ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.336.2017:46
sp. zn. 10 As 336/2017 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Daniely Zemanové a soudce Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatelů: a) Auto*Mat, z. s.,
se sídlem Bořivojova 694/108, Praha 3, b) T. H., oba zast. Mgr. Štěpánem Holubem, advokátem
se sídlem Za Poříčskou bránou 365/21, Praha 8, c) Mgr. Š. H., proti odpůrci: Úřad městské
části Praha 8, se sídlem Zenklova 35/1, Praha 8, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
M.O.Z. Consult s. r. o., se sídlem Radimova 2342/36, Praha 6, ve věci návrhu na zrušení části
opatření obecné povahy ze dne 15. 9. 2016, čj. MCP8 119579/2016 – stanovení místní úpravy
provozu na pozemních komunikacích na území MČ Praha 8 – Projekt první etapy zón placeného
stání na části území MČ Praha 8 – Projekt dopravního značení (oblast 8.1. Karlín) a opatření
obecné povahy ze dne 14. 3. 2017, čj. MCP8 031020/2017 – stanovení místní úpravy provozu na
pozemních komunikacích na území MČ Praha 8 – oblast 8.1. Karlín, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatelů a), b) a c) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2017, čj. 8 A
113/2017-51,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2017, čj. 8 A 113/2017-51, se r uš í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Stěžovateli c) se vrací soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč,
který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu na účet žalobce do 60 dnů od právní
moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Jádrem tohoto sporu je regulace místního provozu na pozemních komunikacích
v Městské části Praha 8.
[2] V dubnu 2016 požádala osoba zúčastněná na řízení odpůrce o stanovení místní úpravy
provozu na pozemních komunikacích dle jí předložené projektové dokumentace (Projekt první
etapy zóny placeného stání na části území Městské části Praha 8 – Projekt dopravního značení).
Projekt byl realizován jako část zakázky pro Technickou správu komunikací hl. m Prahy. Osoba
zúčastněná na řízení zároveň upozornila, že stávající dopravní značení je potřeba odstranit
do 25. 7. 2016 a navrhovaná zóna musí být zprovozněna do 15. 8. 2016. Po několika peripetiích
odpůrce vydal dne 15. 9. 2016 opatření obecné povahy (dále jen „OOP 2016“), jímž dle přiložené
dokumentace umístil dopravní značení v oblasti 8.1 Karlín. V návaznosti na četné námitky
a připomínky pak odpůrce vydal dne 14. 3. 2017 další opatření obecné povahy
(dále jen „OOP 2017“), které dle přiložené dokumentace umístilo dopravní značení na místních
komunikacích II. a III. třídy v téže oblasti.
[3] Navrhovatelé s částí této nové regulace nesouhlasí. Proto navrhli, ať městský soud zruší
OOP 2017, a pro případ, že toto opatření obecné povahy bude zrušeno, ať zruší i jemu
předcházející OOP 2016. Všichni navrhovatelé uvádějí, že OOP 2016 a OOP 2017 zhoršila
dopravní situaci a omezila dosavadní možnosti cyklistické dopravy. Konkrétně jim vadí rušení
a omezování tzv. „cykloobousměrek“ v některých ulicích v Karlíně. Z důvodu zavedení
jednosměrných ulic i pro kola nyní musí objíždět řadu bloků kolem dokola. Navrhovatel c) se pak
neztotožňuje s řešením parkování v blízkosti jeho obydlí. Dle navrhovatelů změny, které sporná
opatření obecné povahy přinesla, reflektují individuální zájmy řidičů motorových vozidel na úkor
jiných aktérů dopravy.
[4] Městský soud návrh zamítl. Nezabýval se návrhem na zrušení OOP 2016, neboť toto
bylo posléze nahrazeno OOP 2017. Předně konstatoval, že u navrhovatele a) neshledal aktivní
věcnou legitimaci. Dále usoudil, že navrhovatelé nebyli zkráceni na jejich právu na spravedlivý
proces. Způsob, jakým odpůrce měnil regulaci, odpovídal správnímu řádu. Městský soud nebyl
schopen ověřit tvrzení o (ne)zachování plošné propustnosti území v rozsahu, v jakém zde byla
v roce 2012. OOP 2017 není ani nepřezkoumatelné, odpůrce se vypořádal s uplatněnými
námitkami. Městský soud neshledal rozpor OOP 2017 s hmotným právem a nejde ani
o nepřiměřenou právní regulaci.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[5] Proti rozsudku městského soudu podali navrhovatelé (stěžovatelé) kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Nesouhlasí s posouzením aktivní legitimace
stěžovatele a). Dále mají za to, že se městský soud dostatečně nezabýval vznesenými námitkami,
nevyrovnal se s výtkou nezákonného přijímání opatření obecné povahy a opomenul posoudit
i jeho zákonnost. Městský soud neřešil celou řadu tvrzení uvedených v jejich návrhu. Napadený
rozsudek považují za nepřezkoumatelný a nesrozumitelný. Stěžovatelé dále uplatňují několik
námitek k otázkám cykloobousměrek a parkování u Negrelliho viaduktem poblíž ulice
Za Poříčskou bránou. Zpochybňují způsob, jakým městský soud vyhodnotil sporné opatření
obecné povahy jako přiměřenou regulaci provozu na pozemních komunikacích. Konečně
opakují, že pro případ, že bylo nezákonným OOP 2017, bylo třeba zkoumat i zákonnost
napadeného OOP 2016, u něhož zveřejněný návrh opatření neodpovídal přijatému znění.
[6] Odpůrce se ztotožňuje se závěry rozsudku městského soudu. Navrhuje, aby NSS kasační
stížnost zamítl.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Důvodnost kasační stížnosti posoudil NSS v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů; shledal přitom vady, kterými by se byl povinen zabývat i bez návrhu
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] NSS se předně zabýval otázkou, zda napadené správní akty lze považovat za opatření
obecné povahy.
[10] Ze správního spisu je zřejmé, že odpůrce přijal OOP 2016 a posléze OOP 2017
na základě §77 odst. 1 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích,
ve spojení s vyhláškou č. 294/2015 Sb., kterou se tento zákon provádí. Tato opatření obecné
povahy změnila místní úpravu provozu na komunikacích. Za účelem zavedení zón placeného
stání byly provedeny rozsáhlé změny v dopravním značení, v mnoha ulicích byly dle přiložené
dokumentace odstraněny, změněny či přesunuty četné vodorovné i svislé dopravní značky.
Z projektového výkresu je patrné, že došlo ke změnám v dopravním značení v ulici Za Poříčskou
bránou, kde na jedné straně ulice parkují auta podélně z části na chodníku a na druhé straně pak
příčně pod úhlem. V lokalitě u Negrelliho viaduktu poblíž této ulice došlo k četným změnám
v značení parkování. Mezi stěžovateli a odpůrcem přitom není sporné, že napadená opatření
obecné povahy v řadě jednosměrných komunikací omezila průjezd cyklistů v obou směrech
(odpůrce ve vyjádření k návrhu ze dne 4. 8. 2017 uvádí, že jde o ulice Pobřežní, Malého,
Karlínské náměstí, Březinovu, Urxovu, Petra Slezáka, Lyčkovo náměstí, Kubovu, Sovovu,
Hybešovu a U Invalidovny). Podmínkou realizace OOP 2016 byl mj. soulad s vyjádřením
Policie ČR, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru služby dopravní policie
ze dne 11. 8. 2016. Podmínkou realizace OOP 2017 pak též byl soulad s vyjádřením téhož orgánu
policie ze dne 6. 1. 2017.
[11] Stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, která zakládá
pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měly být podle obecné zákonné úpravy
provozu na pozemních komunikacích, je nutno považovat za opatření obecné povahy (k tomu
viz rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS, věc LESY
STEINSKÝCH). V tomto rozsudku NSS konstatoval, že „stanovení dopravního značení představuje
typický snad až ‚učebnicový? příklad opatření obecné povahy v materiálním pojetí. […] Právě umístěním
dopravní značky na konkrétní místo dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže nespecifikovaných
účastníků provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní
situaci, která existuje na daném místě“. NSS dále také uvedl, že v případě dopravního značení se může
jednat o klasifikaci coby opatření obecné povahy pouze tehdy, když z dopravní značky vyplývají
pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné úpravy provozu
na pozemních komunikacích. Opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové
značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek,
které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace,
příp. slouží k jeho orientaci (dále srov. např. rozsudky ze dne 4. 5. 2011, čj. 9 Ao 2/2011-53,
věc Městský úřad Lovosice, část V.1.; ze dne 4. 12. 2014, čj. 1 As 122/2014-51, věc OMMIX; ze dne
23. 2. 2016, čj. 7 As 296/2015-56, věc Bendovka).
[12] Městský soud správně vyhodnotil napadené správní akty jako opatření obecné povahy.
V důsledku právě vyjmenovaných změn v oblasti parkování a cyklistické dopravy došlo ke změně
povinností pro účastníky provozu. Oba napadené akty jsou opatřeními obecné povahy;
tato podmínka pro jejich soudní přezkum je tedy splněna.
[13] V této části NSS jen na okraj k námitce stěžovatelů uvádí, že společnost M.O.Z. Consult
doručila městskému soudu dne 21. 9. 2017 přípis, v němž uvedla, že hodlá využít práva osoby
zúčastněné na řízení. Městský soud neměl povinnost nijak v odůvodnění vysvětlovat, proč tato
společnost vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení. K věci se M.O.Z. Consult nijak nevyjádřila,
to si ovšem stěžovatelé mohli zjistit i sami; nic jim nebránilo nahlédnout do spisu městského
soudu.
III.A. Aktivní legitimace stěžovatele a)
[14] Stěžovatel a) v návrhu tvrdil, že je spolkem, „který se v rámci předmětu své činnosti zasazuje
o podporu udržitelné dopravy v Praze a usiluje o vyvážené uspořádání dopravy pro všechny aktéry silničního
provozu, tj. automobily, chodce i cyklisty“. Dále uvedl, že „podal k OOP 2017 celou řadu připomínek.
Předmětným OOP 2017, resp. OOP 2016 byli zkráceni na svých právech všichni jeho členové, kteří pravidelně
jezdí na kole po celé Praze, tedy i po Praze 8 a pravidelně využívají tzv. ‚Karlínské cykloobousměrky‘, tedy ulice,
které jsou jednosměrné pro automobily, ale obousměrné pro cyklisty“. Dále přiložil jeho připomínky
k návrhu OOP 2017, v nichž na 8 stranách v různých bodech kritizoval nedostatky navrhované
regulace.
[15] Městský soud nejdříve citoval několik závěrů z judikatury, zejména co do aktivní
legitimace občanských sdružení, resp. spolků. Vyslovil, že otázku „aktivní procesní legitimace
navrhovatele jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu,
tedy s otázkou jeho důvodnosti. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení“
(s. 7 rozsudku). Následně přiznal aktivní procesní legitimaci všem stěžovatelům, neboť tito tvrdili
zkrácení na jejich právech.
[16] Pak s odkazem na nález ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14 (N 111/73 SbNU 757)
(věc Sdružení pro ochranu krajiny) vyslovil, že i ve spolku musí být sdruženy osoby tvrdící zkrácení
na svých právech, tedy např. vlastníci dotčených nemovitostí. „Nález je nutno vykládat spíše
restriktivně. Nelze jej vztahovat na jakýkoli subjekt, byť potenciálně hájící zájmy širšího okruhu osob.
[N]ávrh na zrušení opatření obecné povahy, je koncipován jako nástroj k ochraně subjektivního práva. Procesní
legitimace je tedy podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, avšak předpokladem úspěchu v řízení samotném,
tj. věcnou legitimací, je požadavek, aby bylo v řízení prokázáno, že k takovému zkrácení na právech skutečně
došlo“. Pokud jde o stěžovatele a), městský soud „ověřil ve spolkovém rejstříku vedeném Městským soudem
v Praze, že jde o spolek se sídlem Praha 3, Bořivojova 694/108, jehož cílem je bezpečné, zdravé a kulturní
prostředí ve městech a obcích České republiky se zacílením na dopravní strukturu, dopravní politiku a dopravní
chování. Je tedy zřejmé, že se nejedná o spolek obyvatel městské části Praha 8. Není tedy zřejmé, jakým způsobem
jsou na svých subjektivních právech přímo dotčeni členové tohoto spolku přijetím opatření obecné povahy,“
které stanovilo místní úpravu provozu na pozemních komunikacích v městské části Praha 8.
Městský soud tedy neshledal aktivní věcnou legitimaci stěžovatele a) a dále uvedl, že tento
stěžovatel ani sám v návrhu „netvrdil zkrácení na svých veřejných subjektivních právech“
(vše na s. 8 napadeného rozsudku).
[17] NSS souhlasí s městským soudem, že je třeba rozlišovat mezi aktivní procesní legitimací
navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jejíž nedostatek vede
k odmítnutí návrhu (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, věc POLABÍ Vysoká, část V. 1., zejm. bod 33), na straně jedné,
a aktivní věcnou legitimací, jejíž zkoumání je součástí posouzení důvodnosti návrhu, na straně
druhé. Jakkoliv městský soud vyhodnotil otázku aktivní procesní legitimace ve prospěch
stěžovatele a), pochybil v úvahách o jeho aktivní věcné legitimaci.
[18] Aktivní věcná legitimace je spojena s otázkou důvodnosti podaného návrhu;
zkoumá se a prokazuje až v řízení o věci samé. O ní je také meritorně rozhodováno. Dále je třeba
uvést, že aktivní věcná legitimace navrhovateli chybí zejména tehdy, pokud nelze nalézt příčinnou
souvislost mezi změnou provedenou opatřením obecné povahy a možnými důsledky,
které namítá jako dotčení na jeho veřejných subjektivních právech (srov. např. rozsudek ze dne
20. 1. 2010, čj. 1 Ao 3/2009-82, věc městys Polešovice, bod 39). Pokud taková příčinná souvislost
chybí, je na místě návrh zamítnout.
[19] NSS považuje za nesprávný závěr městského soudu o nedostatku aktivní věcné legitimace
stěžovatele a), který je spolkem. S ohledem na ne zcela jednoznačné odůvodnění napadeného
rozsudku lze spíše uvažovat o tom, že městský soud dostatečně nerozlišil mezi souvislostmi
procesní a věcné legitimace stěžovatele a). Soud totiž nejdřív zjistil ze stanov spolku jeho sídlo
(Praha 3), jeho cíle (mj. bezpečná dopravní politika) a konstatoval, že nejde o spolek obyvatel
městské části Praha 8. Následně lakonicky uvedl, že není zřejmé, „jakým způsobem jsou na svých
subjektivních právech přímo dotčeni členové tohoto spolku přijetím opatření obecné povahy“ (s. 8 napadeného
rozsudku). Tento názor dále ovšem nijak blíže nevysvětlil.
[20] Pokud městský soud zamýšlel vyslovit závěr o nedostatku aktivní věcné legitimace,
měl jej po vzoru ustálené judikatury řádně odůvodnit, a to za pomoci testu příčinné souvislosti
mezi tvrzeným zásahem do práv a změnou regulace, nikoliv prostřednictvím relativně vágní
úvahy, že stěžovatel a) není spolkem obyvatel městské části Praha 8, a tedy není zřejmé,
jak jej mohou omezovat napadená opatření obecné povahy. Místní vztah spolku, resp. jeho členů,
k regulované lokalitě je totiž otázkou výsostně spojenou s aktivní procesní legitimací stěžovatele.
Ostatně i v již cit. nálezu I. ÚS 59/14 se Ústavní soud k otázkám místního vztahu spolků
k regulované lokalitě, k jejich předmětu činnosti a místní „zavedenosti“ vyjadřoval v souvislosti
s aktivní procesní legitimací, nikoliv legitimací věcnou (k tomu srov. i navazující rozsudek v této
věci – rozsudek ze dne 26. 6. 2014, čj. 5 Aos 3/2012-70, věc Sdružení pro ochranu krajiny, poslední
odstavec).
[21] Námitka nesprávného posouzení aktivní věcné legitimace stěžovatele a) je tedy důvodná.
[22] NSS k tomu dodává, že úvahy městského soudu jsou nesprávné, pokud limitují aktivní
legitimaci spolku (ať již procesní, tak věcnou) v tomto případě jen na „spolek obyvatel městské části
Praha 8“. Bezesporu může jít i o spolek, ve kterém jsou obyvatelé jiných městských částí,
pokud je současně tvrzení spolku o dotčení právní sféry dostatečně konkrétní a smysluplné.
Kasační stížnost správně uvádí, že Praha je „provázaný sídelní útvar“. Proto lpění na tom,
aby snad někteří (nebo všichni?) členové stěžovatele a) byli z Prahy 8, je nesmyslné. Jak vysvětluje
Ústavní soud v nálezu I. ÚS 59/14: „Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho
městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí
trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení
jeho předmětu činnosti“ (bod 25).
[23] Aktivní legitimace spolků jistě nemůže být bez hranic (nález I. ÚS 59/14, bod 23). Je tedy
evidentní, že spolek nemůže pro účely žalobní legitimace vztáhnout své aktivity
obecně a paušálně na všechna města a obce v ČR (srov. rozsudek ze dne 25. 6. 2015,
čj. 1 As 13/2015-295, věc Frank Bold Society, bod 81). Důraz na místní zakotvenost spolku se však
může lišit podle toho, jak široké dopady jsou s přijetím toho kterého záměru spojeny (srov. cit.
věc Frank Bold Society, týkající se záměru komplexní obnovy Elektrárny Prunéřov II.),
nebo i podle významu chráněných přírodních, krajinných či jiných hodnot. V rozsudku ze dne
6. 11. 2016, čj. 1 As 182/2016-28 (věc Chraňme krajinný ráz Suchých skal), NSS připustil, že „si lze
představit situaci, kdy by spolek založený za účelem ochrany přírody a krajiny mohl být aktivně legitimován
i tehdy, pokud obvykle působí na jiném místě, než je objekt, jehož ochrany se domáhá. Taková situace by typicky
mohla nastat, pokud by se správní řízení týkalo objektu s určitým stupněm celostátní ochrany (např. národního
parku)“ (bod 28, shodně též rozsudek ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 As 126/2016-38, č. 3589/2017 Sb.
NSS).
[24] Regulace místního provozu na pozemních komunikacích v Městské části Praha 8
takovýmto případem celostátně či jinak nadmístně významného opatření obecné povahy jistě
nebude. Bude však významná pro všechny pražské členy spolku – stěžovatele a). V tomto třeba
zdůraznit, že stěžovatel a) je spolkem se sídlem v Praze (konkrétně v Praze 3), účastnil se
připomínkového řízení ve vztahu k OOP 2017. Stěžovatel a) opakovaně tvrdí, že jeho pražští
členové v regulované lokalitě Prahy 8 pravidelně jezdí na kole a nová regulace jejich práva
zkracuje. Toto tvrzení nepochybně založí jak aktivní procesní, tak aktivní věcnou legitimaci.
[25] Na závěr této části NSS zdůrazňuje, že je nepřijatelné, aby soud otázky (věcné) aktivní
legitimace řešil mimo jednání, pro účastníky překvapivě. To pak logicky vede k tomu, že dotčený
účastník se musí bránit kasační stížností, a v ní reagovat na (objektivně překvapivé) závěry soudu
ohledně nedostatku aktivní věcné legitimace.
[26] Byť nesprávný názor městského soudu ohledně aktivní legitimace stěžovatele a)
je samostatným a dostatečným důvodem pro zrušení jeho rozsudku, s ohledem na rychlost
a hospodárnost soudního přezkumu se NSS zabýval i dalšími námitkami, které stěžovatelé vznesli
v kasační stížnosti.
III.B. Samotný přezkum opatření obecné povahy
[27] Při meritorním přezkumu opatření obecné povahy se postupuje podle „algoritmu“ zjevně
inspirovaného dikcí §101d odst. 2 s. ř. s. (k tomu viz rozsudek ze dne 27. 9. 2005,
čj. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích:
a) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
b) přezkum otázky, zda správní orgán při jeho vydávání nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires);
c) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem (procesní postup při vydávání opatření obecné povahy);
d) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální
kritérium rozporu s hmotným právem);
e) přezkum z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
[28] V projednávané věci nejsou zpochybněny skutečnosti zjišťované v prvních dvou krocích
zmíněného algoritmu. Proto se NSS dále mohl věnovat posledním třem krokům zmíněného
algoritmu.
III.B.1. Procesní postup při vydávání opatření obecné povahy
[29] Pod třetí krok přezkumného testu (řádnost procesního postup) bylo třeba zahrnout celou
řadu námitek, které stěžovatelé uvedli v návrhu.
a) Stěžovatelům vadilo, že odpůrce vydal OOP 2016, které se podstatně lišilo oproti návrhu
tohoto opatření obecné povahy. Odpůrce tak měl údajně zkrátit stěžovatele na právu
podat námitky a připomínky k přijaté úpravě místního provozu. Odpůrce si těchto
procesních vad byl vědom, a proto přijal OOP 2017.
b) Při přijímání OOP 2017 pak výkres návrhu OOP 2017 vycházel z toho, že mění stav
upravený v OOP 2012
1
, nicméně v textu se stanovilo, že OOP 2017 nahrazuje OOP
2016. Návrh nebylo možné jednoznačně připomínkovat, jelikož stěžovatelé požadovali
zachování současného stavu. Sám správní orgán přitom při vypořádání připomínek
přiznal, že existují „různé výklady správnosti“ starších OOP.
1
Místní úprava provozu na pozemních komunikacích v městské části Praha 8 byla původně stanovena opatřením
obecné povahy z roku 2012 (OOP 2012). Žalovaný pak v září 2016 přijal OOP 2016 a v březnu 2017 pak OOP
2017.
c) OOP 2017 je nepřezkoumatelné, jelikož neobsahuje ani základní náležitosti odůvodnění.
Vypořádání některých připomínek a rozhodnutí o námitkách jsou nelogická, nereagují
na text připomínky, či námitky, nebo obsahuji pouze odkaz na ustanovení právního
předpisu. Stěžovatelé uvádějí konkrétní příklady. Stěžovatelům mj. není jasný cíl
OOP 2017, který odpůrce definoval jako „oddělení řešení dopravy v klidu a cyklistické dopravy“,
a odpůrce nebyl toto schopen řádně vysvětlit ani v odůvodnění připomínek a námitek.
Dle stěžovatelů odpůrce odkázal na tehdy neexistující technický předpis, dle něhož bylo
nutné provést změny v cyklodopravě. Při vypořádání připomínek pak uvedl,
že šlo o „formulační nepřesnost“. Absence nutnosti, či vhodnosti úpravy v cyklistické
dopravě, činí OOP 2017 nepřezkoumatelným. Stěžovatelům překáží i způsob,
jakým se odpůrce vyrovnal s námitkami co do způsobu parkování v ulici Za Poříčskou
bránou.
d) Stěžovatelé sice označili nedostatek závazného stanoviska orgánu památkové péče
(ohledně parkování u Negrelliho viaduktu), za porušení hmotného práva, nicméně pokud
odpůrce měl tuto povinnost, dle NSS povinnost měla procesní povahu. Stejně tak je tomu
i u případné povinnosti odpůrce obstarat si vyjádření odboru životního prostředí a správy
městské zeleně k údajnému zřízení parkoviště „na trávníku“.
[30] K tomu městský soud konkrétně uvedl, že „správní orgán splnil svou zákonnou povinnost
při vydávání opatření obecné povahy, když postupoval podle správního řádu. Třetí namítaný krok shora
nastíněného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy proto nemohl být shledán důvodným. Napadené opatření
obecné povahy z roku 2017 zmiňuje zachování plošné prostupnosti území v rozsahu od roku 2012 pouze v námitkách
občanů, mj. i navrhovatelů. Tvrzení navrhovatelů týkající se tohoto časového úseku nebylo možno ověřit ani v samotném
návrhu opatření obecné povahy z roku 2017 a posléze přijatém, ani z předloženého správního spisu. Pokud jde o námitku
týkající se nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy z roku 2017, musel ji soud rovněž odmítnout jako
neodůvodněnou. Odpůrce v odůvodnění napadeného opatření postupně vyjmenoval všechny uplatněné námitky
podané po oznámení návrhu opatření a rovněž všechny tyto námitky bezezbytku vypořádal. Odpůrce vydal
napadené opatření obecné povahy z roku 2017 zákonem uznávaným postupem. Postupoval podle §172 odst. 1,
2 správního řádu a návrh opatření obecné povahy s odůvodněním dne 11. 1. 2017 doručil veřejnou vyhláškou,
kterou vyvěsil na své úřední desce až do 27. 1. 2017. Vyzval dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly
připomínky nebo námitky. Dotčené osoby, včetně navrhovatelů, tedy měly možnost se s návrhem opatření obecné
povahy z roku 2017 nejen seznámit, ale rovněž se k němu i vyjádřit, čehož koneckonců i využily“ (s. 10 a 11
napadeného rozsudku).
[31] Stěžovatelé v kasační stížnosti mj. namítli, že napadený rozsudek je nesrozumitelný
a nepřezkoumatelný. Městský soud se nevypořádal s jejich námitkami ohledně toho,
co je původní stav, který se mění přijetím OOP 2017. Jeho závěr, že tvrzení nebylo možné ověřit
v samotném opatření obecné povahy ani ve správním spisu, považují stěžovatelé za nedostatečný.
Městský soud se údajně nezabýval tvrzenou absencí důvodů (cílů) přijetí OOP 2017, odkazem
na neexistující technické předpisy co do cyklistické dopravy a výslovně nevypořádal ani námitky
ohledně dalších připomínek k sporným opatřením obecné povahy.
[32] NSS souhlasí se stěžovateli, že odůvodnění napadeného rozsudku je v této části vskutku
nepřezkoumatelné. Městský soud některé námitky zrekapituloval, avšak vyjádřil se k nim pouze
v obecné rovině, bez toho, aby stěžovatelům srozumitelně v jednotlivých případech vysvětlil,
proč mají, nebo nemají pravdu.
[33] V této souvislosti NSS neuniklo, že městský soud na s. 10 napadeného rozsudku (tj. před
samotným přezkumem OOP 2017) konstatoval, že se nezabýval námitkami proti OOP 2016,
protože je nesporné, že odpůrce nahradil regulaci prováděnou tímto správním aktem právě
napadeným OOP 2017. Městský soud tedy následně přezkoumával pouze OOP 2017 (s. 10 – 14
rozsudku). NSS považuje závěr městského soudu o nahrazení místní úpravy za nepřezkoumatelný,
zejm. není zřejmé, na základě jakých podkladů k tomuto závěru soud dospěl. V textu OOP 2017
(a stejně tak v OOP 2016) nelze najít zmínku o nahrazení předchozí místní úpravy provozu
na pozemních komunikacích. Obě OOP jen a pouze shodně uvádějí, že „Stanovení dopravního
značení nenahrazuje povolení, stanovisko, posouzení, případně jiné opatření dotčeného správního úřadu
vyžadované zvláštními předpisy“ (zvýraznění doplnil NSS). Při vypořádání připomínek a námitek
k návrhu OOP 2017 pak odpůrce uvedl, že návrh „stanovuje místní úpravu v oblasti Karlína s ohledem
na různé výklady správnosti předchozích kroků a také s ohledem na provedené změny v této oblasti“ a dále pak,
že silniční správní úřad „je přesvědčen, že stanovení dopravního značení ze září 2016 (pozn. NSS: OOP
2016) bylo provedeno v souladu s právními předpisy a je platné. ‚Potvrzení‘ stanovení místní úpravy aktuálním
návrhem je podloženo mimo jiné i potřebou akceptace změn, které v území nastaly“.
[34] Důležitou otázkou, kterou městský soud bude muset v dalším řízení vyřešit, je vzájemný
vztah OOP 2016 a OOP 2017, a to zda tyto opatření existují vedle sebe (pro tento závěr svědčí
textace OOP 2017), nebo OOP 2017 nahradilo místní úpravu provedenou OOP 2016
(pro to svědčí grafická příloha OOP 2017), nebo OOP 2017 tuto původní úpravu pouze částečně
změnilo. Trpí-li přitom OOP 2017 závažnými rozpory mezi jeho textovou a grafickou částí,
bude na místě zkoumat, zda se jedná o dostatečně srozumitelnou úpravu.
[35] Městský soud proto nemohl bez dalšího odbýt námitku ohledně toho, co je původní stav
místní úpravy provozu, který se měl v důsledku přijetí OOP 2017 opětovně upravit. Od vyřešení
této otázky se pak odvíjí i důvodnost námitky ohledně toho, co bylo původním stavem (regulací),
který OOP 2017 nově upravuje. Jde-li o změnu předcházející místní úpravy (viz bod [34] shora),
kterou provedlo OOP 2016, je pro každou osobu, která k návrhu opatření obecné povahy
podává námitky či připomínky, podstatné, aby mohla jednoduše zjistit, co, kde, kdy, jak a proč
se má opatřením obecné povahy změnit [srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2008,
čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS, věc Městská část Praha – Suchdol, část V. 2) až 6)].
Původní stav je pro každou takovou osobu určitým referenčním rámcem, podle něhož hodnotí
rozsah a kvalitu plánovaných změn. I navrhované změny musí být přesně označeny; textová
a grafická část (výkres) přitom musí být dostatečně provázány.
[36] Na místě bude také vypořádat se i se zbývajícími námitkami. Např. i s tím,
co u Negrelliho viaduktu znamenají nově instalované svislé značky označující parkoviště
s parkovacím automatem (značka IP13c) s přeškrtnutým symbolem hodin a zda je k zřízení
sporného parkování třeba vyjádření či stanoviska orgánu památkové péče. Vyjádření odpůrce
k návrhu, že prostor „trávníku“ u Negrelliho viaduktu není používán jako parkoviště,
a že vzhledem k několikaleté opravě této kulturní památky a vytyčením stavebního prostoru není
možné ani parkoviště zřídit, nemůže suplovat ani dodatečně zdůvodňovat umístění nových
značek IP13c v okolí Negrelliho viaduktu. Jakékoliv důvody pro instalaci dopravního značení
je totiž třeba zanést již do samotného opatření obecné povahy.
[37] Městský soud se tedy dostatečně pečlivě nevěnoval výtkám, které stěžovatelé vznesli proti
napadenými opatřením obecné povahy. Na tom nemůže nic změnit ani jeho odkaz na nález
ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), jímž se zjevně snažil přesvědčit
stěžovatele, že proti jejich námitkám vystavěl ucelený argumentační systém. V dalším řízení
se městský soud jednotlivě bude zabývat výše uvedenými skupinami námitek.
III.B.2. Tvrzený rozpor s hmotným právem a přiměřenost nové regulace provozu
[38] Městský soud se dále zabýval otázkou, zda je regulace provedená OOP 2017 v souladu
s hmotným právem. Uvedl, že návrh opatření obecné povahy byl opakovaně projednáván
s policií a je v souladu s jejím stanoviskem. Lokální zrušení protisměrného pohybu nemotorových
vozidel (ve skutečnosti se jedná o sporné cykloobousměrky) byl dle závazného stanoviska policie
vynucen prostorovými dispozicemi jednotlivých úseků místních komunikací z důvodu
bezpečnosti a plynulosti provozu. „Oproti původnímu stavu byla v Karlině navržena možnost legální jízdy
cyklistů v protisměru na většině místních komunikací. Nebylo záměrem, aby návrh přinášel více parkovacích stání
pro auta. Prostorová dispozice parkovacích stání zcela reflektovala původní místní úpravu provozu a naopak
někde došlo k významné redukci ve prospěch zajištění obousměrného provozu (i pro cyklisty) - např. Pernerova
ulice podle stanoviska Policie ČR lze povolit jízdu cyklistů v protisměru je možné pouze za předpokladu, že tomu
vyhovuje intenzita dopravy, charakter pozemní komunikace a šířka dopravního prostoru minimálně 4,5 m“
(s. 13 napadeného rozsudku). Následně ještě vypočetl pět úseků, v nichž pro nedostatečnou šíři
pozemní komunikace nebylo možné zachovat provoz cyklistů v protisměru jinak jednosměrné
ulice. Vše přitom má korespondovat s veřejně přístupnou ČSN 73 6110 k projektování místních
komunikací.
[39] Stěžovatelé v kasační stížnosti zákonnost této regulace výslovně nenapadli
(rozpor OOP 2017 s hmotným právem spatřovali pouze co do parkování u Negrelliho viaduktu).
Avšak namítli, že městský soud pochybil, pokud zrušení cykloobousměrek a nové řešení
parkování v ulici Za Poříčskou bránou (u Negrelliho viaduktu) posoudil jako přiměřené.
[40] Dle NSS uchopil městský soud poslední krok přezkumu opatření obecné povahy
(test proporcionality) nesprávně, resp. metodologicky nepřesně. V zásadě pouze uvedl,
že cykloobousměrky jsou vedeny v ulicích, kde to dovolují šířkové a rozhledové poměry
z hlediska bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. K omezením průjezdu cyklistů v ulicích
specifikovaných v bodě [10] shora došlo právě z důvodu bezpečnosti silničního provozu,
a proto jde o přiměřenou regulaci.
[41] K testu proporcionality v rámci přezkumu opatření obecné povahy se NSS vyjádřil již
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, věc T-Mobile Czech
Republic. Vyslovil, že soud vnímá proporcionalitu „dvěma způsoby – v jejím užším a širším smyslu.
Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy
právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mimo jiné právě i soudní moci přispívat svojí
rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu
opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje
dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí
a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné
povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá,
zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším
slova smyslu)“. Z toho jednoznačně vyplývá, že proporcionalitu opatření obecné povahy nelze
redukovat na pouhé posouzení jeho cíle, jak učinil městský soud. Při posuzovaní jeho
přiměřenosti je třeba postupně zkoumat vhodnost opatření obecné povahy, jeho potřebnost,
naplnění požadavku minimalizace zásahů do práv adresátů (zda nelze cíle dosáhnout jinou
mírnější regulací) a nakonec otázku, zda je jeho následek přiměřený sledovanému cíli
(k testu proporcionality opatření obecné povahy ohledně regulace místní dopravy srov. též
rozsudek ze dne 26. 5. 2016, čj. 7 As 39/2016-47, věc Obec Dolní Lhota, k limitům testu
proporcionality prováděného soudem pak srov. rozsudek ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011-43,
věc Zlínský kraj, bod 32). Takový test však městský soud neprovedl.
[42] Při posuzování proporcionality místní úpravy provozu na pozemních komunikacích
je také třeba vycházet z §78 odst. 2 zákona o silničním provozu, podle něhož platí, že dopravní
značky, světelné a akustické signály, dopravní zařízení a zařízení pro provozní informace se smějí užívat jen
v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních
komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem. Je zřejmé, že smysl umístění dopravních značek nemůže
být samoúčelný nebo šikanózní, ale naopak musí být racionální a opodstatněný některým
z uvedených legitimních důvodů (srov. již v bodě [11] cit. rozsudek ve věci LESY
STEINSKÝCH a též četnou navazující judikaturu).
[43] Městský soud tedy, pokud již v předchozích krocích algoritmu neshledá jiný důvod
pro zrušení napadených opatření obecné povahy, ve smyslu právě uvedeném vyhodnotí
přiměřenost místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Při posuzování požadavku
minimalizace zásahů do právní sféry adresátů zjistí zejména to, zda nová regulace není
samoúčelná, šikanózní, a zda deklarovaného cíle [jehož obsah je též předmětem sporu, viz shora
bod [29] část návrhu citovaná pod písm. c)] nebylo možné dosáhnout jinou a mírnější úpravou
(zejména jinou organizací parkování, čímž by se dosáhlo rozšíření vozovky v sporných ulicích).
Test proporcionality je každopádně třeba provést dle pokynů v bodě [41] shora.
IV. Závěr a náklady řízení
[44] Z výše uvedených důvodů je kasační stížnost důvodná. NSS proto rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V dalším řízení
je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.). Pečlivě se vyrovná s namítanými procesními vadami sporných opatření obecné povahy
a s jejich tvrzenou dílčí nepřezkoumatelností. Nezruší-li již z těchto důvodů napadené opatření
obecné povahy, provede test proporcionality nové místní úpravy provozu na pozemních
komunikacích dle výše uvedených kriterií.
[45] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[46] Stěžovateli c) se vrací soudní poplatek, neboť jej na účet NSS uhradil (zřejmě omylem)
dvakrát.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2018
Zdeněk Kühn
předseda senátu