ECLI:CZ:NSS:2019:10.AZS.112.2018:50
sp. zn. 10 Azs 112/2018 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely
Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: N. A. K., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 31. 10. 2016, čj. 309279/2016-KKM, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2018, čj. 11 A 38/2017-44,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2018, čj. 11 A 38/2017-44, se r uší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce, který je občanem Pákistánské islámské republiky, požádal na Velvyslanectví
České republiky v Islámábádu o krátkodobé vízum za účelem čtrnáctidenní turistické návštěvy
Slovenska. Na Slovensku se chtěl setkat se svým bratrem A. S., britským státním občanem,
s nímž dříve žil v Pákistánu ve společné domácnosti a nyní je na něm zcela finančně závislý. Dne
26. 9. 2016 velvyslanectví rozhodlo, že žalobci krátkodobé vízum neudělí, protože informace
předložené za účelem prokázání účelu a podmínek předpokládaného pobytu nebyly spolehlivé
a nebylo možné prokázat žalobcův úmysl opustit území členských států před skončením platnosti
víza. Žalobce podal v reakci na toto rozhodnutí žádost o nové posouzení důvodů neudělení
krátkodobého víza. Žalovaný však shledal, že rozhodnutí velvyslanectví je v souladu
s vyznačenými důvody neudělení krátkodobého víza podle vízového kodexu
1
a žádosti
nevyhověl.
1
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009, ze dne 13. 7. 2009, o kodexu Společenství o vízech
(vízový kodex).
[2] Žalobce následně podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu. Městský soud však žalobu
odmítl, protože nebyly splněny podmínky přípustnosti žaloby. Podle §171 písm. a) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je totiž žaloba proti rozhodnutí
o neudělení víza přípustná pouze tehdy, týká-li se rodinného příslušníka občana Evropské unie.
Žalobce ale podle soudu neprokázal ani neosvědčil skutečnost, že A. S. je státním příslušníkem
Velké Británie a Severního Irska a že je jeho rodinným příslušníkem podle §15a odst. 2 zákona
o pobytu cizinců (tj. že je žalobce závislý na jeho výživě). Městský soud připomněl, že neexistuje
subjektivní ústavně zaručené právo cizince na pobyt na území České republiky a vyloučení
rozhodnutí o neudělení víza ze soudního přezkumu se nedotýká žádného ústavně zaručeného
základního práva nebo svobody. Rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 9. 2009,
čj. 9 As 95/2008-45, č. 1955/2009 Sb. NSS, konstatoval, že správním soudům nepřísluší
přezkoumávat rozhodnutí o neudělení víza. V rozsudku ze dne 15. 11. 2017, čj. 1 Azs 293/2017-
33, pak NSS dospěl k závěru, že aby byla žaloba proti neudělení víza přípustná, musí žalobce
unést důkazní břemeno ohledně skutečnosti, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[3] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
Stěžovatel namítá, že nahlédnutím do spisu dne 11. 1. 2018 zjistil, že správní spis není úplný,
a všechny dokumenty v něm nebyly obsaženy ani poté, co žalovaný chybějící písemnosti vyžádal
od velvyslanectví a jejich fotokopie zaslal soudu. Stěžovatel totiž k žádosti o vízum doložil
i doklady prokazující bratrovu státní příslušnost a to, že je na výživě z bratrovy strany závislý.
Žalovaný měl podle stěžovatele při vedení spisu přiměřeně použít §17 správního řádu a vést
řádně správní spis, protože §154 správního řádu připouští přiměřené použití tohoto ustanovení
i tehdy, pokud se správní řád na vízové řízení nepoužije.
[4] Městský soud podle stěžovatele pochybil v tom, že žalobu odmítl, aniž se uskutečnilo
jednání, které bylo odročeno na neurčito a na kterém chtěl stěžovatel předložit písemnosti
chybějící ve správním spise a navrhnout další důkazy (svědeckou výpověď a další listinné důkazy).
Městský soud tak rozhodl navzdory pochybnostem o skutečném a úplném obsahu správního
spisu. Soud navíc vydal nemeritorní rozhodnutí, kterým však vyslovil v podstatě meritorní závěr,
že stěžovatel není rodinným příslušníkem občana Evropské unie.
[5] Usnesení soudu je podle stěžovatele nepřezkoumatelné v závěru, podle nějž ze spisu
není zřejmé, že stěžovatel žádá o vízum rodinného příslušníka občana EU. Stěžovatel ke kasační
stížnosti připojil písemnosti, kterými dokládá skutečnost, že je rodinným příslušníkem občana
Evropské unie, a navrhuje, aby NSS nařídil jednání za účelem svědecké výpovědi. Ve vztahu
k usnesení městského soudu stěžovatel navrhuje, aby je NSS zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že se stále více setkává s pokusy o zneužití směrnice
č. 2004/38/ES
2
ze strany tzv. širších členů rodiny podle čl. 3 odst. 2 směrnice, kteří mají
v souladu vnitrostátními předpisy právo na usnadnění vstupu na území státu Evropské unie.
Směrnici se snaží zneužít i stěžovatel, který podal žádost spolu se svým údajným bratrem N. A.,
s nímž však nemá ani jednoho společného rodiče. Stěžovatel nedoložil vztah ke svému dalšímu
bratru A. S. ani skutečnost, že je vyživovanou osobou. Stěžovatel rovněž poskytl při podání
žádosti smyšlené informace o cestě na Slovensko, protože neměl tušení, co chce na Slovensku
2
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných
příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68
a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS,
90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS
dělat a vidět. Stěžovatel se navíc dříve neúspěšně snažil získat víza na zastupitelských úřadech
Irska a Norska. Žalovaný také konstatoval, že rozhodnutí o neudělení víza bylo vydáno na
základě poznatků během pohovoru se stěžovatelem. Tyto poznatky jsou uvedeny na žádosti
o vízum, což je dostatečné, jelikož zákon neukládá, v jaké podobě má být zachycen záznam
pohovoru. Rozhodnutí bylo vydáno v souladu s vízovým kodexem, přestože neobsahuje věcné
odůvodnění neudělení víza. To je nutné uvést pouze v případě, že žadatelem je rodinný příslušník
občana Evropské unie. Tato podmínka v případě stěžovatele nebyla splněna.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] NSS se nejprve zabýval tím, zda městský soud správně posoudil nepřípustnost žaloby.
Otázka přípustnosti žaloby totiž spadá do širšího okruhu podmínek řízení ve správním
soudnictví, které je soud povinen zkoumat z úřední povinnosti. Pokud by žaloba nebyla
přípustná, pak by se jí městský soud vůbec nemohl věcně zabývat a kasační námitky týkající
se nedostatečného vypořádání žalobních námitek a chybného posouzení věci by zcela postrádaly
smysl.
[9] Podle §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců (ve znění před novelizací provedenou
zákonem č. 222/2017 Sb. s účinností k 15. 8. 2017) jsou z přezkoumání soudem vyloučena rozhodnutí
o neudělení víza; to neplatí, jde-li o neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie.
[10] Z uvedeného ustanovení vyplývá, že pokud není žadatelem o vízum rodinný příslušník
občana Evropské unie, nepodléhá rozhodnutí o neudělení víza soudnímu přezkumu. Tato výluka
ze soudního přezkumu není podle judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu
v rozporu s ústavním pořádkem České republiky (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 9. 2009,
čj. 9 As 95/2008-45, č. 1955/2009 Sb. NSS, rozsudek NSS ze dne 21. 11. 2013,
čj. 7 As 80/2013-34, a např. nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11,
a usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 9. 2018, sp. zn. II. ÚS 582/2018). Dosavadní rozhodovací
praxe tento závěr vyvodila z toho, že na udělení víza nemá žadatel nárok a neudělením víza není
zasaženo do žádného základního práva, kterému podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod náleží soudní ochrana. Nejvyšší správní soud však ve věci 9 As 95/2008 připustil,
„že s ohledem na budoucí vývoj zejména komunitární právní úpravy nevylučuje, že v budoucnu bude namístě
se touto soudní výlukou (a zejména jejími dopady) zabývat a hledat nová řešení“. Předvídaná situace nastala,
a NSS se proto na tuto otázku znovu zaměřil.
[11] Správní orgány České republiky uplatňují při vydávání víz nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009, vízový kodex, příp. směrnici 2004/38/ES (v případě
rodinných příslušníků občana Evropské unie). Podle čl. 32 odst. 3 vízového kodexu mají žadatelé,
kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, právo na odvolání. Obsahem tohoto práva
se zabýval Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ze dne 13. 12. 2017, Soufiane El Hassani proti
Minister Spraw Zagranicznych, C-403/16. Podle něj se podmínky opravného prostředku proti
rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza řídí vnitrostátním právem každého členského státu.
Musejí být však dodrženy zásady rovnocennosti a efektivity, tzn. členské státy musejí zajistit
soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva. Jelikož členské státy
při posuzování důvodů zamítnutí žádosti o udělení víza vycházejí z ustanovení vízového kodexu
(uplatňují unijní právo), musí rovněž brát v potaz ustanovení Listiny základních práv Evropské
unie.
[12] Podle čl. 47 Listiny má každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, právo
na účinné prostředky nápravy před soudem. Z téhož článku Soudní dvůr vyvodil možnost podrobit
soudnímu přezkumu rozhodnutí správního orgánu, který sám nesplňuje podmínky nezávislosti
a nestrannosti (srov. rozsudek ze dne 16. 5. 2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, bod 55).
Soudní dvůr proto ve věci El Hassani konstatoval, že „řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím
o zamítnutí žádosti o udělení víza, musí v určitém stadiu řízení zaručit možnost podání opravného prostředku
k soudu“.
[13] České vnitrostátní právo upravuje opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o udělení víza v §180e zákona o pobytu cizinců a označuje jej jako žádost o nové
posouzení důvodů neudělení víza. Tento opravný prostředek je považován za speciální typ
řádného opravného prostředku, který vyústí v rozhodnutí správního orgánu o veřejném
subjektivním právu cizince, tj. v rozhodnutí podle §65 s. ř. s. (srov. rozsudek NSS
ze dne 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb. NSS). Rozhodnutí o novém posouzení
důvodů neudělení víza tak svou povahou splňuje vnitrostátní zákonné podmínky pro to,
aby mohlo být podrobeno soudnímu přezkumu (nevztahují se na ně ani kompetenční výluky
podle §70 s. ř. s.). Vyloučení soudního přezkumu tohoto rozhodnutí se proto neslučuje s čl. 32
odst. 3 vízového kodexu ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.
[14] Pokud je ustanovení vnitrostátního práva v rozporu s právem Evropské unie
k neprospěchu žalobce, je soud povinen od této vnitrostátní právní normy odhlédnout a nepoužít
ji (srov. rozsudek ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS, body 68–72,
v němž NSS odmítl použít ustanovení zákona o azylu neumožňující soudní přezkum zajištění
cizince, a rozsudek ze dne 4. 1. 2018, čj. 6 Azs 253/2016-49, č. 3718/2018 Sb. NSS, zejména
bod 45, v němž NSS shledal, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení
dlouhodobých víz je rovněž neslučitelné s unijním právem). NSS proto konstatuje,
že §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců se v případě stěžovatele nepoužije a městský soud
pochybil, když rozhodnutí žalovaného vyloučil ze soudního přezkumu a žalobu proti němu věcně
neprojednal. Žaloba by tak měla být projednána bez ohledu na to, zda lze stěžovatele považovat
za rodinného příslušníka občana Evropské unie, či nikoliv (posouzení této otázky bude
mít význam až při zkoumání přípustnosti důvodů, pro něž nebylo stěžovateli uděleno vízum).
[15] Na závěru soudu nic nemění ani skutečnost, že dřívější rozhodovací praxe připouštěla
soudní výluku z přezkumu těchto rozhodnutí. Právní názor na tuto otázku se vyvinul v důsledku
výkladu stěžejních ustanovení vízového kodexu v judikatuře Soudního dvora. Jelikož se ohnisko
odlišných právních názorů nenachází uvnitř Nejvyššího správního soudu, ale má svůj původ
v rozhodnutí soudu, jehož interpretační vodítka jsou pro NSS závazná, nebylo zapotřebí
předkládat tuto věc k posouzení rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS).
[16] Jednotlivými kasačními námitkami se NSS dále nezabýval, protože souvisejí
s posouzením věci samé a je nejdříve na městském soudu, aby věcně posoudil žalobní námitky
a vypořádal je.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] NSS tedy zrušil usnesení městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1
věta první s. ř. s.). V novém řízení je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Otázku, zda stěžovatel je, či není rodinným příslušníkem občana
Evropské unie, tedy nebude považovat za podmínku samotného soudního přezkumu,
ale za skutečnost důležitou pro posouzení důvodů, pro které nebylo stěžovateli uděleno vízum.
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. září 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu