §42 správního řádu, jak dovozuje krajský
soud, ale měla bez dalšího právo obdržet od žalovaného příslušné vyrozumění.
Odkazuje-li krajský soud na §156, má za to, že poslední věta citovaného ustanovení
má zobecňující dopad, který směřuje k přiměřenému použití právní úpravy přezkumného řízení
podle §94 a násl. správního řádu; ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám se také použijí obdobně
ustanovení o přezkumném řízení (§165 odst. 7 správního řádu). Navíc i v části žaloby,
kterou se domáhala, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat ve lhůtě 30 dnů
vyrozumění, byla její žaloba důvodná. V této části ji vzala zpět v důsledku vydání sdělení
žalovaným dne 22. 11. 2016. Tímto žalovaný připustil, že si byl vědom svého předchozího
nesprávného postupu. Krajský soud však tuto okolnost nezohlednil v nákladech řízení.
Žalovaný se nevypořádal s důvody uvedenými v podnětu a nezjistil řádně skutkový stav;
stěžovatelka dosud neobdržela náležitou zpětnou vazbu ke svým podáním s jasným vysvětlením
dané věci. Cítí se být zasažena na svých právech, neboť se jí nedostalo komplexního přezkumu
jejího podnětu; právo na sdělení a věcné vypořádání se s jejím podáním přitom vyžaduje princip
dobré správy, který byl v daném případě porušen.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
[8] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatelka nemá veřejné subjektivní právo
na zahájení přezkumného řízení ve smyslu §94 a násl. správního řádu, ani na vydání usnesení
ve smyslu §156 odst. 2 správního řádu. Přezkumné řízení je dozorčím nástrojem v rukou
správních orgánů, uplatňovaným z moci úřední; není mimořádným opravným prostředkem
(srov. Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 388).
Účastníci předchozího správního řízení nemají nárok na zahájení přezkumného řízení,
ani na samotné přezkoumání rozhodnutí; v daném případě rozhodují správní orgány v režimu
volné úvahy (k tomu viz Hendrych, D. et al. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2006, s. 553).
[9] Stěžovatelka zejména namítá, že krajský soud pochybil, jestliže nezohlednil rozsah
a předmět přezkumu, kterého se domáhala svými podněty ze dne 22. 12. 2015 a ze dne
14. 3. 2016. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující.
[10] Ze spisu správního orgánu vyplývá, že se stěžovatelka domáhala přezkumu několika
sdělení, vyjádření, rozhodnutí a veřejnoprávních smluv. Pro postup správního orgánu
při přezkumu zákonnosti jím vydaných aktů přitom platí odlišná pravidla podle typu příslušného
aktu – při přezkumu pravomocných rozhodnutí postupují správní orgány podle §94
a násl. správního řádu; při přezkumu vyjádření, osvědčení a jiných úkonů podle §156 odst. 2
správního řádu a při přezkumu veřejnoprávních smluv podle §165 správního řádu.
[11] Stěžovatelka se žalobou domáhala vydání sdělení ve smyslu §94 odst. 1, resp. 156 odst. 2
správního řádu a určení, že jeho nevydáním ve lhůtě 30 dnů došlo k nezákonnému zásahu
do jejích práv. Po podání žaloby se žalovaný dne 22. 11. 2016 k jejímu podnětu vyjádřil s tím,
že důvody pro postup podle §156 odst. 2 správního řádu neshledal; ohledně zbývající části
podnětu týkající se přezkumu rozhodnutí atd. ji vyrozuměl, že k jejímu posouzení si vyžádá
příslušné správní spisy. Sdělení žalovaného lze tedy obsahově rozdělit na dvě části – vyjádření
ve smyslu §156 odst. 2 (ve spojení s §42) správního řádu na straně jedné, a poskytnutí informace
o zamýšleném postupu týkající se zbývající části podnětu na straně druhé. Poskytnutí posledně
zmíněné informace přitom nelze považovat za vyrozumění ve smyslu §94 odst. 1 správního řádu.
[12] V nyní projednávané věci je podstatné, že v návaznosti na sdělení žalovaného ze dne
22. 11. 2016 změnila stěžovatelka žalobní petit tak, že napříště již nepožadovala vydání sdělení,
nýbrž nezákonný zásah spatřovala v „opožděném“ vyrozumění žalovaného z důvodu nedodržení
lhůty 30 dnů. V žalobě konkrétně uvedla, že „pominul důvod uložit žalovanému povinnost vydat ve lhůtě
30 dnů vyrozumění v souvislosti s přípisem krajského úřadu čj. MSK 53930/2016 ze dne 14. 6. 2016
o shledání či neshledání důvodů pro postup podle §156 odst. 2 správního řádu, resp. §94 a násl. správního
řádu…“. V žalobě stěžovatelka žádným způsobem nebrojila proti obsahu či způsobu vyřízení
podnětu, ani proti tomu, že část jejího podnětu byla vyřízena a část nikoliv; na uložení povinnosti
vydat sdělení (týkající se byť i části jejího podnětu) netrvala. Nelze proto krajskému soudu
vytýkat, že se omezil pouze na otázku, zda nedodržení lhůty 30 dnů pro vydání sdělení ve smyslu
§156 odst. 2 správního řádu (ve spojení s §42 správního řádu) mohlo být nezákonným zásahem.
[13] Ohledně aplikace §156 odst. 2 správního řádu a povinnosti správního orgánu vyrozumět
podatele podnětu o jeho vyřízení má stěžovatelka za to, že poslední věta citovaného ustanovení
vyžaduje přiměřené použití §94 a násl. správního řádu. S tímto argumentem NSS nesouhlasí.
Podle §156 odst. 2 vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy
a které nelze opravit podle §156 odst. 1, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky
ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup;
takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup
se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení. Z tohoto ustanovení nelze
dovodit, že Hlava IX (konkrétně §94 odst. 1 správního řádu) se přiměřeně použije na jakékoliv
postupy a úkony, které nějakým způsobem souvisí s (možnou) aplikací §156 odst. 2 správního
řádu. Hlava IX se přiměřeně použije pouze na postup správního orgánu při zrušení vyjádření,
osvědčení nebo sdělení usnesením. Skutečnost, že k takovému postupu lze přistoupit
i v návaznosti na podnět třetí osoby, však nelze odvodit z §94 odst. 1, ale z §42 správního řádu
(k tomu viz Správní řád Komentář, II. vydání, autor. JUDr. Josef Vedral, Ph.D., vydavatel BOVA
POLYGON, Praha, leden 2012). Ustanovení §42 správního řádu upravuje v obecné rovině
přijímání a vyřizování podnětů, nevyplývá z něj však povinnost správního orgánu automaticky
vyrozumět podatele podnětu ve lhůtě 30 dnů. Správní orgán je tudíž povinen zaslat vyrozumění
o tom, zda shledal či neshledal důvody k vydání usnesení ve smyslu §156 odst. 2 správního řádu
do 30 dnů pouze k žádosti podatele podnětu. Již z povahy věci se tedy nemůže jednat
o nezákonný zásah proto, že žalovaný zaslal vyrozumění ve lhůtě delší než 30 dnů,
aniž o to stěžovatelka požádala.
[14] Při přezkumu pravomocných rozhodnutí platí, že neshledá-li správní orgán důvody
k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli
podnětu. S ohledem na zúžení žaloby stěžovatelkou však nebylo nutné, aby se krajský soud blíže
zabýval otázkou aplikace §94 odst. 1 správního řádu (viz body [11] – [12]). I přesto,
že v napadeném rozsudku podrobněji nevysvětlil, z jakých důvodů nezohlednil při posouzení
tvrzeného nezákonného zásahu obsah podnětu stěžovatelky v celé jeho šíři, nezpůsobuje tato
vada nezákonnost rozhodnutí. Jak uvedl rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007-75, je třeba vážit míru opory výroku v odůvodnění a lze akceptovat,
pokud důvody obstojí v podstatné, převažující, míře. NSS s přihlédnutím k závěrům učiněným
v tomto usnesení a okolnostem projednávané věci dospěl k závěru, že odůvodnění napadeného
rozsudku v podstatné míře obstojí a je dostatečným podkladem pro daný výrok.
[15] Nad rámec výše uvedeného pak Nejvyšší správní soud uvádí, že nikoliv každá nečinnost
správního orgánu, kterou nelze žalovat v režimu §79 a násl. správního řádu, je nezákonným
zásahem ve smyslu §82 a násl. správního řádu. Obdobně lze nahlížet i na povinnost správního
orgánu ve smyslu §42, resp. §94 odst. 1 správního řádu. Překročení lhůty 30 dnů stanovené
správnímu orgánu k vyrozumění podatele podnětu bez dalšího neznamená, že došlo k zásahu
do jeho veřejných subjektivních práv (k tomu viz obdobně rozsudky NSS ze dne 30. 6. 2016,
čj. 8 As 79/2016-24, a ze dne 4. 11. 2015, čj. 2 As 198/2015-20).
[16] Stěžovatelka namítla, že krajský soud nevzal při výpočtu nákladů řízení v úvahu částečné
zpětvzetí žaloby v důsledku pozdějšího jednání žalovaného. Tato námitka je však nepřípustná,
neboť se vztahuje výhradně k nákladům řízení v souvislosti s výrokem I., který stěžovatelka
nenapadá kasační stížností (a v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního
soudu ani napadnout nelze – viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 6. 2010,
čj. 7 Afs 1/2007-64, bod 31). Nejvyšší správní soud shodně rozhodl například usnesením
sp. zn. 7 As 173/2014 ze dne 22. 1. 2015, usnesením sp. zn. 6 As 203/2014 ze dne 27. 1. 2015,
či usnesení sp. zn. 6 As 301/2014 ze dne 28. 1. 2015.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Námitky stěžovatelky nebyly důvodné a Nejvyšší správní soud při přezkumu napadeného
rozhodnutí nezjistil ani jiné nedostatky, ke kterým by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti.
Kasační stížnost proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítl.
[18] Stěžovatelka neměla v tomto řízení ve věci úspěch, nemá tudíž právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.); žalovanému nevznikly
v tomto řízení náklady nad rámec jeho běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. července 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu