ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.242.2017:40
sp. zn. 10 As 242/2017 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Ladislava Derky v právní věci žalobkyně: A. Ch., zast. Mgr.
Zuzanou Candigliotou, advokátkou se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti žalovanému: Krajský
úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7.
7. 2016, čj. KUZL 42537/2016, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 19. 7. 2017, čj. 31 A 107/2016-61,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 7. 2017, čj. 31 A 107/2016-61, se r uš í a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1] Rozhodnutím Mateřské školy Mánesova („správní orgán prvního stupně“) nebyla
žalobkyně přijata k předškolnímu vzdělávání, a to z důvodu nesplnění podmínky povinného
očkování dle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Z důvodu pochybností
ohledně nejednoznačných závěrů lékařské zprávy (vystavené kožní lékařkou žalobkyně) správní
orgán oslovil rovněž Krajskou hygienickou stanici Zlínského kraje k podání odborného
stanoviska. Uvedené stanovisko, ani následná vyjádření matky žalobkyně a jí předložené důkazy,
pochybnosti na straně správního orgánu nerozptýlily. Žalobkyně proto dle správního orgánu
neprokázala, že její zdravotní stav brání podání očkovací látky. Správní orgán též neuznal jako
výjimku z povinného očkování výhradu svědomí, resp. argumenty založené na náboženském
přesvědčení rodičů žalobkyně. Správní orgán II. stupně (dále jen „žalovaný“) odvolání žalobkyně
zamítl rozhodnutím uvedeným v záhlaví a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou. V žalobě namítala, že žalovaný
se nezabýval důvody vynětí žalobkyně z povinnosti očkování. Matka žalobkyně v žádosti o přijetí
do mateřské školy uvedla, že dítě nebylo očkováno mimo jiné z náboženských důvodů, tj. víry
a přesvědčení rodičů, že očkování je nepřirozené a Bohem nechtěné. Žalobkyně nesouhlasila
s žalovaným, že k žádosti ani v dalším průběhu řízení nedoložila žádný doklad, kde by bylo
lékařem jednoznačně uvedeno, že je žalobkyně proti nákaze imunní nebo, že se nemůže očkování
podrobit pro trvalou kontraindikaci. Správní orgány měly podle ní k dispozici vyjádření lékařky,
podle které bylo očkování odloženo z důvodu nepříznivého zdravotního stavu žalobkyně.
V této souvislosti odkázala na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 16/14, podle kterého musí správní
orgány posuzovat naplnění podmínky trvalé kontraindikace bez ohledu na to, zda je termín „trvalá
kontraindikace“ výslovně uveden v příslušném potvrzení poskytovatele zdravotních služeb.
Tento pojem je dle žalobkyně nutno vykládat materiálně, nikoliv formalisticky.
[3] Krajský soud v Brně nevyhověl námitce žalobkyně týkající se výhrady svědomí. Námitky
týkající se otázky prokázání „trvalé kontraindikace“ ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví
však shledal důvodnými, rozhodnutí žalovaného z těchto důvodů zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Podle krajského soudu správní orgán prvního stupně i žalovaný nesprávně vyložili pojem
„trvalá kontraindikace“ s ohledem na zdravotní stav žalobkyně. Krajský soud dospěl s ohledem
na obsah spisu k závěru, že na základě předložených lékařských zpráv se žalobkyně nemohla
podrobit povinnému očkování z důvodů trvalé kontraindikace. Doporučení kožní lékařky
ohledně odložení očkování, považoval krajský soud za jednoznačné a dostačující. Dle krajského
soudu tedy žalovaný nesprávně uvedl, že zdravotní stav žalobkyně nenaplňuje podmínku trvalé
kontraindikace. Pokud měl žalovaný pochybnosti o správnosti závěrů kožní lékařky,
měl si vyžádat stanovisko jiného lékaře či odborné stanovisko Krajské hygienické stanice
Zlínského kraje. Podle krajského soudu byly na základě spisového materiálu naplněny podmínky
dle §50 zákona o ochraně veřejného zdraví pro to, aby žalobkyně byla přijata od mateřské školy.
II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Krajský soud na jedné straně uznal, že stěžovatel není odbornou osobou schopnou lékařského
posouzení zdravotního stavu žalobkyně a následně mu vytkl jeho formalistické hodnocení situace
i to, že se žalovaný nezabýval zdravotním stavem žalobkyně. Krajský soud dospěl v odst. 17 – 23
napadeného rozsudku k závěru, že žalobkyně splnila podmínku trvalé kontraindikace a hodnotil
její zdravotní stav. Stěžovatel v této souvislosti zdůrazňuje, že se jedná o otázku odborného
charakteru, k jejímuž posouzení nejsou správní orgány ani soud kompetentní. V této souvislosti
poukazuje na rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, čj. 5 As 317/2016-36.
[5] Krajský soud dospěl k závěru, že pokud měl žalovaný pochybnosti o správnosti závěrů
kožní lékařky týkající se zdravotního stavu žalobkyně, měl si vyžádat odborné stanovisko jiného
lékaře či Krajské hygienické stanice Zlínského kraje. Krajský soud však dle stěžovatele opomenul
vysvětlit zásadní otázku, a to účast Krajské hygienické stanice Zlínského kraje v předmětném
správním řízení. V tomto ohledu považuje závěry krajského soudu za rozporuplné. Stěžovatel
zdůrazňuje, že není v silách ředitelky mateřské školy na základě nejednoznačné lékařské zprávy
posoudit, zda byla či nebyla naplněna podmínka trvalé kontraindikace. Upozorňují, že závěr
o trvalé kontraindikaci je v gesci příslušného lékaře.
[6] Dle stěžovatele proto nelze klást k tíži prvostupňovému správnímu orgánu, že v případě
nejednoznačnosti předkládané zprávy požádal Krajskou hygienickou stanici Zlínského kraje
o stanovisko, a následně z jejích závěrů vycházel. Stěžovatel je přesvědčen, že dodržel postup
dle §56 správního řádu, neboť krajská hygienická stanice plní funkci státního zdravotnického
dozoru mimo jiné v oblasti očkování a je tedy v pořádku, že se ředitelka mateřské školy obrátila
právě na tuto instituci s žádostí o odborný názor. Závěr krajské hygienické stanice považuje
stěžovatel za jednoznačný a konkrétní, a proto z něj vycházel. Stěžovatel nesouhlasí s názorem
krajského soudu, že situaci posoudil formalisticky a že se nezabýval zdravotním stavem žalobkyně
po materiální stránce. Stěžovatel upozorňuje na snahu správních orgánů zjistit skutkový stav věci,
kdy opakovaně kontaktovaly krajskou hygienickou stanici. Výjimky přijetí dítěte k předškolnímu
vzdělávání jsou uvedeny v §50 zákona o ochraně veřejného zdraví, přičemž stěžovatel podmínky
pro jejich uplatnění neshledal.
[7] Stěžovatel nesouhlasí také s tím, že krajský soud zohlednil novelu zákona účinnou
ke dni 1. 9. 2017, podle níž budou k předškolnímu vzdělání povinně přijaty děti ve věku 5 let,
u nichž se očkování nevyžaduje z důvodu zavedení povinné předškolní docházky. Dle stěžovatele
nelze na danou problematiku nazírat optikou této novely; krajskému soudu nepřísluší hodnotit
vhodnost dosavadní právní úpravy.
[8] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že trvalá kontraindikace je výjimkou
z pravidla nepřijímání neočkovaných dětí do mateřské školy. V této souvislosti odkázala
na ustanovení §46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle kterého se trvalou
kontraindikací rozumí zjištění takového zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky.
Takový stav byl u žalobkyně zjištěn, přičemž správní orgány obdržely vyjádření dvou lékařek
(kožní a obvodní), které ze zdravotních důvodů na straně žalobkyně odložily očkování s tím,
že zdravotní stav žalobkyně bude opět zhodnocen za rok. Skutečnost, že pojem „trvalá
kontraindikace“ nebyl výslovně uveden v lékařských zprávách, považuje žalobkyně
za nepodstatnou. Se závěry krajského soudu se ztotožňuje a navrhuje, aby NSS kasační stížnost
stěžovatele zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy přípustná.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek, vázán rozsahem a důvody, které
stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Posuzoval také, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4,
věta první za středníkem s. ř. s.). Ve věci bylo rozhodnuto bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první, s. ř. s.
[11] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[12] Podle §46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví [p]řed provedením pravidelného
a zvláštního očkování je fyzická osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím právním předpisem
vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování se neprovede při zjištění imunity vůči infekci
nebo zjištění zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech
poskytovatel zdravotních služeb vystaví fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše
do zdravotnické dokumentace (důraz doplněn NSS).
[13] Podle §50 zákona o ochraně veřejného zdraví může ředitelka mateřské školy přijmout
pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní
nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci. Podle rozsudku NSS ze dne 30. 11. 2015,
čj. 57 A 60/2015-49, může být do mateřské školy přijato (mimo jiné) dítě, které „[…]má doklad,
že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci“ (důraz doplněn
NSS).
[14] NSS předně uvádí, že při posouzení, zda u konkrétního jedince existuje trvalá
kontraindikace, pro kterou se nemůže podrobit očkování, je především třeba správně
interpretovat pojem trvalá kontraindikace, zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné
pochybnosti (§3 správního řádu), za tímto účelem shromáždit dostatečné množství podkladů
a provést řádné a dostatečné dokazování (§50, §51 správního řádu).
[15] Předmětem sporu v dané věci je zejména otázka, zda byla naplněna podmínka trvalé
kontraindikace ve smyslu §50 zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. zda lékařská zpráva
vystavená kožní lékařkou byla dostatečně jednoznačná tak, aby správní orgány mohly
bez jakýchkoliv pochybností dospět k závěru, že zdravotní stav žalobkyně brání podání očkovací
látky, anebo zda existovaly důvodné pochybnosti ohledně závěrů učiněných v lékařské zprávě
a bylo tedy na místě, aby správní orgán prvního stupně oslovil krajskou hygienickou stanici
(orgán státního zdravotnického dozoru v oblasti očkování dětí) a následně z jejího stanoviska
vycházel.
[16] NSS plně respektuje závěry Ústavního soudu v nálezu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS
16/14, N 15/76 SbNU 197, o tom, že při výkladu §50 zákona o ochraně veřejného zdraví
„musí být dbáno na to, aby zde nevznikala nerovnost mezi dětmi, kterým z dlouhodobého hlediska brání jejich
zdravotní stav podání příslušné očkovací látky (tedy materiální hledisko), a to bez ohledu na to, zda je termín
„trvalá kontraindikace“ výslovně (formálně) uveden v příslušném potvrzení poskytovatele zdravotních služeb.
Uvedený ústavně konformní výklad přitom dikce napadeného ustanovení nijak nevylučuje.“ (bod 97 nálezu
Pl. ÚS 16/14). Není tedy pochyb o tom, že termín „trvalá kontraindikace“ nemusí být výslovně
obsahem lékařského potvrzení ve smyslu §46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.
[17] Současně však platí, že existenci trvalé kontraindikace je nutno prokázat,
přičemž posouzení splnění této podmínky je závěrem vyžadujícím odborné znalosti,
o které správní orgán ani soud nemůže sám bez dalšího rozhodovat, neboť nejsou osobami
odborně způsobilými k posouzení zdravotního stavu žalobkyně (k tomu srov. rozsudek NSS
ze dne 29. 6. 2017, čj. 5 As 317/2016-36). Závěr vyžadující odborné znalosti může učinit
zejména lékař (např. imunolog, alergolog), který disponuje příslušnými znalostmi z oboru,
případně lze využít odborného stanoviska krajské hygienické stanice (srov. §56 správního řádu),
jak ostatně uvádí i krajský soud v napadeném rozsudku.
[18] Potvrzení poskytovatele zdravotních služeb o (ne)existenci trvalé kontraindikace
bezesporu závazným podkladem pro rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy,
který je správní orgán povinen respektovat. NSS v této souvislosti zdůrazňuje, že odborný názor
lékaře musí být jednoznačný, aby si správní orgány na jeho základě mohly učinit kvalifikovaný
úsudek o tom, že dítě je v takovém zdravotním stavu, který brání podání očkovací látky.
Na ředitele mateřských škol nelze klást nároky v tom smyslu, že nejednoznačné lékařské zprávy
budou nuceni sami odborně hodnotit a vyvozovat z nich příslušné lékařské závěry.
[19] Ze spisu správního orgánu vyplývá, že matka stěžovatelky připojila k žádosti o přijetí
dítěte k předškolnímu vzdělávání ze dne 15. 3. 2016 žádost o udělení výjimky z očkování.
Jako důvod pro neočkování některými vakcínami uvedla zdravotní důvody a dále výhrady
vyplývající z přesvědčení, víry a svědomí. Ředitelka mateřské školy jakožto správní orgán prvního
stupně řízení přerušila a poučila zákonné zástupce dítěte, že se ohledně závěru o prominutí
povinného očkování obrátila na krajskou hygienickou stanici a je nutno vyčkat jejího závěru.
Lékařka krajské hygienické stanice v odpovědi uvedla, že se obrátila na ošetřující lékařku
stěžovatelky, MUDr. K., která uvedla, že stěžovatelka nebyla očkována očkovací látkou Priorix,
neboť její rodiče toto odmítají. Vzhledem k tomu uzavřela, že dítě nesplňuje podmínku
povinného očkování. Matka stěžovatelky následně požádala o prodloužení přerušení řízení,
neboť se snaží získat lékařské potvrzení kontraindikace očkování. Její žádosti bylo vyhověno.
[20] V dalším řízení matka předložila lékařskou zprávu kožní lékařky ze dne 25. 4. 2016,
ve které lékařka uvádí: "z dlouhobého hlediska vzhledem k recidivám dermatosy vhodné odložení dalšího
očkování". Dále doložila nové vyjádření MUDr. K., dle něhož bylo očkování proti spalničkám,
zarděnkám a příušnicím odloženo na doporučení kožního lékaře. Ředitelka MŠ se opět obrátila
na krajskou hygienickou stanici a požádala ji o posouzení doplněného skutkového stavu. Lékařka
KHS ve zprávě ze dne 24. 5. 2016 uvedla, že z potvrzení kožní lékařky neplyne, že se jedná o
kontraindikaci, neboť je zde uvedeno pouze doporučení odložení dalšího očkování. Pro
potvrzení kontraindikace očkování je nutno uvést, zda se jedná o trvalou či dočasnou, a dále,
kterých očkovacích látek se kontraindikace týká. Z těchto důvodů nelze předložené potvrzení
považovat za dostatečné pro potvrzení kontraindikace očkování, pokud rodiče trvají na přijetí
dítěte do školky, musí doložit vyjádření lékaře, které bude mít uvedené náležitosti.
[21] V návaznosti na to matka stěžovatelky zaslala ředitelce MŠ přípis ze dne 26. 5. 2016,
ve kterém sdělila, že kontaktovala kožní i dětskou ošetřující lékařku stěžovatelky. Kožní lékařka jí
sdělila, že na základě požadavku krajské hygienické stanice vydá nové potvrzení s určením lhůty 1
rok, po které stav dcery opět přezkoumá. Pediatr jí sdělil, že vyjádření, že očkování se odkládá na
žádost doporučení specialisty, již podal a každé další považuje za zbytečné. Ke sdělení připojila
zprávu kožní lékařky ze dne 26. 5. 2016, ve které je zopakován výše citovaný závěr ohledně
vhodného odložení očkování, k němu je doplněno, že stav bude zhodnocen po roce.
[22] Lékařka krajské hygienické stanice na opětovnou žádost ředitelky MŠ o posouzení,
zda z podkladů vyplývá kontraindikace očkování, uvedla, že z přiložených potvrzení toto jasně
neplyne. Na základě tohoto vyjádření vydala ředitelka MŠ zamítavé rozhodnutí o nepřijetí
stěžovatelky k předškolnímu vzdělávání a z takto zjištěného skutkového stavu vycházel i odvolací
správní orgán.
[23] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že ve správním řízení
vznikly pochybnosti o jednoznačnosti posouzení zdravotního stavu stěžovatelky,
k jejich odstranění byla správně oslovena krajská hygienická stanice (§46 odst. 2 ve spojení s §50
zákona o ochraně veřejného zdraví). Ta se k hodnocení splnění podmínky kontraindikace
vyjádřila několikrát, matka stěžovatelky s těmito závěry byla seznámena a reagovala na ně.
Krajský soud však tuto významnou roli krajské hygienické stanice v řízení zcela opomenul a nijak
se nevypořádal s jejím posouzením zdravotního stavu stěžovatelky a následným hodnocením
jejího závěru ze strany správních orgánů.
[24] Krajský soud v napadeném rozsudku na straně jedné sice upozornil na situaci,
v níž případné nejasnosti plynoucí z nedostatečně zjištěného skutkového stavu či z důvodu jiných
pochybností na straně správního orgánu odůvodňují pořízení posudku revizního lékaře, případně
krajské hygienické stanice; žalovanému v této souvislosti dokonce doporučil (byť alternativně),
aby se v případě pochybností obrátil na krajskou hygienickou stanici. Na straně druhé však
krajský soud již zcela opomenul fakt, že správní orgány postupovaly právě tímto způsobem
(již v řízení v prvním stupni) a zohlednily stanovisko krajské hygienické stanice ve svém dalším
postupu, včetně konečného rozhodování o žádosti žalobkyně. Tím rozhodnutí zatížil vadou,
neboť nevycházel ze zjištěného skutkového stavu věci a opomenul zásadní skutečnosti,
na kterých správní orgán postavil své rozhodnutí.
[25] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku překročil jemu svěřenou pravomoc,
pokud hodnotil zdravotní stav stěžovatelky. Konkrétně dospěl k závěru, že „se žalobkyně nemůže
očkování očkovací látkou PRIORIX proti příušnicím, spalničkám a zarděnkám podrobit pro trvalou
kontraindikaci“ (viz bod 26 napadeného rozsudku). Jak bylo výše uvedeno, správní orgán ani
krajský soud nejsou orgány kompetentními k odbornému hodnocení zdravotního stavu
žalobkyně, ani k interpretaci lékařské zprávy, která by mohla vzbuzovat důvodné pochybnosti
týkající se závěru o tom, že zdravotní stav žalobkyně brání podání očkovací látky (k tomu srov.
bod [17] tohoto rozsudku). Krajský soud tudíž nemohl v uvedené věci kvalifikovaně posoudit,
zda na straně žalobkyně existuje trvalá kontraindikace ve smyslu §46 odst. 2 ve spojení s §50
zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. zda je žalobkyně v takovém zdravotním stavu, který
brání podání očkovací látky (s ohledem na závěry Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 16/14).
Pokud takto krajský soud postupoval, napadený rozsudek zatížil vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci.
[26] Námitka stěžovatele, že krajský soud nepostupoval správně, neboť zohlednil novelu
školského zákona, který s účinností od 1. 9. 2017 zavádí povinnou docházku do předškolního
vzdělávání, bez ohledu na očkování, které dítě prodělalo, je rovněž důvodná. NSS zdůrazňuje,
že krajské soudy vychází při přezkumu správních rozhodnutí ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). Z tohoto pravidla existují
určité výjimky [k tomu srov. věci mezinárodní ochrany (viz nález Ústavního soudu ze dne
12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 425/16); nebo nutnost zohlednění příznivější právní úpravy
při rozhodování o vině a trestu (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016,
čj. 5 As 104/2013-46)]. V této věci však nejsou tyto výjimky z povahy věci použitelné.
Krajskému soudu navíc nepřísluší hodnocení vhodnosti právní úpravy (k tomu srov. rozsudek
NSS čj. 5 As 317/2016).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Z uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto podle
§110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[28] Podle §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li NSS rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc
k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS ve zrušovacím
rozhodnutí.
[29] V dalším řízení se tedy krajský soud bude zabývat zejména účastí krajské hygienické
stanice ve správním řízení a obsahem jejího vyjádření. Vezme přitom v úvahu skutečnost,
že správní orgány z tohoto vyjádření při svém rozhodování vycházely. Pokud by měl krajský soud
pochybnosti o závěrech krajské hygienické stanice (které lze považovat za odborného
charakteru), může si nechat zpracovat posudek znalce či jiného odborného orgánu,
které příslušnými odbornými znalostmi disponují (viz §127 odst. 1 věty prvé a druhé o. s. ř.
za použití §64 s. ř. s.; srov. také rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014-50).
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci krajský soud.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu