ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.25.2020:46
sp. zn. 10 As 25/2020 - 46
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: M. N., Jeníkov, zast.
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému:
Městský úřad Vodňany, se sídlem náměstí Svobody 18, Vodňany,
zast. Mgr. Lukášem Zscherpem, advokátem se sídlem Lochotínská 1108/18, Plzeň, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, čj. 61 A 6/2019-60,
takto:
Věc se po st up uj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 27. 4. 2015, čj. 154/2015/MT, žalovaný uznal žalobce vinným
z přestupku dle §125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a uložil mu pokutu
ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Žalovaný dne 30. 7. 2015 vyzval žalobce k úhradě pokuty a upozornil jej na možnost
vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora a s tím spojené náklady. Tuto výzvu
si žalobce osobně převzal. S ohledem na pasivitu žalobce žalovaný dále třikrát požádal
o součinnost zdravotní pojišťovnu žalobce (ve dnech 6. 2. 2017, 25. 8. 2018 a 13. 3. 2019)
za účelem zjištění zaměstnavatele a zdanitelného příjmu žalobce, který by mohl být předmětem
daňové exekuce. Zdravotní pojišťovna žalobce poprvé odpověděla, že žalobce je pojištěncem
jiného státu EU, EHP nebo Švýcarska, podruhé uvedla, že žalobce je osobou bez zdanitelných
příjmů, a potřetí sdělila, že žalobce je osobou samostatně výdělečně činnou.
[3] Dne 6. 8. 2019 podal žalovaný exekuční návrh na vymáhání nedoplatku na pokutě
a nákladech řízení v celkové výši 3 000 Kč. Zároveň navrhl, aby výkonem exekuce byl pověřen
soudní exekutor Mgr. Ing. Jiří Prošek. Ve výzvě ke splnění vymáhané povinnosti exekutor
předběžně stanovil celkovou částku nákladů exekuce v případě, že vymáhaná povinnost nebude
do 30 dnů od doručení výzvy splněna, na 6 655 Kč. Peněžitá povinnost včetně nákladů exekuce
ke dni vydání této výzvy činila 6 811,50 Kč (z toho náklady exekuce představovaly
částku 3 327,50 Kč včetně DPH a náklady oprávněného (žalovaného) částku 484 Kč, tj. celkem
3 811,50 Kč).
[4] Následně podal žalobce dne 9. 9. 2019 žalobu ke krajskému soudu na ochranu proti
nezákonnému zásahu žalovaného. Podstatou žalobní argumentace byla námitka nepřiměřenosti
volby způsobu vymáhání nedoplatku s ohledem na výši nedoplatku (§175 odst. 2 daňového
řádu). Krajský soud shledal žalobu důvodnou a určil, že zásah žalovaného vůči žalobci, spočívající
ve volbě způsobu vymáhání pokuty ve výši 3 000 Kč, uložené žalobci rozhodnutím žalovaného
ze dne 27. 4. 2015, čj. 154/2015/MT, prostřednictvím soudního exekutora, byl nezákonný.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Uvedl, že §175 odst. 2 daňového řádu je normou s relativně neurčitou hypotézou.
Mimo přiměřenost a hospodárnost je nutné při výběru způsobu vymáhání pokuty vzít v úvahu
personální vybavení správního orgánu a jeho aktivitu před podáním exekučního návrhu,
jakož i chování povinného. Uvedl, že správní orgány by se měly dlužníka nejprve pokusit
vhodným způsobem vyrozumět o výši jeho nedoplatku a upozornit ho na následky
spojené s jejich neuhrazením (§153 odst. 3 daňového řádu). Stěžovatel tuto povinnost splnil,
nadto se pokusil zjistit postižitelný majetek žalobce. Pokud by lustrace měla pozitivní výsledek,
pokusil by se stěžovatel dlužnou částku vymoci prostřednictvím daňové exekuce.
[6] Stěžovatel upozornil na to, že správce daně je povinen postupovat tak, aby nikomu
nevznikaly zbytečné náklady. Je proto v rozporu s výkonem dobré správy, pokud by náklady
na vymáhání daných nedoplatků tížily daňové poplatníky, kteří své povinnosti řádně plní. Většina
nákladů je v takových případech nesena ze státního rozpočtu a je zcela netransparentní.
U soudních exekutorů naopak nesou náklady na vymáhání převážně samotní dlužníci a výše
těchto nákladů je transparentní.
[7] Stěžovatel dále odkázal na judikaturu civilních soudů, z níž vyplývá, že nepřiměřenost
vymáhané pohledávky ve vztahu k nákladům exekučního řízení nastává, jestliže vymáhaná
pohledávka nepřevyšuje 1/3 nákladů exekuce v základní sazbě, tj. 1/3 z částky 6 655 Kč.
V projednávané věci proto bylo vymáhání pohledávky prostřednictvím soudního exekutora
přiměřené.
[8] Stěžovatel navrhl, aby NSS napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[9] Žalobce uvedl, že stěžovatel měl možnost požádat o exekuci celní správu, pokud sám
nemá k provedení daňové exekuce dostatečné personální vybavení. Dále uvedl, že případná
pasivita dlužníka je z hlediska výběru způsobu exekuce irelevantní. Pokud stěžovatel zjistil,
že žalobce nemá žádné postižitelné příjmy, mohl využít další možnosti daňové exekuce.
K námitkám týkajícím se dobré správy a transparentnosti žalobce konstatoval, že se jedná
o obecnou polemiku s účinnou právní úpravou. Odkaz na judikaturu civilních soudů
je podle žalobce výtkou správnímu soudnictví, které samo nestanovilo pravidla pro určení
povoleného poměru nákladů exekuce k výši nedoplatku. Žalobce se domnívá, že judikatura
správních soudů dává dostatečná vodítka k posouzení poměru mezi náklady exekuce a výší
nedoplatku.
[10] Žalobce navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[11] Podle §175 odst. 1 daňového řádu může správce daně vymáhat nedoplatek daňovou exekucí
nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním
řízení nebo přihlásit jej do veřejné dražby.
[12] Podle §175 odst. 2 daňového řádu správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše
nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši
nedoplatku.
[13] Dosavadní judikatura NSS dovodila, že „pokud správní orgán poruší svou povinnost a pověří
vymáháním soudního exekutora, přestože náklady spojené s tímto způsobem vymáhání budou ve zjevném
nepoměru k výši dlužné částky, dopustí se nezákonného zásahu, proti kterému je přípustná ochrana podle §82
a násl. s. ř. s.“ (srov. např. rozsudky NSS ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/2014-47, ze dne
8. 2. 2017, čj. 9 Afs 212/2016-47, a mnohé další).
[14] NSS zejména v rozsudku ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/2014-47, k této otázce rozvedl:
„Podle §175 odst. 1 daňového řádu správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo
zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora. Možnost volby mezi těmito dvěma
způsoby je korigována §175 odst. 2 daňového řádu, podle kterého správce daně ‚zvolí způsob vymáhání
nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit,
nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku‘. Účelem tohoto ustanovení, které pro řízení o vymáhání
daní upřesňuje zásadu zdrženlivosti a přiměřenosti zakotvenou obecně v §5 odst. 3 daňového řádu,
je zamezit vymáhání bagatelních nedoplatků prostřednictvím soudních exekutorů a s tím spojenému
nárůstu nákladů povinných subjektů. Jedná se o speciální ustanovení vůči §105 odst. 2 správního řádu.
Zde uvedená možnost volby způsobu provedení exekuce se tak plně uplatní jen při exekuci na nepeněžitá
plnění. Při exekuci na peněžitá plnění je volbu mezi vymáháním podle daňového řádu a prostřednictvím
soudního exekutora vždy třeba poměřit z hlediska §175 odst. 2 daňového řádu. Uvedené vyplývá
i z důvodové zprávy k §175 daňového řádu: ‚V rámci volby způsobu vymáhání by měl správce daně
s přihlédnutím k nutnosti šetřit práva zúčastněných osob (zásada přiměřenosti) a k zásadě
hospodárnosti, jakož i k vlastnímu personálnímu vybavení, zvolit co nejefektivnější možnost
pro vymožení dlužného nedoplatku. Odst. 2 v tomto ohledu stanoví výslovný požadavek na to,
aby zvolený způsob vymáhání garantoval, že náklady spojené s vymáháním, které jsou přeneseny
na dlužníka, nebudou ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného nedoplatku. Předpokládá se tak změna
praxe správců daně (zejména v rámci dělené správy), kteří ve snaze zjednodušit si práci opomíjejí
základní principy, na nichž je veřejná správa postavena. Mělo by tak dojít k zamezení případů,
kdy na vymáhání bagatelního nedoplatku je povolán soukromý exekutor, u něhož se minimální výše
nákladů pohybuje v řádech tisíců korun, ačkoliv lze zajistit vymáhání nedoplatku vlastními silami
nebo předáním správci daně příslušnému vymáhat nedoplatek v rámci dělené správy (v současnosti
celnímu úřadu), tedy způsoby pro dlužníka výrazně příznivějšími. V tomto ohledu jde o speciální
úpravu k §105 odst. 2 správního řádu, která v kontextu toho, že exekuce na peněžitá plnění
je svěřena daňovému řádu, bude dopadat toliko na exekuce nepeněžité.“
Zda je výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, ve zjevném
nepoměru k výši nedoplatku, je třeba posuzovat v každém konkrétním případě.
[…]
Kasační soud se zabýval i otázkou, zda se stěžovatel mohl bránit proti nezákonnému postupu
žalovaného 2) v řízení o nařízení exekuce. Součástí spisu je usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
14. 11. 2011, sp. zn. 12 Co 517/2011, o odmítnutí odvolání stěžovatele proti usnesení Okresního
soudu v Prostějově ze dne 18. 6. 2009, čj. 24 Nc 4404/2009 – 11, o nařízení exekuce. Z odůvodnění
usnesení krajského soudu plyne, že stěžovatel namítl v odvolání nesprávný postup žalovaného
2) spočívající ve vymáhání pohledávky prostřednictvím soudního exekutora. Krajský soud nepovažoval
tuto námitku za rozhodnou pro nařízení exekuce, protože se netýkala existence vykonatelného
exekučního titulu ani legitimace stran. Odvolání proto odmítl podle §44 odst. 10 zákona č. 120/2001
Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění účinném do 31. 10. 2009.
Civilní soud se nezabýval argumenty, které mají těžiště ve veřejném právu. Proto v kontextu posuzované
věci, přes existenci opravného prostředku ve formě odvolání, nebylo vyloučeno domáhat se ochrany cestou
zásahové žaloby podle §82 s. ř. s. Ta se stala v dané procesní situaci jediným prostředkem ochrany
veřejných subjektivních práv stěžovatele).“
[15] Podle názoru desátého senátu není správný závěr osmého senátu, který již samotnou
volbu způsobu vymáhání pohledávky prostřednictvím soudního exekutora podle §175 odst. 1
daňového řádu považuje za zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
[16] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[17] Judikatura dovodila, že (nezákonným) zásahem mohou být jakékoliv skutečnosti, nejenom
tedy úkony spočívající v aktivitě správních orgánů. Podle ní (srov. usnesení rozšířeného senátu
NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS) „zásahová žaloba chrání
proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé
zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh
řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání
či opomenutí konat“.
[18] Aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.,
musí se tedy jednat o individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci
a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv.
[19] Tyto podmínky však podle názoru desátého senátu akt volby způsobu vymáhání podle §175
odst. 1 daňového řádu nesplňuje.
[20] Samotná volba způsobu vymáhání totiž není ani konáním nebo opomenutím. Jedná se jen
o vnitřní výsledek úvahy správního orgánu, jak dále postupovat. Tato volba se navenek
v případech vymáhání daňové pohledávky ve smyslu §175 odst. 1 daňového řádu projeví
až a) nařízením správní exekuce, anebo b) podáním exekučního návrhu, tj. konáním. Jako vnitřní
a navenek neprojevená úvaha („vnitřní rozhodnutí“) správního orgánu se však volba způsobu
vymáhání práv a povinností z povahy věci nemůže nijak dotknout práv povinného (žalobce)
či kohokoli jiného.
[21] Ostatně nepřesný je rovněž závěr osmého senátu, že správní orgán pověří soudního
exekutora vymáháním pohledávky. Z uvedeného by bylo možné dovodit, že vlastnímu zahájení
exekuce předchází pověření soudního exekutora správním orgánem. Tak tomu však není.
[22] Podle §28 exekučního řádu exekuci vede ten exekutor, kterého v exekučním návrhu označí
oprávněný a který je zapsán v rejstříku zahájených exekucí. Úkony exekutora se považují za úkony exekučního
soudu.
[23] Správní orgán tedy exekutora nepověřuje, ale pouze označuje v exekučním návrhu, jímž se
ve smyslu §35 odst. 1 exekučního řádu zahajuje exekuční řízení; to je zahájeno dnem,
kdy exekuční návrh došel exekutorovi (§35 odst. 2 exekučního řádu). Exekutor, který obdržel
exekuční návrh, požádá exekuční soud nejpozději do 15 dnů ode dne doručení návrhu
o své pověření a nařízení exekuce (§43a odst. 1 věta první s. ř. s.).
[24] Exekutora tedy provedením exekuce pověřuje exekuční soud, nikoli správní orgán.
[25] Desátý senát si je v této souvislosti vědom skutečnosti, že správní orgán může
např. před samotným zahájením exekuce povinného i opakovaně vyzvat k dobrovolnému splnění
povinnosti (v tomto případě k zaplacení peněžité částky) s upozorněním, že neučiní-li tak, bude
provedena exekuce této částky prostřednictvím soudního exekutora. Ani taková výzva však nijak
přímo nezasahuje do práv a povinností povinného (žalobce) a nezavazuje ani správní orgán
k jím uvedenému možnému postupu (tj. vymáhání pohledávky prostřednictvím
soudního exekutora). Rovněž „předání věci k vymáhání (exekuci)“, ať již uvnitř správního orgánu
(např. mezi jeho odbory či odděleními), mezi správními orgány, anebo správním orgánem
soudnímu exekutorovi na základě exekučního návrhu, pojmově samo o sobě do práv
či povinností povinného (žalobce) nijak zasáhnout nemůže.
[26] Volba způsobu vymáhání se v právech a povinnostech povinného (žalobce) zpravidla
může projevit (zasáhnout do nich) až v souvislosti s nařízením správní či civilní (soudní) exekuce.
[27] Z uvedeného výkladu je tak zřejmé, že podání exekučního návrhu správním orgánem
nenavazuje na jakékoli jednání (konání či opomenutí) správního orgánu, které by se projevilo
navenek jako volba způsobu vymáhání prostřednictvím soudního exekutora a bylo by způsobilé
přímo zasáhnout do práv a povinností povinného (žalobce).
[28] Samotná volba způsobu vymáhání prostřednictvím soudního exekutora tedy pojmově
nemůže být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
[29] Dále je vhodné zdůraznit, že osmý senát v rozsudku sp. zn. 8 As 143/2014 připustil
možnost podat zásahovou žalobu v podstatě výlučně proto, že v jím projednávané věci se civilní soud
nezabýval argumenty, které mají těžiště ve veřejném právu a zásahová žaloba podle §82 s. ř. s. se stala v osmým
senátem projednávané věci jediným prostředkem ochrany veřejných subjektivních práv stěžovatele. Od doby
vydání rozsudku osmého senátu se však významně vyvinula související judikatura
Nejvyššího soudu, který se touto problematikou zabýval v usnesení ze dne 10. 7. 2019,
sp. zn. 20 Cdo 1766/2019 (dále jen „sjednocující usnesení NS“), s jehož závěry se desátý senát
ztotožňuje a v plném rozsahu na něj odkazuje.
[30] Nejvyšší soud ve sjednocujícím usnesení konstatoval:
„Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a občanského soudního řádu) věc projednal
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (srov. čl. II bod
2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony). Zjistil, že dovolání proti pravomocnému usnesení odvolacího soudu
bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o. s. ř.,
a že jde o rozhodnutí, proti kterému je dovolání přípustné podle §237 o. s. ř., neboť napadené usnesení
závisí na vyřešení otázky procesního práva, zda důvodem pro zastavení exekuce může být skutečnost,
že správce daně nerespektoval ustanovení §175 odst. 1, 2 daňového řádu a namísto vedení daňové
exekuce podal exekuční návrh, přestože výše nákladů spojených se zahájením a vedením exekuce
podle exekučního řádu je ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného nedoplatku. Rozhodnutí odvolacího
soudu rovněž závisí na vyřešení otázky procesního práva, zda v rámci posouzení zjevného nepoměru
nákladů spojených s případným vedením exekuce podle exekučního řádu má správce daně přihlédnout
nejen k poměru očekávaných nákladů realizace exekučního titulu pro případ, že bude vedena exekuce
podle exekučního řádu, k vymáhané částce, ale i k tomu, jaké náklady by vznikly v případě, že by byla
vedena daňová exekuce. Vzhledem k tomu, že tyto otázky procesního práva dosud nebyly
v rozhodovací praxi dovolacího soudu ve všech souvislostech vyřešeny
(pozn. zvýrazněno NSS), přezkoumal dovolací soud napadené usnesení odvolacího soudu ve smyslu
ustanovení §242 o. s. ř. bez jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.) a dospěl k závěru, že dovolání
povinného není opodstatněné.“
[31] Dále NS dovodil:
„Zjevným smyslem ustanovení §175 odst. 1, 2 d. ř. je, aby nedocházelo k zahájení a vedení exekuce
v případech, kdy je exekučním titulem vykonatelné rozhodnutí správce daně o nedoplatku
a jestliže je zahájení a vedení exekuce konané podle exekučního řádu zcela zjevně neefektivním
nástrojem k vymožení pohledávky z takového exekučního titulu. Za tím účelem nelze exekučnímu
soudu upřít právo a povinnost zvážit, zda exekuce má být zahájena a případně
i nadále vedena za situace, kdy je nasnadě, že náklady exekuce konané
podle exekučního řádu budou ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Právo
a povinnost této úvahy exekučnímu soudu nelze upřít už jen proto, že správce daně na zák ladě
ustanovení §175 odst. 1 d. ř. následně (jako organizační složka jednající jménem
státu) vstupuje do postavení oprávněného, tedy subjektu, který během exekuce
konané podle exekučního řádu nemá postavení orgánu veřejné moci a jehož konání,
které bylo základem k podání exekučního návrhu, může být posouzeno orgánem, na jehož pokyn
se exekuce zahajuje a jenž je oprávněn exekuci zastavit, když tímto orgánem je právě exekuční soud.
Z výše uvedeného plyne, že ustanovení §175 odst. 1, 2 d. ř. ukotvuje specifický předpoklad
pro zahájení a vedení exekuce pro případ, že exekučním titulem je rozhodnutí správce daně ve smyslu
§175 odst. 1 d. ř. Úvaha exekučního soudu, zda exekuce, v níž má být vykonán exekuční titul
ve smyslu §175 odst. 1 d. ř., však má své meze předepsané zákonem, konkrétně ustanovením §175
odst. 2 d. ř. Z tohoto ustanovení se podává, že nikoliv každý údajně nesprávný postup správce daně,
který vyústil v podání exekučního návrhu podle §175 odst. 1 d. ř., je důvodem pro zamítnutí
exekučního návrhu, případně pro zastavení již zahájené exekuce. Důvod pro zamítnutí exekučního
návrhu nebo pro zastavení exekuce musí být kvalifikovaný v tom smyslu, že výše předpokládaných
nákladů spojených s exekucí konanou podle exekučního řádu není ve zjevném nepoměru k výši plnění,
jež má být vymoženo.“
[32] Nejistota, jak budou postupovat civilní soudy ve vztahu k §175 odst. 1, 2 daňového řádu
(tj. zda povinnému bude odpovídající ochrana poskytnuta v civilním soudnictví), na kterou
poukazoval osmý senát v rozsudku sp. zn. 8 As 143/2014, tedy byla odstraněna sjednocujícím
usnesením NS, jímž tento soud naplnil svou úlohu dle §14 odst. 1 písm. a) zákona o soudech
a soudcích. NS totiž v tomto usnesení také jednoznačně dovodil: „Úvahu, zda výše nákladů
spojených s exekucí konanou podle exekučního řádu je ve zjevném nepoměru k výši
vymáhaného plnění, soud zásadně činí k okamžiku podání exekučního návrhu ze strany
správce daně. Jestliže exekuce je již vedena, vychází ze situace existující v době,
kdy zvažuje zastavení exekuce. Ustanovení §175 odst. 2 d. ř. je totiž třeba vyložit tak, že nemá být
vedena taková exekuce podle exekučního řádu za účelem vymožení nedoplatku podle §175 odst. 1 d. ř.,
jejíž očekávané náklady jsou aktuálně ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného plnění. Opačný přístup by vedl
k zastavení exekuce konané podle exekučního řádu v případech, kdy počáteční úvaha, zda je exekuce vedena
hospodárně, již neodpovídá aktuálním okolnostem exekuce.“
[33] Podle názoru desátého senátu je rovněž s ohledem na vydání sjednocujícího usnesení
NS neudržitelné posouzení volby způsobu vymáhání prostřednictvím soudního exekutora
podle §175 odst. 1 daňového řádu jako zásahu ve smyslu §82 s. ř. s.
[34] Na popsaný judikatorní vývoj však dosud NSS nereagoval a např. v rozsudku ze dne
25. 7. 2019, čj. 9 As 136/2019-23, který byl vydán po vydání sjednocujícího usnesení NS,
paušálně převzal výše uvedené závěry osmého senátu (je ovšem nutné zdůraznit, že sjednocující
usnesení NS bylo vydáno velmi krátce před vydáním rozsudku devátého senátu a je otázka, zda
vůbec v té době mohlo být toto usnesení devátému senátu známo).
[35] Lze shrnout, že pokud správní orgán (správce daně) zvolí podle §175 odst. 1 daňového
řádu vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora a na základě této volby podá
exekuční návrh, stává se tím „pouhým“ účastníkem exekučního (civilního) řízení - oprávněným.
Exekuční soud je přitom povinen se zabývat otázkou přiměřenosti tohoto způsobu exekuce
podle §175 odst. 2 daňového řádu (tuto otázku sám přezkoumává), jak plyne ze sjednocujícího
usnesení NS.
[36] Nejedná se tedy ani o případ popsaný např. v rozsudku NSS ze dne 13. 12. 2007,
čj. 8 Aps 1/2006-92, podle jehož právních závěrů „podání žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu
nebo donucení správního orgánu nebrání skutečnost, že s žalobcem může být vedeno řízení o přestupku
spočívajícím v tom, že se dobrovolně nepodrobil tomuto zásahu, či že se v řízení podle §65 a násl. s. ř. s.
může domáhat přezkoumání rozhodnutí o tomto přestupku, nebo že se může domáhat náhrady škody,
která mu tímto zásahem vznikla“. Volba způsobu vymáhání prostřednictvím soudního exekutora
podle §175 odst. 1 daňového řádu (resp. na jejím základě podaný exekuční návrh) z hlediska
přiměřenosti této exekuce dle §175 odst. 2 daňového řádu může být přezkoumávána
jen exekučním soudem v exekučním řízení.
[37] Také z těchto důvodů nelze na volbu způsobu vymáhání prostřednictvím soudního
exekutora podle §175 odst. 1 daňového řádu (ani na podání exekučního návrhu) z povahy věci
nadále pohlížet jako na zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s.
[38] Setrvání na závěrech předchozí judikatury NSS, která považuje volbu způsobu vymáhání
prostřednictvím soudního exekutora podle §175 odst. 1 daňového řádu za zásah ve smyslu §82
s. ř. s., rovněž nutně musí vést k navazujícím úvahám, že za zásah podle §82 s. ř. s. by bylo
možné považovat ze strany správního orgánu také volbu podání jiných návrhů na zahájení
soudního řízení (např. podání žaloby v civilním řízení, kasační stížnosti k NSS atd.). Takovým
názorům by ovšem bylo možné jen stěží přisvědčit.
[39] Správní soud totiž nelze pojímat jako supervizora správního orgánu, průběžně
monitorujícího sérií zásahových žalob (§82 s. ř. s.) postupy veřejné správy, neboť by to bylo
v rozporu se základními principy soudního řízení správního, především s principem subsidiarity
(§5 s.ř.s.), jakož i s principem dělby moci (viz rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2020,
čj. 10 Afs 304/2019-39, č. 3974/2020 Sb. NSS).
[40] Desátý senát považuje s ohledem na vše výše uvedené za potřebné závěrem poznamenat,
že určení nezákonnosti volby způsobu vymáhání prostřednictvím soudního exekutora
ani nemůže mít pro povinného (žalobce) žádný význam a poskytnout mu jakoukoli ochranu.
Exekuční soudy ani soudní exekutoři totiž nejsou takovým rozhodnutím správního soudu vázáni
a otázku přiměřenosti exekuce musí posuzovat samostatně - posouzení přiměřenosti exekuce
je otázkou splnění kritérií pro nařízení exekuce exekučním soudem (tj. důvodnosti exekučního
návrhu), popř. pro zastavení exekuce. V důsledku pouhé volby způsobu vymáhání
prostřednictvím soudního exekutora nemůže bez dalšího vzniknout povinnému (žalobci)
ani žádná škoda, a to již vzhledem k tomu, že se tato volba (tj. „vnitřní úvaha“ správního orgánu)
v jeho právech a povinnostech nijak neprojeví.
[41] Podle názoru desátého senátu tedy měl krajský soud žalobu bez dalšího odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť žalovaný zásah (volba způsobu vymáhání) nemůže být
pojmově zásahem. Správnost závěru o nutnosti odmítnout žalobu v těchto případech
plyne z rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA CS ze dne 21. 11. 2017,
čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bodu 63, podle něhož „[p]okud je zjevné a nepochybné,
že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem
‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková
žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném
(plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“. NSS dodává, že uvedený rozsudek rozšířeného senátu
byl sice zrušen nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, důvody zrušení
tohoto rozsudku pro protiústavnost se však vztahovaly k posuzování včasnosti zásahové žaloby
a nijak se nedotýkají právě analyzovaných otázek. Tyto Ústavním soudem nijak nezpochybněné
závěry rozšířeného senátu ve věci EUROVIA CS se naopak staly základem navazující judikatury
(podobně např. rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2019, čj. 7 As 44/2019-21, bod 12).
[42] Vzhledem k tomu, že se desátý senát hodlá od dosavadní judikatury NSS (od závěrů
citovaných rozsudků osmého a devátého senátu) odchýlit, nezbývá mu než věc předložit
k posouzení rozšířenému senátu.
IV. Otázka předložená rozšířenému senátu
Desátý senát tedy předkládá rozšířenému senátu otázku, zda může být pojmově zásahem
ve smyslu §82 s. ř. s. volba způsobu vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora
(tj. podání exekučního návrhu) podle §175 odst. 1 daňového řádu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Filip Dienstbier,
Zdeněk Kühn, Barbara Pořízková, Petr Mikeš, Aleš Roztočil, Karel Šimka.
Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.)
do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce
předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 21. října 2020
Ondřej Mrákota
předseda senátu