ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.211.2017:47
sp. zn. 10 As 211/2017 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Michaely Bejčkové a Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: doc. Ing. arch. E. F.,
CSc., zast. JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem, advokátem se sídlem Kolínská 13, Praha 3, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I) Starlife, s. r. o., se sídlem Palouky 616, Hostivice, zast. JUDr.
Jiřím Velíškem, advokátem se sídlem Holečkova 105/6, Praha 5, II) RNDr. R. P., DPhil., proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 5. 2015, sp. zn. SZ 154535/2014/KUSK REG/Sl,
čj. 076108/2015/KUSK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 27. 6. 2017, čj. 45 A 21/2015-73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad v Hostivici vydal jako speciální stavební úřad dne 29. 7. 2014 dodatečné
povolení změny stavby „dostavba areálu Starlife“. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015
zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí městského úřadu a zároveň toto rozhodnutí potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Praze
zamítl rozsudkem ze dne 27. 6. 2017. Podle krajského soudu stavební úřad nepochybil tím,
že umožnil stavebníkovi předkládat doklady v dodatečných lhůtách, místo aby na prodlení
stavebníka reagoval zastavením řízení. Rovněž je běžným postupem, že stavební úřad při splnění
zákonných podmínek dodatečně povolí stavbu, pokud o to stavebník požádal v reakci na zahájení
řízení o odstranění stavby (postavené v rozporu se stavebním povolením). Nevadí ani to,
že stavební úřad upustil od ústního jednání a od místního ohledání po zásadním doplnění
projektové dokumentace, pokud je zřejmé, že ústní jednání i místní ohledání již dříve proběhlo,
stavebnímu úřadu byly poměry v místě známy a účastníci měli možnost se k věci vyjádřit.
Je pravda, že již stavební úřad měl po doplnění projektové dokumentace sám požádat dotčené
orgány o nová vyjádření a závazná stanoviska; jestliže to však neučinil, mohl tuto vadu napravit
žalovaný v odvolacím řízení, což se také stalo.
[3] Ačkoli správní orgány neuvedly, s jakým zněním stavebního zákona pracují, nejde o vadu,
která by mohla přivodit nezákonnost napadeného rozhodnutí; ostatně časová působnost
stavebního zákona je jasně dána přechodným ustanovením čl. XVIII novely publikované
pod č. 350/2012 Sb. Správní orgány reagovaly na všechny námitky žalobkyně, byť ne vždy
přehledně, protože dílčí závěry jsou obsaženy na různých místech vnitřně nestrukturovaného
odůvodnění.
II. Kasační stížnost žalobkyně
a vyjádření osoby zúčastněné na řízení (stavebníka)
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Krajský
soud sice připustil, že správní rozhodnutí obou stupňů jsou poměrně nepřehledná,
neprofesionálně zpracovaná a místy i obtížně srozumitelná, přesto v tom však nespatřoval
nezákonnost. Spravedlnost však nemá být jen fakticky poskytována, ale také má být patrné,
že je poskytována. Ostatně smyslem správního soudnictví je ochrana práva účastníků správního
řízení na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod.
[5] Krajskému soudu nevadilo ani to, že v důsledku nových (revidovaných) vyjádření
a závazných stanovisek dotčených orgánů, která byla opatřena až v odvolacím řízení,
byla stěžovatelka připravena o instanci. Krajský soud se v souvislosti s neprovedeným ústním
jednáním před stavebním úřadem nevypořádal ani s rozsudkem NSS ze dne 28. 5. 2014,
čj. 1 As 50/2014-76, č. 3084/2014 Sb. NSS. Krajský soud si podle stěžovatelky uvědomoval,
že prakticky všechny její námitky jsou důvodné, nesprávně však posoudil intenzitu pochybení
správních orgánů. Tato pochybení, třebas v jednotlivostech „jen“ necitlivá a nepřátelská, zakládají
ve svém uceleném souboru nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost rozhodnutí žalovaného.
Není namístě, aby krajský soud k takovému rozhodnutí podával omluvná doplňující vysvětlení.
[6] Z judikatury NSS není znám jeho vlastní rozsudek, který by se vyznačoval těmito vadami
(jak je pojmenoval krajský soud):
- reakce na odvolací námitky je shrnuta v podstatě do jednoho odstavce, který je rozprostřen bez přerušení
takřka na celých jedenáct stran;
- zcela chybí jakýkoli strukturovaný souhrn předchozího správního řízení či skutkového stavu;
- rozhodnutí neuvádí výslovně, podle jakého znění právního předpisu postupuje;
- reakce na určitou otázku se v rozhodnutí obtížněji hledá;
- podmínka uložená ve výroku rozhodnutí je zčásti nepřesná.
[7] Konečně stěžovatelka podotkla, že od podání její repliky k vyjádření žalovaného
do vydání napadeného rozsudku uplynulo devatenáct měsíců, což lze považovat za průtahy
v řízení. I se stavebním řízením trvá celá věc již pět let. Stěžovatelka proto navrhla,
aby byl rozsudek krajského soudu zrušen.
[8] Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení č. II (RNDr. R. P., DPhil.) se ke kasační stížnosti
nevyjádřili. Vyjádření podala osoba zúčastněná na řízení č. I – společnost Starlife, která je v této
věci stavebníkem, a tedy osobou oprávněnou z rozhodnutí o dodatečném povolení změny stavby.
Podle stavebníka jsou kasační důvody velmi obecné a neobsahují potřebnou argumentaci. Není
pravda, že krajský soud v podstatě považoval žalobní námitky za důvodné: ne každá vada
správního rozhodnutí totiž působí jeho nezákonnost. Stěžovatelčiny výtky vůči správním
rozhodnutím i vůči rozsudku krajského soudu považuje stavebník spíše za formální. Kasační
stížnost by podle něj měla být odmítnuta, případně zamítnuta.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejprve NSS považuje za vhodné zareagovat na názor stavebníka, podle nějž kasační
stížnost neobsahuje řádně formulované důvody, a měla by proto být odmítnuta. NSS má naopak
za to, že z kasační stížnosti je dobře zřejmé, proč ji stěžovatelka podává a co jí vadí na rozsudku
krajského soudu. Jiná věc je, zda jsou kasační tvrzení dostatečně promyšlená a podložená
přesvědčivou právní argumentací. Pokud tomu tak ale není, projeví se to v zamítnutí kasační
stížnosti, a nikoli v jejím odmítnutí.
[11] Stavebník má ovšem pravdu v tom, že kvalita a propracovanost účastníkovy argumentace
předurčují, nakolik důkladně se bude spornou otázkou zabývat soud a nakolik podrobné
pak bude zdůvodnění jeho vlastního rozsudku. Není věcí soudu, aby za účastníka rozvíjel jeho
obecně vyjádřenou nelibost nad některými postupy či závěry správních orgánů a aby za něj
vyhledával argumenty, které podporují jeho postoj. Naopak je v zájmu účastníka, aby soudu
předložil pokud možno ucelené úvahy, které účinně zpochybní napadené rozhodnutí;
konstruktivní věcná argumentace zde vždy bude úspěšnější než citově podbarvená kritika.
[12] Podobné zásady jako pro žalobní argumentaci pak platí pro argumentaci kasační.
Ta je však ještě přísněji svázána v důsledku toho, že nemůže překročit důvody a okolnosti
napadené v žalobě (srov. §104 odst. 4 a §109 odst. 5 s. ř. s.). V důsledku to znamená,
že sám žalobce určuje do značné míry způsobem a rozsahem žalobní argumentace, jaký bude
rozsudek nejen krajského, ale i Nejvyššího správního soudu.
[13] Již úvodem lze uvést, že krajský soud v této věci nijak nepochybil: neopomněl žádnou
ze žalobních námitek a poctivě se s nimi vypořádal v té podobě, v jaké mu byly předloženy.
K tomu je třeba dodat, že na rozdíl od velmi konkrétních a odborných až technických námitek,
jaké stěžovatelka shromáždila ve svém odvolání, se žaloba soustředila do značné míry na obecné
zpochybňování způsobu, jakým správní orgán zacházel s některými neurčitými pojmy
(veřejný zájem, pohoda bydlení), na formální výtky (způsob formulování výroku či podmínek
stavebního povolení, chybějící informace o tom, jaké znění stavebního zákona bylo použito)
či na otázky, které judikatura dlouhodobě řeší jinak než v duchu žalobní námitky (zda musí být
k rozhodnutí stavebního úřadu připojen či účastníkům zaslán i grafický podklad;
zda dvojinstanční řízení znamená, že všechny závěry musejí být nejprve vysloveny v prvním
stupni a pak přezkoumány ve stupni druhém).
[14] NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že ne každá nedokonalost či vada správního
rozhodnutí (zde zejména odbytá grafická podoba rozhodnutí, obsahová nepřehlednost
a formulační nepřesnost) má vést k jeho zrušení. Nezákonnost je totiž pojmem užším než vada.
Krajský soud důvodně pokáral správní orgány za to, jak neprofesionálně zpracovaly
svá rozhodnutí; pouhý tento fakt – totiž že správní orgány si měly dát se svými rozhodnutími
větší práci – však nic nevypovídá o věcné správnosti nebo alespoň věcné dostatečnosti
přezkoumávaných rozhodnutí. I kdyby se (teoreticky) tyto vady staly důvodem zrušení
rozhodnutí, vedlo by to v dalším řízení jen k tomu, že rozhodnutí by byla zpracována přehledněji,
srozumitelněji a pečlivěji; věcně by však rozhodnutí vyznívala stejně. Není tedy zřejmé,
jak by tímto postupem bylo ochráněno stěžovatelčino právo na spravedlivý proces.
Úkolem správních soudů není zajišťovat účastníkům vždy a po všech stránkách bezvadná správní
rozhodnutí, nýbrž ochránit je před hmotněprávními pochybeními správních orgánů
a před takovými vadami správního řízení, které ve svém důsledku mohly mít vliv
na hmotněprávní postavení účastníků. Takové vady ale v žalobě vytýkány nebyly.
[15] Jak již vysvětlil krajský soud, důvodem pro zrušení rozhodnutí žalovaného nemůže být
ani to, že revidovaná vyjádření a závazná stanoviska dotčených orgánů byla opatřena
až v odvolacím řízení. Odvolací správní řízení je přímo určeno k nápravě vad řízení na prvním
stupni; z ničeho neplyne, že by určité skutečnosti musely být zjišťovány a určité listiny musely být
předkládány pouze na prvním stupni či že by se případné opomenutí orgánu prvního stupně
obstarat listiny nedalo napravit v odvolacím řízení. Zásada dvojinstančnosti neznamená,
že každý jednotlivý závěr správního orgánu musí být přezkoumán v odvolacím řízení,
ani že veškeré podklady pro rozhodnutí musejí nejprve „projít“ prvním stupněm, aby se jimi
odvolací orgán mohl zabývat. Tato zásada znamená, že rozhodnutí orgánu prvního stupně bude
jako celek podrobeno zkoumání zákonnosti a případně také věcné správnosti. V tomto ohledu
byla tato zásada naplněna i v přezkoumávaném správním řízení.
[16] Není pravda, že se krajský soud nevypořádal s rozsudkem NSS publikovaným
pod č. 3084/2014 Sb. NSS: naopak na něj výslovně reagoval a vysvětlil rozdíl mezi územním
řízením ve věci umístění stavby (jehož se rozsudek týkal) a řízením o dodatečném povolení
změny stavby. Především pak zdůraznil, že podstatné je, aby účastníci měli možnost (bez ohledu
na to, jak se k nim nové informace dostanou – zda na opakovaném ústním jednání, nebo jinak)
vyjádřit se k doplněné žádosti stavebníka. Této možnosti se stěžovatelce dostalo a ani v kasační
stížnosti to nepopírá.
[17] Srovnání napadených správních rozhodnutí s rozsudky NSS, jak je stěžovatelka provádí
v kasační stížnosti, považuje soud za neobvyklé. Na jedné straně je pravda, že jakékoli písemně
vyhotovené rozhodnutí veřejné moci – ať moci výkonné, nebo moci soudní, ať v prvním stupni,
nebo v nejvyšší instanci – by mělo splňovat stejná základní kritéria srozumitelnosti, přehlednosti,
určitosti a vykonatelnosti. Na druhé straně nelze realisticky očekávat, že rozhodnutí zejména
správního orgánu prvního stupně, leckdy vypracované úředníkem, který ani nemá právní vzdělání
(a případně vůbec vysokoškolské vzdělání), bude svou podobou, formální úrovní a obsahovou
pečlivostí srovnatelné s rozhodnutím nejvyšší soudní instance, na jehož koncipování se obvykle
podílí několik právně vzdělaných osob.
[18] Přesto je třeba polemizovat se stěžovatelčiným „seznamem vad“, které jsou výše citovány
v odst. [6] a které by sám NSS podle ní ve svých rozhodnutích nepřipustil (ačkoli u správních
rozhodnutí je ochoten je tolerovat). Soudu je z jeho činnosti známa řada rozhodnutí nejen jeho
vlastních, ale i rozhodnutí krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví, obecných
soudů včetně Nejvyššího soudu, a konečně i Ústavního soudu, která se dopouštějí právě
takových vad – nebo vad typově podobných, které brání porozumění stejnou měrou.
[19] Je politováníhodnou praxí, zejména v rekapitulačních částech soudních rozhodnutí,
že text není vnitřně strukturován a celé stránky plynou v jediném odstavci. Obvyklé v soudních
rozhodnutích vysokých soudů je nikoli to, že chybí souhrn předchozího řízení či skutkového
stavu, ale vada zrcadlově obrácená: informace o tom, co vše se v řízení odehrálo a co vše
se zjistilo, se do omrzení opakují se všemi podrobnostmi – ačkoli účastníkům jsou tyto
skutečnosti známy a už několikrát o nich četli v rozhodnutí soudů nižších stupňů. Zcela typické
je, že soudy neuvádějí, podle jakého znění právního předpisu postupují: věc se zpravidla odbývá
nicneříkající formulkou ve znění pozdějších předpisů či v rozhodném znění. Časté je i to, že odpověď
na určitou otázku se v rozhodnutí složitěji hledá, a to – s jistou nadsázkou řečeno – tím obtížněji,
čím vyšší je soudní instance. Zejména vysoké soudy tíhnou k tomu obohacovat své poměrně
jednoduché právní závěry o obšírné exkursy teoretického charakteru, které ani nemusejí být
pro věc vždy potřebné, ale vždy činí četbu obtížnější – stejně jako četná slova cizího
(nejčastěji latinského) původu či cizojazyčné pojmy převzaté přímo z originálu, jimiž vysoké
soudy rády dávají na odiv svou vzdělanost.
[20] V rozporu se stěžovatelčiným přesvědčením soud zdůrazňuje, že tento typ vad
(ač se vypracovávání takových rozhodnutí příčí vlastnímu smyslu justice, tj. poznat,
co je po právu, a vysvětlit to stranám tak, aby to i ony pochopily a respektovaly) nevede
(aspoň to soudu není známo) k rušení soudních rozhodnutí, která jsou takovými vadami
postižena. Tím méně to může být důvodem pro zrušení rozhodnutí správního orgánu,
na nějž jistě nelze klást větší požadavky než na texty vypracovávané kvalifikovanými soudními
osobami.
[21] K poslední námitce týkající se průtahů v řízení sama stěžovatelka uvedla, že se netýká
merita rozhodnutí; nemůže tedy být důvodem ke zrušení rozsudku krajského soudu.
Průtahy v soudním řízení mohla stěžovatelka řešit stížností k orgánu státní správy soudů
nebo také návrhem na určení lhůty k provedení procesního úkonu podle §174a zákona
č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích; jakkoli dlouhé soudní řízení však nezakládá nezákonnost
rozsudku, pouze může být titulem k náhradě škody za nesprávný úřední postup.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch; žalovanému v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[24] Osobám zúčastněným na řízení neuložil soud v řízení žádnou povinnost, a v této
souvislosti jim tedy nemohly vzniknout žádné náklady (§60 odst. 5 s. ř. s.). Nemají proto právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. dubna 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu