ECLI:CZ:NSS:2021:10.AZS.156.2021:28
sp. zn. 10 Azs 156/2021 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň
Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: U. D., proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 10. 2020,
čj. OAM-57196-7/ZM-2020, a ze dne 17. 12. 2020, čj. OAM-68681-7/ZM-2020, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 3. 2021, čj. 31 A
15/2021-42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku ve výši
4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Jindřicha Jaška,
advokáta.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný dne 20. 10. 2020 a dne 17. 12. 2020 žalobkyni jako držitelce zaměstnanecké
karty sdělil, že nesplňuje podmínky stanovené v §42g odst. 7 a 8 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění platném
a účinném do 1. 8. 2021 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), pro změnu zaměstnavatele.
[2] Proti těmto sdělením podala žalobkyně žalobu proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 s. ř. s. Žalobkyně se domnívala, že sdělení žalovaného jsou rozhodnutími,
proti kterým lze podat odvolání. Navrhla krajskému soudu, aby žalobu odmítl a věc postoupil
Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že záporná sdělení lze považovat za rozhodnutí ve smyslu
§65 s. ř. s., a odmítl žalobu podle §46 odst. 5 s. ř. s. a věc postoupil Komisi pro rozhodování
ve věcech pobytu cizinců.
[4] Žalovaný (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. Namítl,
že krajský soud záporná sdělení nesprávně posoudil jako rozhodnutí podle §65 s. ř. s. nebo §9
správního řádu, proti kterému je možné podat odvolání, neboť nevzal v úvahu §42g a §63
zákona o pobytu cizinců. Podle stěžovatele je sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců
sdělením podle části čtvrté správního řádu, jehož případný rozpor se zákonem lze zhojit
postupem podle §156 odst. 2 správního řádu. Sdělení podle §42 odst. 9 zákona o pobytu cizinců
nezakládá, nemění ani závazně neurčuje konkrétní práva cizince, právní úprava nepředpokládá,
že by se mělo jednat o rozhodnutí ani jeho vydání nepředchází žádný formalizovaný postup
(rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52). Stěžovatel navrhl, aby NSS napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalobkyně se ztotožnila se závěry krajského soudu. Uvedla, že pokud není vydáno
vyhovující sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců, nemůže cizinec legálně změnit
zaměstnavatele, pracovní zařazení nebo být zaměstnán na další pracovní pozici u téhož
nebo u jiného zaměstnavatele. To zasahuje do jeho práv. V případě sdělení podle §42g odst. 9
zákona o pobytu cizinců se zjevně jedná o rozhodnutí konstitutivní, které se týká individuálně
určené osoby. Žalobkyně odkázala na rozsudek NSS ze dne 20. 8. 2020, čj. 6 Azs 192/2020-21,
podle kterého zákonodárce výslovně v zákoně o pobytu cizinců uvedl, proti kterým rozhodnutím
nelze podat odvolání. Pokud to výslovně nestanovil, tak proti rozhodnutí odvolání podat lze.
Žalobkyně navrhla, aby NSS kasační stížnost zamítl.
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Žalovaný dne 20. 10. 2020 a dne 17. 12. 2020 sdělil žalobkyni, že ve smyslu §42g odst. 9
zákona o pobytu cizinců nejsou splněny podmínky stanovené v §42g odst. 7 a 8 zákona o pobytu
cizinců pro zaměstnávání žalobkyně na pracovním místě specifikovaném v oznámení u daného
zaměstnavatele.
[8] V projednávané věci je sporné, zda sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců je
rozhodnutím ve smyslu správního řádu a soudního řádu správního.
[9] Podle §9 správního řádu je správní řízení postup správního orgánu, jehož účelem je
vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti
jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo
povinnosti má anebo nemá.
[10] Podle §67 odst. 1 správního řádu rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění
nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje,
že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech
rozhoduje o procesních otázkách.
[11] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[12] NSS shodně s krajským soudem konstatuje, že sdělení podle §42g odst. 9 zákona
o pobytu cizinců je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a §67 odst. 1 správního řádu,
a je proto možné se proti němu bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu.
[13] Podle judikatury NSS je rozhodnutí podle §65 s. ř. s. definováno kombinací materiálních
a formálních znaků (rozsudky ze dne 17. 10. 2019, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2014 Sb. NSS,
a ze dne 20. 2. 2018, čj. 9 As 336/2017-18). Předně se tak musí jednat o úkon, který zasahuje
do práv žalobce (usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42,
č. 906/2006 Sb. NSS). Avšak nikoli každý úkon, který se nějakým způsobem dotýká práv
a povinností žalobce, je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. V opačném případě by se vyprázdnila
kategorie zásahů podle §82 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 As 103/2018-53,
č. 3745/2018 Sb. NSS). Pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím a zásahem jsou proto klíčové
formální znaky úkonu (rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb.
NSS).
[14] O rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. se tedy jedná tehdy, zasahuje-li úkon do veřejných
subjektivních práv žalobce [pokud ne, podléhá kompetenční výluce podle §70 písm. a) s. ř. s.]
a zároveň vykazuje alespoň základní formální znaky, na jejichž základě jej lze odlišit od zásahů
ve smyslu §82 s. ř. s. V případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních
či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. má být
upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí,
a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v ČR
vybudováno, zatímco řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem má pouze
doplňkovou (subsidiární) povahu. Jedním z nejdůležitějších aspektů při úvahách, jakou cestou
má být zajištěn soudní přezkum proti konkrétnímu úkonu správního orgánu, musí být zajištění
účinnosti poskytované soudní ochrany (bod 51 usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017,
čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS).
[15] Podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců ministerstvo ve lhůtě 30 dnů ode dne
oznámení podle odstavců 7 a 8 sdělí cizinci a budoucímu zaměstnavateli, zda byly splněny
podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další
pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele a zda může být na tomto místě
zaměstnáván. Na oznámení, které nesplňuje podmínky uvedené v odstavcích 7 a 8 se hledí,
jako by nebylo učiněno. Jestliže v době podle §63 odst. 1 držitel zaměstnanecké karty doručil
ministerstvu více oznámení o změně zaměstnavatele, přihlíží se pouze k poslednímu z nich,
na předchozí oznámení se hledí, jako by nebyla učiněna.
[16] Z §42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že cizinec je oprávněn přechodně
pobývat na území po dobu delší než 3 měsíce a vykonávat zaměstnání na pracovní pozici,
kterou stěžovateli oznámil podle §42g odst. 7 téhož zákona, za předpokladu, že oznámení
splňuje podmínky uvedené v §42g odst. 7 až 10 zákona o pobytu cizinců. V takovém případě
oprávnění vzniká přímo ze zákona, a to ode dne uvedeného v oznámení. Zákon o pobytu cizinců
nepodmiňuje právo vykonávat zaměstnání na oznámené pracovní pozici sdělením stěžovatele
o splnění podmínek. Pokud oznámení cizince podmínky nesplňuje, pak se na takové oznámení
ze zákona hledí, jako by nebylo učiněno (§42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců).
[17] Sdělením podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců je autoritativně postaveno najisto,
zda oznámení cizince splňuje požadavky §42g odst. 7 a 8 zákona o pobytu cizinců.
Obsah sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců závazně předurčuje, jaké účinky
ze zákona o pobytu cizinců nastanou, tj. zda cizinec může oprávněně pobývat na území
a vykonávat zaměstnání na oznámené pozici (§42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců), nebo zda se
na oznámení hledí, jako by nebylo učiněno (§42g odst. 9 téhož zákona). To je významné nejen
pro účely samotného výkonu zaměstnání na nově oznámené pozici, nýbrž i z hlediska
případného zániku platnosti zaměstnanecké karty podle §63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Ta totiž zaniká uplynutím 60 dnů ode dne, kdy cizinci skončil poslední pracovněprávní vztah
splňující podmínky podle §42g odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců na pracovní pozici,
na kterou byla vydána zaměstnanecká karta nebo povolení k zaměstnání anebo která byla
oznámena za splnění podmínek uvedených v §42g odst. 7 až 10 zákona o pobytu cizinců.
Ostatně stěžovatel ve sdělení ze dne 17. 12. 2020 uvedl, že nemá-li žalobkyně na území ČR jiné
pobytové oprávnění, je nutné, aby se dostavila na pracoviště správního orgánu za účelem vydání
výjezdního příkazu. Výjimku z tohoto pravidla pak představuje mj. situace, kdy cizinec
před uplynutím této doby učiní oznámení podle §42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců (§63 odst.
3 zákona o pobytu cizinců). Pokud by se však na oznámení hledělo, jako by nebylo učiněno
podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců, a stěžovatel by tuto skutečnost cizinci sdělil
až ke konci doby podle §63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve které mohl cizinec učinit nové
oznámení, mohla by zaniknout platnost zaměstnanecké karty, aniž by to cizinec mohl jakkoliv
ovlivnit, ačkoliv mohl být i v dobré víře, že splňuje všechny předepsané podmínky.
Sdělení stěžovatele tak i v tomto ohledu významně ovlivňuje následný osud platnosti
zaměstnanecké karty cizince.
[18] Z výše uvedeného je zřejmé, že stěžovatel sdělením podle §42g odst. 9 zákona o pobytu
cizinců autoritativně určuje, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele,
pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného
zaměstnavatele a zda může být cizinec na tomto místě zaměstnáván. Sdělení je tak z materiálního
hlediska rozhodnutím ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu a §65 odst. 1 s. ř. s. Sdělení zasahuje
do práv cizince, neboť přestože účinky týkající se oznámení nastávají ze zákona,
sdělení stěžovatele závazně určuje, které účinky předvídané zákonem o pobytu cizinců mají
nastat.
[19] Sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců naplňuje i formální znaky
rozhodnutí. Zákon o pobytu cizinců v §42g odst. 7 a 8 stanoví jednoznačné podmínky,
které musí oznámení splňovat a které následně stěžovatel přezkoumává, jednak je stěžovateli
stanovena konkrétní lhůta, ve které je povinen cizinci sdělit, zda byly splněny podmínky
pro změnu zaměstnavatele (§42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců). Sdělení je vydáváno
stěžovatelem v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahuje se ke konkrétní věci a je
adresováno individuálně určeným osobám, tj. cizinci a budoucímu zaměstnavateli (§42g odst. 9
téhož zákona). Byť zákon o pobytu cizinců výslovně nestanovuje požadavek na písemnou formu
sdělení, z povahy věci je zřejmé, že se tak musí dít právě touto formou.
[20] Sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců je tedy do značné míry
formalizovaným úkonem stěžovatele, kterým autoritativně určuje, že určitá osoba určitá práva
má či nemá. Toto sdělení proto nemůže být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
[21] Shora uvedené závěry z převážné části převzal desátý senát z usnesení NSS
ze dne 17. 9. 2021, čj. 8 Azs 56/2021-41, v němž se osmý senát zabýval i povahou sdělení
podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců.
[22] NSS také doplňuje, že povahu sdělení podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců vyjádřil
implicitně také čtvrtý senát v rozsudku ze dne 3. 6. 2021, čj. 4 Azs 327/2020-44. Z citovaného
rozsudku vyplývá, že proti takovému sdělení lze podat odvolání podle správního řádu a potažmo
žalobu ve smyslu §65 s. ř. s. V podrobnostech viz rozsudek čj. 8 Azs 56/2021-41, bod 6.
[23] Závěrem je také pro úplnost třeba zdůraznit, že v mezidobí zákonodárce povahu sdělení
podle §42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců ve vztahu ke správnímu řádu vyjasnil. S účinností
od 2. 8. 2021 zákonem č. 274/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
a další související zákony, výslovně v §168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zakotvil,
že se ustanovení části druhé a třetí správního řádu na řízení podle §42g odst. 7 až 11 zákona
o pobytu cizinců nevztahují.
[24] Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatele není
důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[25] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto je povinen nahradit úspěšné žalobkyni náklady
zastoupení ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. vyjádření ke kasační stížnosti
[§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], spolu s paušální náhradou
hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Advokát žalobkyně
je plátcem DPH, a odměna za zastupování se tak zvyšuje o tuto daň ve výši 21 %; výsledná částka
činí 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 27. září 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu