ECLI:CZ:NSS:2007:2.APS.2.2007
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: K. n., spol.
s r. o. v likvidaci, zastoupeného Mgr. Jiřím Šolcem, advokátem se sídlem Prokopova 339,
Písek, proti žalovanému: Finanční úřad v Písku, se sídlem nábř. 1. máje 2259, Písek,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
13. 12. 2006, č. j. 10 Ca 169/2006 - 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Krajského soudu v Brně, kterým tento soud odmítl jeho žalobu proti
nezákonnému zásahu Finančního úřadu v Písku („žalovaný“). Nezákonný zásah žalovaného
stěžovatel spatřoval v odmítnutí jednat s daňovým poradcem, kterého jednatelka a současně
likvidátorka stěžovatele zmocnila k nahlédnutí do daňového spisu.
Z obsahu správního spisu plyne, že usnesením Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 14. 7. 2006, č. j. 12 K 111/2006 - 79, byl na majetek K. n., spol. s r. o.
v likvidaci, prohlášen konkurs a správcem konkursní podstaty byl ustanoven JUDr. J. J. J. M.
je podle výpisu z obchodního rejstříku likvidátorkou a také jednatelkou této společnosti a
právě ona zmocnila dne 2. 8. 2006 k nahlížení do daňového spisu úpadce ing. F. M.
Z protokolu o ústním jednání ze dne 2. 8. 2006 (č. j. 71889/06/097910/1810) plyne, že ing. M.
nebylo umožněno nahlédnout do spisu a že proti tomuto postupu podal stížnost. Rozhodnutím
ze dne 13. 9. 2006, č. j. 77245/06/097910/3566, žalovaný podle ustanovení §27 odst. 1
písm. c) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále též „daňový řád“) zastavil
řízení, protože zjistil, že stěžovatel není daňovým subjektem. Prohlášením konkursu se totiž
likvidace přerušuje a práva likvidátora přecházejí na správce konkursní podstaty, který jediný
je také oprávněn udělit plnou moc k zastupování úpadce před správcem daně. Plná moc
udělená ing. M. je proto pro daňové řízení neúčinná.
V odůvodnění napadeného usnesení krajský soud vycházel z ustanovení §14 odst. 1
zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, podle něhož prohlášením konkursu přechází
oprávnění nakládat s majetkem podstaty na správce konkursní podstaty a podle jehož písm. h)
zanikají rovněž úpadcovy příkazy a plné moci. Oprávnění vykonávat práva a plnit povinnosti
přechází na konkursního správce, takže pouze on je také podle ustanovení §10 odst. 3
daňového řádu oprávněn udělit plnou moc jiné osobě k zastupování v daňovém řízení. Plná
moc udělená jednatelkou a likvidátorkou úpadce byla proto právem posouzena jako neúčinná
a správně bylo ing. M. odepřeno nahlížení do spisů. „Protože správce daně postupoval
v souladu s platnou právní úpravou, o nezákonný zásah se nejedná.“ K nahlížení do spisu
úpadce byl totiž legitimován konkursní správce, který mohl k realizaci tohoto práva zmocnit
někoho dalšího. Proto krajský soud odmítl žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), neboť shledal, že nebyly splněny
podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný. Nad tento rámec krajský soud poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2003, sp. zn. 6 A 164/2002, podle
něhož se na rozhodnutí ve věci nahlížení do spisu vztahuje kompetenční výluka ve smyslu
ustanovení §70 písm. c) s. ř. s., takže se navíc jedná o nepřípustnou žalobu.
Stěžovatel v kasační stížnosti především tvrdí, že za nezákonný považuje stav,
kdy soud ve skutečnosti rozhoduje meritorně, avšak formou procesního odmítnutí. Navíc,
je „nesrozumitelné“, akceptují-li soudy (včetně Ústavního soudu) plnou moc udělenou
statutárním představitelem jako řádné zmocnění, avšak totéž zmocnění shledal soud
za nedostačující pro zastupování před správcem daně. Za nepředstavitelné považuje
stěžovatel, aby po prohlášení konkursu nemohl nahlédnout do svého daňového spisu.
Proto stěžovatel navrhuje napadené usnesení krajského soudu zrušit.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vychází z ustanovení §14a zákona
č. 328/1991 Sb., z něhož dovozuje, že pouze konkursní správce je oprávněn nahlížet
do daňového spisu úpadce. Proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že ačkoliv stěžovatel výslovně neoznačil
důvod, pro který kasační stížnost podal, je z jejího obsahu a s ohledem na okolnosti této věci
zřejmé, že jediný důvod připadající v úvahu je nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve
smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tímto směrem proto zdejší soud upřel svoji
další pozornost.
Dále je nutno uvést (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 2 Ans 1/2004), že žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle ustanovení
§82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád
správní zavedl ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany
před nezákonným jednáním správního orgánu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve věci
sp. zn. 2 Afs 17/2003, definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně
a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství
faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony
neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny
(typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání
nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí,
ale přesto jsou závazné pro osoby vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě
něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě
jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě
neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu
či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“).
Z uvedeného je patrno, že soudním řádem správním nově zavedený samostatný
procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu
nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není
proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe
považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání
této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu.
Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému
zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků
si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými
právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit
za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby
proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá
v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení
§85 s. ř. s.
Z ústavně právního hlediska k tomu je vhodné dodat, že veřejná správa musí být
kontrolována soudní mocí vždy tam, kde svojí činností zasahuje do základních práv fyzických
a právnických osob (viz např. č. 4 Ústavy ČR). Tato určující ústavní kautela především
znamená, že těmto subjektům nemůže být v případě zásahu do jejich práv odepřen přístup
k soudu, přičemž však již není rozhodné a je v dispozici rozlišovací schopnosti zákonodárce,
a nikoliv ústavodárce, ve kterých případech je právo na soudní ochranu garantováno v rámci
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a kdy ve formě jiné, např. právě žalobou
proti nezákonnému zásahu.
Na základě těchto obecnějších úvah Nejvyšší správní soud v projednávané věci
konstatuje, že o zásah ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s. by se pojmově jednalo tehdy, jestliže
by bylo lze tvrdit, že napadeným zásahem byl žalobce přímo zkrácen na svých právech,
a v tomto případě by také správní soud mohl správnímu orgánu zakázat, aby v porušování
práva stěžovatelů pokračoval a přikázal, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem
(§87 odst. 2 s. ř. s.). To konkrétně znamená, že mezi napadeným zásahem a tvrzeným
porušením práv musí existovat bezprostřední vztah. Smyslem soudního přezkumu těchto
zásahů je totiž vyslovení zákazu pokračovat v porušování práv, což znamená, že efektivní
ochranou může být pouze takové rozhodnutí soudu, které se bezprostředně může projevit
v právní sféře žalobce. Proto také platí, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu
zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§87 odst. 1 s. ř. s.), a nikoliv, jak je jinak typické
pro správní soudnictví, na základě skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu (viz např. §75 odst. 1 s. ř. s.).
Lze tak shrnout, že pojmovými znaky řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu jsou:
• tvrzení o přímém zkrácení na právech žalobce,
• napadený zásah nelze považovat za rozhodnutí, a to i velmi extenzivně pojatého,
• trvání zásahu nebo je dána hrozba jeho opakování,
• pro rozhodování je určující skutkový stav zjištěný ke dni rozhodnutí soudu,
• ukončení nezákonného zásahu lze zjednat rozhodnutím soudu, zakazujícím správnímu
orgánu pokračovat v tomto zásahu.
V daném případě proto Nejvyšší správní soud – s ohledem na konkrétní okolnosti
věci – přistoupil ke konfrontaci právní podstaty předestřeného problému s popsanými
definičními znaky tohoto typu řízení a dospěl k závěru, že se jedná o výrazně odlišnou situaci,
než na kterou pamatuje s. ř. s. při vymezení této právní ochrany.
K otázce samotné povahy odmítnutí nahlížení do daňového spisu Nejvyšší správní
soud připomíná, že již v rozsudku ze dne ze dne 24. 3. 2005, sp. zn. 7 Afs 9/2003
(in: č. 1080/2007 Sb. NSS), uvedl, že „v daňovém řízení lze ukládat povinnosti nebo přiznávat
práva pouze rozhodnutím. Úkon, kterým správce daně neumožní nahlížení do spisu, je proto
rozhodnutím ve smyslu §32 odst. 1 daňového řádu, a jako takový musí obsahovat
tzv. základní náležitosti stanovené v odst. 2 cit. ustanovení. Neobsahuje-li takové rozhodnutí
poučení o opravných prostředcích, lze odvolání proti rozhodnutí o nepovolení nahlížení
do spisu podat podle §32 odst. 4 daňového řádu do šesti měsíců ode dne, kdy daňovému
subjektu nebylo do spisu umožněno nahlížet.“ V projednávané věci je ze shora vysloveného
patrno, že ing. M. bylo dne 2. 8. 2006 odepřeno právo nahlédnout do daňového spisu. Proti
tomu podal bezprostředně stížnost, o které žalovaný následně rozhodl dne 13. 9. 2006 tak, že
zastavil řízení, neboť shledal, že navrhovatel není daňovým subjektem [§27 odst. 1 písm. c)
daňového řádu]. K tomu rozšířený senát Nejvyššího správního soudu judikoval (viz rozsudek
ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, in: č. Sb. NSS 792/2006), že „kategorii
rozhodnutí o zastavení řízení podle §27 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a
poplatků, nelze paušálně vyloučit ze soudního přezkumu proto, že nenaplňuje znaky
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Soud je povinen v každém jednotlivém případě
zkoumat, zda se takové rozhodnutí dotýká subjektivních práv či povinností žalobce, a to včetně
těch, jež pramení v ústavním či v mezinárodním právu; v pochybnostech je na místě přijmout
závěr ve prospěch soudního přezkumu.“
V projednávané věci a v kontextu shora vysloveného proto Nejvyšší správní soud
shledal, že krajský soud vyhodnotil nastolenou situaci procesně chybně, když se koncentroval
na otázku, zda byla či nebyla platně udělena plná moc k zastupování v daňovém řízení
s ohledem na vyhlášení konkursu, neboť tato otázka je teprve věcí meritorního posouzení
správnosti napadeného rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení. Proto také závěr krajského
soudu, podle něhož za situace, kdy „správce daně postupoval v souladu s platnou právní
úpravou, o nezákonný zásah se nejedná“, je závěrem věcným a krajský soud tak nehodnotil
splnění procesních podmínek řízení, nýbrž věcnou legitimaci stěžovatele, což však lze jen
v rámci meritorního rozsudku a nikoliv usnesením odmítajícím žalobu pro nesplnění
podmínek řízení. V tomto směru lze stěžovateli v jeho argumentaci plně přisvědčit. Není
ostatně ani logické, že když krajský soud odmítl žalobu pro chybějící aktivní legitimaci, učinil
tak z důvodu zakotveného v ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení a neučinil tak pro specifický důvod spočívající v chybějící aktivní
legitimaci stěžovatele [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Pokud pak krajský soud jako obiter
dictum poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 164/2002
(in: č. 15/2003 Sb. NSS), podle něhož „rozhodnutí správce daně o rozsahu, v němž bylo
daňovému subjektu umožněno nahlédnout do spisů týkajících se jeho daňových povinností ...
je rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, a ... na taková rozhodnutí se vztahuje
kompetenční výluka stanovená v §70 písm. c) s. ř. s. a žaloba ve správním soudnictví není
podle §68 písm. e) s. ř. s. přípustná“, zcela přehlédl, že i v tomto rozsudku se hovoří
o rozhodnutí a nikoliv jiném zásahu správce daně.
Lze tak uzavřít, že jakkoliv krajský soud nastolenou procesní situaci vyhodnotil
chybně, ve svém výsledku intuitivně dospěl ke správnému právnímu závěru, když žalobu
odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Jak totiž dostatečně plyne ze shora
uvedeného, stěžovatel měl podat žalobu nikoliv proti jinému zásahu správního orgánu, nýbrž
proti citovanému rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení. Měl tedy volit zcela jinou formu
procesní obrany a teprve pokud by tak učinil, otevřel by krajskému soudu procesní prostor pro
posouzení toho, zda jsou splněny další podmínky řízení, příp. pro meritorní posouzení
důvodnosti uplatněných žalobních námitek. Protože však zvolil zcela chybný typ žaloby proti
nezákonnému zásahu (přičemž o tomto typu žaloby není s ohledem na její obsah i petit
sebemenších pochyb) za situace, kdy v jeho věci bylo vydáno správní rozhodnutí, a toto
rozhodnutí následně žalobou nenapadl, nemohl krajský soud zákonem dispozitivně pojatou
žalobu „přeformulovat“ tak, aby brojila proti správnímu rozhodnutí, a musel ji odmítnout pro
neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.
Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že v souzené věci se Krajský soud
v Českých Budějovicích odmítnutím žaloby stěžovatele nedopustil nezákonnosti ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení má oporu v ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel
ve věci úspěch neměl a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou úřední
činnost. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o
kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu