ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.325.2017:41
sp. zn. 10 As 325/2017 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové a soudců
Michaely Bejčkové a Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele: město Klimkovice, se sídlem
Lidická 1, Klimkovice, zast. Mgr. Radimem Kozubem, advokátem se sídlem Dukelských hrdinů
567/52, Praha, proti odpůrci: statutární město Ostrava, se sídlem Prokešovo náměstí 8,
Ostrava, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Ostravy, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 9. 2017,
čj. 79 A 4/2017-45,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se u Krajského soudu v Ostravě domáhal zrušení opatření obecné
povahy - Územního plánu Ostravy (vydaného usnesením zastupitelstva města ze dne 21. 5. 2014),
a to ve třech částech tvořících součást katastrálního území Poruba:
- územní rezerva označená jako URZ 3 o výměře 21,15 ha s předpokládaným způsobem
využití bydlení, občanské vybavení;
- územní rezerva označená jako URZ 5 o výměře 103,48 ha s předpokládaným způsobem
využití bydlení, občanské vybavení;
- zastavitelná plocha pro průmyslové využití a smíšenou obytnou funkci P 16 o výměře
19,92 ha s navrženým způsobem využití lehký průmysl.
[2] Krajský soud návrh zamítl rozsudkem ze dne 13. 9. 2017. Odpůrce se s navrhovatelovými
připomínkami vypořádal přezkoumatelným způsobem: vysvětlil, že plochy URZ 3 a URZ 5
nejsou v rozporu s požadavky Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje; že území
lázeňské krajiny není v současné době přesně vymezeno; a že územní plán nevymezil navrženou
zástavbu, ale pouze plochy územních rezerv. Vymezení ploch URZ 3 a URZ 5 není neurčité
a jejich možné budoucí využití správně řeší textová, a nikoli grafická část územního plánu.
Konkrétní využití ploch pak bude určeno až v případné změně územního plánu.
V kapitole 6.6.1 textové části územního plánu nenašel krajský soud takové podmínky,
k jejichž stanovení je určen až regulační (nikoli územní) plán. Ani tabulka 4a v kapitole 3.2.3 není
podrobnou regulací umístění a prostorového uspořádání staveb. Pojmy nadzemní podlaží,
podkroví a půda jsou definovány tak, že spolehlivě určují maximální výškovou hladinu zástavby;
definice pojmu nadzemní podlaží ve svažitém terénu pak brání tomu, aby se terénní rozdíly
na vymezené ploše zneužívaly k budování vyšších staveb. Navrhovatel nesdělil, jak byl tvrzeným
zasahováním zastupitelstva města Ostravy do procesu pořizování územního plánu dotčen
na svých právech; tato námitka je proto bez dalšího nedůvodná.
[3] Krajský soud neshledal důvodnou ani zásadní navrhovatelovu námitku, která poukazovala
na rozpor územního plánu (jeho plochy P 16) s vyhláškou Ministerstva zdravotnictví o zdrojích
a lázních (jde o vyhlášku č. 423/2001 Sb.; dále o ní bude řeč jako o „lázeňské vyhlášce“).
Krajský soud uvedl, že u přírodních léčebných lázní stanovených před rokem 2002 neplatí
požadavky na parametry lázeňské krajiny (§8 odst. 3 lázeňské vyhlášky) absolutně: pouze je třeba
usilovat o to, aby lázeňská krajina naplňovala tyto požadavky v co největší míře (§12 věta prvá
lázeňské vyhlášky). Protože však navrhovatel neuplatnil v průběhu schvalování územního plánu
připomínky vztahující se k ploše P 16, neumožnil odpůrci, aby se k této otázce vyjádřil,
provedl test proporcionality a své úvahy podrobně zdůvodnil při vypořádání navrhovatelových
připomínek. Již proto nemůže být navrhovatel s touto námitkou úspěšný.
II. Kasační stížnost navrhovatele
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost
pro nesprávné posouzení právní otázky. Nesouhlasí s tím, jak soud zhodnotil tvrzený rozpor
vymezení územních rezerv URZ 3 a URZ 5 s vyhláškou č. 500/2006 Sb., o územně analytických
podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti.
Soud se mylně domníval, že podle stěžovatele by možné využití budoucích ploch
mělo být uvedeno ve výkresu; argumentace návrhu však směřovala k chybějící provázanosti
textové a grafické části a k tomu, že nebylo stanoveno možné budoucí využití ploch. V textové
části není definován pojem městský charakter zástavby, navíc územnímu plánu nepřísluší určovat,
pro jaký typ zástavby jsou územní rezervy určeny. Současně chybí dostatečně určitě stanovené
podmínky pro prověření budoucího využití ploch (požadavek přílohy 7 odst. 2 vyhlášky
č. 500/2006 Sb.) – těmi může být např. existence infrastruktury, limitů využití území,
nových právních předpisů či oblastí krajinného rázu. Nelze proto tvrdit, že konkrétní využití
ploch se bude odvíjet teprve od změny územního plánu: bez stanovení potřebných podmínek
totiž nelze při změně územního plánu prověřit, jestli bylo zachováno stanovené budoucí využití
územní rezervy.
[5] Krajský soud nesprávně posoudil i otázku přípustné míry podrobnosti územního plánu.
Územní plán Ostravy se zmiňuje o přípustných stavbách, přitom má stanovit jen podmínky
pro další členění ploch na pozemky [viz přílohu č. 7 čl. I odst. 1 písm. f) vyhlášky
č. 500/2006 Sb.]. To, jaké stavby lze na pozemku umístit, stanoví část třetí a čtvrtá vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Samotný územní plán může řešit
stavby jen v nezastavěném území (§18 odst. 5 stavebního zákona). V tabulce 4a v kapitole
3.2.3 textové části územního plánu je v rozporu s obecným charakterem územního plánu
výslovně uvedena maximální plocha zastavěná jednou budovou, jakož i objem budov, a kapitola
6.6.1 vymezuje podmínky přípustného využití u konkrétních budov. S přípustnou mírou
podrobnosti územního plánu se neslučuje ani podrobné definování částí staveb (nadzemního
podlaží, podkroví a půdy). Podstatou zákazu podle §43 odst. 3 stavebního zákona je i to, aby text
neobsahoval podrobnosti, které s ohledem na měřítko není možné zobrazit v grafické části.
[6] Ve vztahu k námitce, která se týkala zásahu do lázeňské krajiny, krajský soud pouze
paušálně odkázal na usnesení rozšířeného senátu č. 2215/2011 Sb. NSS, ale konkrétní
stěžovatelovy argumenty nijak nehodnotil. Stěžovatel je přesvědčen, že již uplatněním
připomínek k plochám URZ 3 a URZ 5 se ohradil proti dotčení lázeňské krajiny a nebylo nutné,
aby se výslovně zmiňoval i o ploše P 16. Krom toho tato plocha byla vymezena i předcházejícím
územním plánem Ostravy, a stěžovatel se proto domníval, že v procesu pořizování územního
plánu nemůže napadat již dříve vymezenou plochu. Především ale pořizovatel územního plánu
byl ze zákona povinen zabývat se možným zásahem územního plánu (všech jím regulovaných
ploch) do lázeňské krajiny, bez ohledu na to, jestli jej na to někdo upozornil ve své námitce
či připomínce. Krajskému soudu v přezkumu nebránila ani případná právní jistota dalších
účastníků (o níž se zmiňuje usnesení rozšířeného senátu), protože žádná konkurenční námitka
či připomínka třetí osoby nebyla vznesena.
[7] Konečně stěžovatel podle svého přesvědčení řádně tvrdil, jak pořizovatel územního plánu
zasahoval do procesu pořizování. Podmínkou důvodnosti této námitky nebylo dotčení
stěžovatele na jeho právech.
[8] Stěžovatel proto žádal, aby NSS zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[9] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Kasační stížnost není důvodná.
III.A Vztah mezi textovou a grafickou částí územního plánu;
přípustná podrobnost územního plánu
[11] Krajský soud nepochybil při hodnocení námitky týkající se textového a grafického
vymezení územních rezerv URZ 3 a URZ 5. Stěžovatel trvá na tom, že vymezení těchto ploch
ve výkresech grafické části není dostatečně provázáno s jejich vymezením v textové části; krajský
soud však správně poukázal na rozdílné funkce, jaké mají podle vyhlášky č. 500/2006 Sb.
tyto části územního plánu plnit.
[12] V rozsudku ze dne 8. 1. 2010, čj. 2 Ao 1/2009-74, jehož se stěžovatel dovolává,
se NSS zabýval nesouladem mezi grafickou a textovou částí územního plánu. Ten spočíval v tom,
že podle textové části se změna územního plánu č. 1/128, označená funkčním využitím
„S“ (sportovní hřiště základní školy), týkala pozemků A a B, kdežto v grafické části bylo změně
č. 1/128 přiřazeno funkční využití „Š“, týkala se především pozemku B a zasahovala
i do pozemků C, D a E. Pozemek C patřil navrhovatelce, která z textové části nijak
nevyrozuměla, že se změna týká i jí. NSS proto zrušil napadenou změnu územního plánu,
protože založila nejistotu ohledně toho, k jakému účelu je pozemek vlastně určen.
[13] V této věci soud nespatřuje žádnou podobnost s věcí 2 Ao 1/2009. Vymezení a účelové
určení ploch URZ 3 a URZ 5, jak je obsaženo v textové a grafické části územního plánu,
je vnitřně nerozporné, textová a grafická část se vzájemně doplňují. Při srovnávání obou částí
územního plánu nevznikají žádné pochyby o tom, jak (jakým typovým způsobem) město Ostrava
hodlá s těmito plochami v budoucnu naložit.
[14] V textové části nyní přezkoumávaného územního plánu (kapitola 3.2.4) se uvádí,
že mezi územní rezervy patří i plochy pro výhledovou městskou zástavbu umístěné mimo zastavěné území
obce. Je pravda, že pojem městská zástavba není nijak definován, soud v tom však nespatřuje
nezákonnost. Není účelné trvat na tom, aby každý pojem použitý v územním plánu byl současně
i definován: konkrétně pojem městská zástavba zde podle NSS nemá žádný určitý (skrytý) význam,
znamená prostě zástavbu (která bude rozšiřovat dosavadní zastavěné území města Ostravy,
proto tedy městská zástavba). Podstatnější pro představu o úmyslech, jaké město Ostrava s těmito
plochami má, je předpokládaný způsob využití v tabulce č. 5 – v tomto případě je to bydlení,
občanské vybavení.
[15] Stěžovatelova argumentace se navíc jeví i jako vnitřně rozporná: vytýká územnímu plánu
to, že z něj neplyne konkrétnější účel, ke kterému mají být plochy v budoucnu užity
(neboť nejsou stanoveny podmínky pro prověření možného budoucího užití) – ale současně
jej kritizuje za to, že vůbec nějak (tedy i ve variantní podobě – občanské vybavení, bydlení a občanské
vybavení, bydlení v rodinných domech, bydlení v bytových domech) určuje, pro jaký typ zástavby jsou územní
rezervy určeny.
[16] Příloha 7 čl. I odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 500/2006 Sb. stanoví, že pokud je to účelné,
textová část územního plánu dále obsahuje vymezení ploch a koridorů územních rezerv a stanovení možného
budoucího využití, včetně podmínek pro jeho prověření. Stěžovateli vadí, že územní plán neobsahuje žádné
podmínky k prověření, a není tak zřejmé, na základě čeho bude v budoucnu vybráno jedno
z možných užití ploch. Je však třeba zdůraznit, že citované ustanovení začíná slovy
„pokud je to účelné“. Je tedy zcela na pořizovateli územního plánu, zda vůbec zahrne do územního
plánu plochy územních rezerv, a pokud tak učiní, je opět na něm, zda (a nakolik konkrétně)
stanoví podmínky pro prověření možného budoucího využití. Okolnosti, které stěžovatel
namátkou uvádí jako žádoucí podmínky pro prověření budoucího využití (infrastruktura, limity využití
území, nové právní předpisy či oblasti krajinného rázu), jsou velmi obecné, a i kdyby zde byly
uvedeny, není soudu zřejmé, jak by se tím zvýšila pravděpodobnost, že v budoucnu na plochách
vznikne např. bydlení v rodinných domech, a nikoli bydlení v bytových domech. Jak správně podotkl krajský
soud, konkrétní podobu využití ploch určí až nový územní plán, jehož projednávání se stěžovatel
bude moci účastnit.
[17] Správně se krajský soud vypořádal i s otázkou přípustné míry podrobnosti územního
plánu. Stěžovatel se dovolává přílohy č. 7 čl. I odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb.,
ale bere si z ní jen to, co se mu hodí. Textová část územního plánu podle tohoto ustanovení
obsahuje
- stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu
využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití
(včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření
pro účely uvedené v §18 odst. 5 stavebního zákona), popřípadě
- stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového
uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace
zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních
pozemků a intenzity jejich využití).
[18] Stěžovatel má za to, že územní plán může jen členit plochy na pozemky [§3 odst. 2
písm. a) vyhlášky č. 501/2006 Sb. v návaznosti na §43 odst. 3 stavebního zákona] a nesmí
jít v míře podrobnosti dále, především nesmí řešit umísťování staveb. Výše citované ustanovení
stěžovatel celé uvedl i ve své kasační stížnosti, ale zaměřil se jen na ty jeho pasáže,
které ve své citaci podtrhl (stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití včetně
stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené
v §18 odst. 5 stavebního zákona), a z toho dovozuje, že ve vztahu ke stavbám musí územní plán
obecně mlčet, nehodlá-li zpřísnit podmínky pro jejich umísťování jinak stanovené v §18 odst. 5
stavebního zákona. To ale není pravda – vždyť druhá část přílohy č. 7 čl. I odst. 1 písm. f)
vyhlášky č. 500/2006 Sb. (výše uvedená pod druhou odrážkou) se výslovně zmiňuje o zástavbě,
tj. o stavbách, a umožňuje územnímu plánu, aby stanovil jak žádoucí výšku a charakter budoucích
staveb, tak žádoucí velikost a intenzitu využití stavebních pozemků.
[19] Napadený územní plán v kapitole 6.6.1 textové části (Lehký průmysl) se o zástavbě zmiňuje
těmito slovy: Zástavba tohoto funkčního využití je charakteristická průmyslovými objekty velkého objemu
s technologií o nízké nebo střední vydatnosti. Nové stavby musí svým objemovým a výrazovým řešením odpovídat
charakteru zástavby převládající funkce a vhodně ji doplňovat. Dále se v položkách Hlavní využití, Přípustné
využití a Podmíněně přípustné využití uvádějí typové příklady (mj.) staveb, které zde mohou
být umístěny. Tato ustanovení jsou dostatečně obecná; ostatně formulace, podle níž musí nové
stavby svým objemem a výrazem odpovídat charakteru zástavby převládající funkce,
se opakuje v úvodu prakticky všech podkapitol zahrnutých v kapitole 6 textové části
(Podmínky využití ploch s rozdílným způsobem využití), nejde tedy o nic specifického právě pro kapitolu
6.6.1. Tato kapitola nevymezuje podmínky přípustného využití u konkrétních budov,
jak stěžovatel tvrdí: pouze stanoví (a to povětšinou demonstrativním výčtem), jaké (typově)
budovy mohou v budoucnu vznikat na plochách výroby a skladování určených
pro lehký průmysl.
[20] Tabulka 4a v kapitole 3.2.3 textové části stanoví mj. maximální plochu zastavěnou jednou
budovou (25 000 m
2
) na plochách určených pro lehký průmysl. Ani to není v rozporu
s pravidlem přílohy č. 7 čl. I odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb., podle nějž může územní
plán – vedle demonstrativně vypočtené výškové regulace staveb a jejich charakteru – jistě stanovit
i maximální plošnou či objemovou regulaci.
[21] Ani rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 3/2009-82, se v této věci nemůže uplatnit.
Podle něj nelze s úspěchem proti územnímu plánu vznášet námitky, které míří na ustanovení
vyhlášky č. 501/2006 Sb. vztahující se k umísťování staveb, tj. k regulačnímu plánu
či až k územnímu řízení, a nikoli k územnímu plánování. Teprve v regulačním plánu
nebo - není-li jej - v územním rozhodnutí se stanoví podrobné podmínky pro umístění stavby;
tyto podrobné podmínky tak podle rozsudku nelze hledat v územním plánu. V nyní projednávané
věci ovšem územní plán neobsahuje žádné podrobné podmínky, které by sem nepatřily,
jak už bylo vysvětleno.
[22] V části kasační námitky týkající se pojmů nadzemní podlaží, podkroví a půda se stěžovatel
omezil na tvrzení, že jejich definice jsou příliš podrobné, a naopak nijak nereagoval na pečlivý
výklad těchto pojmů, který krajský soud provedl na str. 14–15 svého rozsudku. K takto strohému
tvrzení se tedy NSS nemůže nijak vyjádřit. Nelze souhlasit ani s tím, že pokud nelze určité
skutečnosti zobrazit graficky, neměly by se objevit ani v textové části územního plánu.
Soud opakuje (srov. odst. [11]), že textová a grafická část plní různé funkce a úplná představa
o pravidlech, která územní plán stanoví, vzniká až spojením těchto dvou odlišných částí.
III.B Přiměřenost zásahu do lázeňské krajiny
[23] NSS neshledal důvodnou ani námitku, podle níž se krajský soud měl zabývat
jeho argumenty (napadajícími vymezení plochy P 16 pro lehký průmysl a negativní dopad plochy
na lázeňskou krajinu města Klimkovic) navzdory tomu, že stěžovatel tyto argumenty neuplatnil
při projednávání územního plánu.
[24] Krajský soud poukázal na usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116,
č. 2215/2011 Sb. NSS, v němž se rozšířený senát NSS zabýval důsledky procesní pasivity
navrhovatele při projednávání územního plánu v navazujícím soudním řízení. Rozšířený senát
zdůraznil, že důvody a okolnosti případné procesní pasivity budou vždy individuální. Například
při opakovaném veřejném projednání návrhu už navrhovatel nevznese námitku, kterou uplatnil
při prvním projednávání; nebo je při schvalování návrhu vyhověno námitkám třetí osoby
a územní plán je schválen v jiné podobě, na kterou už navrhovatel nebude moci zareagovat;
nebo původní vlastník žádné námitky neuplatnil, ale důsledky územního plánu dopadnou
na jeho právního nástupce, který se stal vlastníkem až po schválení územního plánu.
Tyto okolnosti tedy nemohou být důvodem pro odmítnutí návrhu kvůli nedostatku procesní
legitimace navrhovatele; soud by se však jimi měl zabývat při zkoumání legitimace věcné
(tedy při zkoumání důvodnosti návrhu) a měl by vždy konkrétně zvažovat, zda a do jaké míry
bude moci navrhovatel uspět s námitkami poprvé uplatněnými až před soudem.
[25] Krajský soud ve svém rozsudku zrekapituloval obsah připomínky ze dne 16. 11. 2012,
kterou stěžovatel uplatnil k návrhu územního plánu. Ve vztahu k lázeňské krajině, tj. k území
využívanému v souvislosti s lázeňskou léčbou (území ve vzdálenosti 4 až 8 km okolo přírodních
léčebných lázní Klimkovice), stěžovatel v připomínce pod bodem 2 citoval §8 odst. 2 a 3
lázeňské vyhlášky a upozornil na to, že území určené k zástavbě rodinnými domy se nachází právě v dosahu
4 až 5 km od lázní. Protože plocha P 16 byla vymezena pro lehký průmysl, a naopak plochy
URZ 3 a URZ 5 byly určeny jako územní rezerva pro bydlení, občanské vybavení, je zřejmé,
že připomínka ze dne 16. 11. 2012 mířila proti plochám URZ 3 a URZ 5.
[26] V bodu 1 připomínky ze dne 16. 11. 2012 stěžovatel uvedl, že zástavbou podél silnice II/647
dojde k zásahu do míst s výhledy do krajiny, zvláště pak k zaclonění výhledu na dominantu Klimkovická
sanatoria. Bude tak narušeno harmonické sepětí s okolní krajinou a tím bude významně změněn krajinný ráz
území a znehodnocena tato část krajiny kolem k. ú. Klimkovice. Z formulace připomínky není zcela
patrné, na kterou z ploch (P 16, URZ 3, URZ 5) míří; podle obsahu se však připomínka
jednoznačně týká výhledu do krajiny [stěžovatel se zde výslovně dovolává §8 odst. 1 písm. d)
lázeňské vyhlášky, která pro vytvoření a zachování specifického charakteru lázeňského prostředí
požaduje harmonické sepětí architektonických a urbanistických řešení s okolní krajinou], nikoli využívání
lázeňské krajiny v okruhu 4 až 8 km okolo přírodních léčebných lázní pro terénní léčbu ve smyslu
§8 odst. 3 lázeňské vyhlášky [Území využívané v souvislosti s lázeňskou léčbou do vzdálenosti 4 až 8 km
okolo přírodních léčebných lázní (lázeňská krajina) musí poskytovat podmínky pro terénní léčbu, případně jinou
řízenou fyzickou zátěž a umožňovat volbu klimatických protikladů, kterými jsou střídání závětrných úseků
s cestami v otevřené krajině a stinných míst s polohami na slunci, střídání krajinných partií (například louky,
skupiny stromů)].
[27] Krajský soud tedy správně uzavřel, že při projednávání územního plánu stěžovatel
nevznesl žádné konkrétní výhrady vztahující se k využívání lázeňské krajiny. Teprve v návrhu
ke krajskému soudu stěžovatel namítl, že územní plán nijak neřeší střet ploch URZ 3, URZ 5
a P 16 s lázeňskou krajinou, která musí mít určitou kvalitu a musí splňovat podmínky stanovené
v §8 odst. 3 lázeňské vyhlášky. I NSS má za to, že tato námitka nemůže být již jen z tohoto
důvodu úspěšná. Krajský soud neodbyl tuto námitku pouhým odkazem na usnesení rozšířeného
senátu – naopak vysvětlil, že tento typ námitky přináší nutnost poměřovat střet různých zájmů
a zkoumat proporcionalitu přijatého řešení. Právě ve vztahu k tomuto (poslednímu, pátému)
kroku tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné povahy (srov. č. 740/2006 Sb. NSS) je tak třeba
důsledně trvat na tom, aby navrhovatel sdělil své výhrady již při přijímání územního plánu.
Jen tak na ně může pořizovatel územního plánu konkrétně zareagovat a do odůvodnění
územního plánu promítnout všechny své úvahy o tom, jak zvážil různé zájmy a proč považuje
přijaté řešení za přiměřené a nejvhodnější.
[28] Stěžovatel však svou připomínku ze dne 16. 11. 2012 formuloval způsobem,
který pořizovateli územního plánu neumožnil tyto úvahy provést; nemůže proto nyní územnímu
plánu vyčítat, že nepředjímal stěžovatelovu nespokojenost s dopadem územního plánu
na využívání lázeňské krajiny a že z vlastní iniciativy tuto otázku dopodrobna neřešil. Jak uvedl
již rozšířený senát, řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy „není nástrojem rozhodování
věcných sporů o využití území: tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány“.
Soud pak může zkoumat jen to, co zkoumal již správní orgán, a nejvíce to platí právě
při hodnocení proporcionality přijatého řešení.
[29] Krajský soud v intencích usnesení rozšířeného senátu zkoumal i to, zda stěžovateli něco
(viz odst. [24]) nebránilo v uplatnění argumentů vztahujících se k využití lázeňské krajiny
již při projednávání územního plánu. Zjistil, že stěžovatel se aktivně účastnil projednávání
územního plánu, vznesl připomínku (viz odst. [25], [26]), v důsledku jeho aktivity proběhlo
dohodovací řízení a k věci se vyjádřil Český inspektorát lázní a zřídel. V návaznosti na to zaslal
stěžovatel pořizovateli územního plánu další vyjádření, v němž se ale opět zabýval jen zástavbou,
v jejímž důsledku budou nevhodně propojena obě města (tj. Ostrava a Klimkovice). Vyjádření se přitom
týkalo ploch URZ 3 a URZ 5, které byly navrženy a také schváleny jako územní rezervy,
tj. nikoli jako plochy, na nichž se má bez dalšího stavět. Stěžovatel měl tedy dostatek možností
sdělit pořizovateli územního plánu své vlastní představy o regulaci území, včetně míry,
v jaké by měla být chráněna lázeňská krajina; tyto možnosti ale plně nevyužil.
[30] Bez významu je to, zda plocha P 16 (jejíž dopady na lázeňskou krajinu nyní stěžovatel
nově napadl v řízení před soudem) byla vymezena i předcházejícím územním plánem.
Tvrzení, podle nějž si stěžovatel myslel, že již dříve vymezenou plochu nemůže před správním
orgánem napadat, je i nelogické – současně si totiž myslel, že naopak před správním soudem
ji napadat může, což je v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu (viz odst. [28]).
[31] Stěžovatel dále tvrdí, že se územní plán měl vypořádat s tím, jak zasáhne do lázeňské
krajiny, i bez podnětu zvenčí. Je pravda, že pořizovatel územního plánu má i bez návrhu dbát
na to, aby územní plán byl v souladu se zákonem (to pak soud zkoumá ve čtvrtém kroku
tzv. algoritmu). V nynější věci ale nejde o prostý soulad se zákonem, resp. o jednoduchou polaritu
je to podle zákona x je to proti zákonu, nýbrž o to, že zásah do lázeňské krajiny může probíhat
s různou intenzitou – malou i velkou – a stále bude v mezích zákona. Přiměřenost zásahu
se pak zkoumá v pátém kroku tzv. algoritmu. Podle §12 lázeňské vyhlášky se v přírodních léčebných
lázních, které byly stanoveny podle dříve platných právních předpisů a které nesplňují požadavky stanovené
v §8 až §11 ( to je případ lázní Klimkovice), při vytváření životního prostředí a při zajišťování jejich
vybavení postupuje tak, aby tyto požadavky byly respektovány v co největší míře. Je především v zájmu
dotčených osob, aby pořizovateli územního plánu samy sdělily, jakou míru zásahu do lázeňské
krajiny považují za přijatelnou, a aby k tomu přednesly argumenty. Na takto konkrétní
argumentaci pak musí pořizovatel reagovat a jeho úvahy pak může soud přezkoumat.
[32] Konečně není ani namístě tvrdit, že krajský soud mohl a měl přezkoumat, zda je zásah
územního plánu do lázeňské krajiny přiměřený, protože v řízení nevystupoval nikdo třetí
s protichůdným zájmem. O třetích osobách a jejich právní jistotě se zmínil rozšířený senát
v usnesení č. 2215/2011 Sb. NSS. Uvedl, že by nebylo obecně správné vycházet při soudním
přezkumu vstříc navrhovatelům, kteří byli při projednávání územního plánu pasivní,
a rušit k jejich námitkám územní plán, který přitom jiné (při projednávání aktivnější) dotčené
osoby už přijaly za svůj. Tato úvaha ale neznamená, že by projednávání územního plánu vždy
muselo vytvářet proti sobě stojící dotčené osoby s opačným zájmem (často to bude tak, že každá
dotčená osoba se bere za svůj zájem, který se ani nemusí nijak protnout se zájmy
ostatních) - a už vůbec neznamená, že by se požadavky soudu na procesní aktivitu navrhovatele
již při projednávání územního plánu nějak zmírňovaly, pokud tu nevystupuje žádná osoba
s opačným zájmem. Poznámka rozšířeného senátu byla spíše obecná a nic nemění na tom,
že pokud se chce navrhovatel od soudu domoci přezkumu přiměřenosti územního plánu,
musí nejprve toto téma sám vnést do projednávání územního plánu.
III.C Zásahy zastupitelstva do pořizování územního plánu
a dotčení stěžovatele na právech
[33] NSS souhlasí s krajským soudem i v tom, že stěžovatel v tomto bodě neuvedl,
jak byl „zásahem zastupitelstva do pořizování územního plánu“ dotčen na svých právech,
a proto tato námitka nemohla obstát. Stěžovatel ve své replice před krajským soudem usoudil
na zásahy zastupitelstva z této formulace v odůvodnění územního plánu: „Při tomto mapování
vycházel zpracovatel i z usnesení zastupitelstva města, které posoudilo v průběhu prací na návrhu územního plánu
uplatněné návrhy na změny současného územního plánu.“ Netvrdil však, jak se tyto zásahy dotkly
jeho práv či jak se konkrétně projevily ve vymezení ploch, které jemu osobně vadí
(tj. ploch URZ 3, URZ 5, P 16), a netvrdí to ani v kasační stížnosti: zde pouze cituje rozsudek
NSS ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, který se ale týkal skutkově podstatně odlišné věci
(zastupitelstvo v oné věci nepostupovalo podle §54 odst. 2 a 3 stavebního zákona – tj. nevydalo
územní plán, nevrátilo jej pořizovateli se svými pokyny k úpravě ani předložený návrh
nezamítlo –, nýbrž územní plán vydalo a současně schválilo pokyny k jeho úpravě).
[34] Podmínka dotčení na právech jako základní podmínka věcné legitimace navrhovatele
plyne z §101a odst. 1 s. ř. s., jak to uvedl již krajský soud. Řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy, stejně jako další řízení před správními soudy, neslouží k obecnému dozoru
nad zákonností postupu orgánů veřejné správy, ale k ochraně veřejných subjektivních práv osob,
která byla postupem orgánů konkrétně a individuálně dotčena. Stěžovatel tento fakt pouze
popírá, nemá však pro to žádnou oporu.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
věty poslední.
[36] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá tak právo na náhradu nákladů řízení; odpůrci
pak v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. dubna 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu