ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.21.2005
sp. zn. 2 As 21/2005 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
A. C. R., a. s., zastoupen JUDr. Sášou Navrátilovou, advokátkou se sídlem Brno,
Zatloukalova 35, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské
nám. 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
3. 3. 2005, č. j. 11 Ca 22/2004 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, stavebního odboru, ze dne 21. 11. 2003,
č. j. MHMP- 28518/2003/OST/Kš. Tímto rozhodnutím bylo změněno
rozhodnutí Úřadu městské části Praha 5, odboru výstavby, ze dne 16. 1. 2003,
č. j. Výs.ob.sankce-5995/02-Ky-R tak, že výrok tohoto rozhodnutí byl přeformulován
a doplněn v tom smyslu, že se stěžovatel dopustil správního deliktu uvedeného v §106 odst. 1
písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
tím, že od 18. 10. 2002 užívá strojovnu chlazení v 1. podzemním podlaží domu č. p. 1098,
k. ú. H., ul. H., bez kolaudačního rozhodnutí. Za toto jednání byla stěžovateli uložena podle
§106 odst. 3 a §107 odst. 1 písm. a) stavebního zákona pokuta ve výši 1 300 000 Kč.
Městský soud žalobu zamítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaný dostatečným způsobem
zjistil skutečný stav věci a nešlo o dvojí postih stěžovatele za téže jednání, neboť se stěžovatel
dopustil tzv. trvajícího deliktu.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Namítá, že správní orgány
obou stupňů nedostatečně zjistily skutkový stav věci, neboť vycházely pouze z ústního
vyjádření stěžovatelova zaměstnance, že strojovna chlazení je nadále používána. Navíc tímto
zaměstnancem nebyly blíže specifikovány rozsah ani doba tohoto používání. Podle
stěžovatele tak správní orgán prvního stupně pochybil, neboť uvedl-li v rozhodnutí,
že stěžovatel používal strojovnu od 18. 10. 2002, vycházel pouze z výpovědi tohoto
zaměstnance, přičemž skutečnost, že strojovna byla používána nepřetržitě, si správní orgán
dovodil a neměl ji spolehlivě prokázanou. Správní orgán tak porušil §3 odst. 4, §32 odst. 1
a §46 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), neboť si neopatřil další důkazy
pro rozhodnutí. Stěžovatel rovněž uvádí, že v případě užívání strojovny neupřednostnil svoje
obchodní zájmy, nýbrž jednal „v zájmu řádného zásobování obyvatelstva a pro případ
krizového stavu se i přes velmi vysoké náklady pokusil dostát tomu, co se od něho očekává“.
Stěžovatel dále nesouhlasí s názorem městského soudu ve vztahu k doručování ve správním
řízení. Zásadně totiž nesouhlasí s tím, že by pochybení správního orgánu, který zástupkyni
stěžovatele rozhodnutí nedoručoval do vlastních rukou, nebylo vadou, která mohla mít
za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně bylo totiž stěžovateli doručeno v rozporu s §24 a §25 odst. 3 správního řádu,
neboť rozhodnutí bylo zástupkyni stěžovatele doručeno pouze „prostou poštou“, a nikoli
do vlastních rukou. Stěžovatel rovněž namítá, že městský soud postupoval nesprávně,
když nepovažoval rozhodnutí žalovaného za nezákonné proto, že správní orgán za stejný
správní delikt stěžovateli již uložil dříve pokutu 600 000 Kč. Jedná se tak o překážku věci
rozhodnuté a žalovaný nebyl oprávněn další rozhodnutí v této věci vydat. Správní řád sice
tento institut výslovně neupravuje, avšak podle stěžovatele se jedná o obecný právní princip,
který je třeba aplikovat ve všech procesních řízeních, tedy i v řízení správním. Stavební zákon
neumožňuje opětovné uložení pokuty za delikt podle §106 odst. 3 písm. c) tohoto zákona.
Napadené rozhodnutí žalovaného je tak v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť státní moc
nebyla uplatňována v mezích a způsobem podle zákona. Domnívá-li se městský soud,
že se jedná o tzv. trvající delikt, nevychází tento právní názor ze skutkového stavu. Pokud
by se totiž jednalo o trvající delikt, musela by být tato skutečnost uvedena přímo ve výroku
rozhodnutí a musel by také být přesně určen počátek a konec trvání tohoto deliktu,
což v daném případě nebylo. Naopak podle stěžovatele je výrok rozhodnutí ve vztahu určení
časového období velmi neurčitý a mohl by tak být posouzen jako zmatečný. Stěžovatel rovněž
zpochybnil argumentaci městského soudu, který srovnal trvající delikt s trvajícím trestným
činem. Takový postup je podle stěžovatele „analogií legis“, která nemůže být v předmětné
právní věci použita, neboť její použití je v právním řádu České republiky vyloučeno.
V trestním zákoně je trvající trestný čin přímo vymezen, kdežto trvající správní delikt
takovouto úpravu postrádá. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s námitkami
v ní uplatněnými nesouhlasí a navrhuje její zamítnutí. Pokud jde o námitku, že výrok
rozhodnutí správního orgánu je zmatečný, neboť neuvádí přesně dobu, po níž měl správní
delikt trvat, tak tu stěžovatel neuplatnil v žalobě, nýbrž poprvé až v replice ze dne 7. 6. 2004.
Žalovaný také nespatřuje vadu řízení ani v tom, že by bylo rozhodnutí doručeno zástupkyni
stěžovatele „prostou poštou“. Podle žalovaného totiž stěžovatel advokátce neudělil plnou
moc, která by ji opravňovala k přebírání písemností ve správním řízení. I kdyby však plná
moc toto oprávnění zahrnovala, nemohlo by se jednat o vadu řízení. Podle žalovaného totiž
slovní spojení „do vlastních rukou“ obsažené v §24 odst. 1 správního řádu, nelze vykládat
tak, že by se muselo jednat o doručení v obálce, na které bude nápis „ do vlastních rukou“,
nýbrž doručení musí být provedeno takovým způsobem, který zaručuje, že se rozhodnutí
dostane do rukou adresáta (např. přímým převzetím na pracovišti adresáta
nebo prostřednictvím městské policie). Takové doručení pak nemusí být vždy prokázáno
„poštovní dodejkou“, ale je možné je prokázat i jinými způsoby přípustnými podle správního
řádu. V daném případě bylo doručení prokázáno souhlasným tvrzením účastníků. Obálka,
v níž bylo zástupkyni stěžovatele rozhodnutí doručeno, byla navíc předložena při ústním
jednání u městského soudu. Žalovaný rovněž zdůraznil, že stěžovatel ani v žalobě,
ani v kasační stížnosti neuvádí, jakým způsobem byla jeho procesní práva zkrácena,
jak požaduje §65 s. ř. s. Uzavírá s tím, že pouhé zjištění porušení zákona ve správním řízení
nemůže být samo o osobě důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, neboť je třeba
zkoumat, zda tímto porušením došlo také ke zkrácení práv stěžovatele.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení), zpochybňuje totiž závěr městského soudu ohledně existence tzv. trvajících správních
deliktů a uloženou pokutu považuje za nezákonnou s ohledem na zásadu „res iudicata“. Dále
uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost), konkrétně
stěžovatel zpochybnil zákonnost doručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
a poukázal také na nedostatečně zjištěný stav věci.
Ze správního a soudního spisu vyplynulo, že rozhodnutím Úřadu Městské části
Praha 5, odboru výstavby ze dne 30. 9. 2002, č. j. Výs. ob. 48-2415/02-SM-R, byla stěžovateli
uložena pokuta ve výši 600 000 Kč podle §106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona za to,
že nejméně od 23. 4. 2002 užívá strojovnu chlazení a mrazení, umístěnou v 1. podzemním
podlaží domu č. p. 1098 v k. ú. H., ul. H., bez kolaudačního rozhodnutí. Toto rozhodnutí
nabylo právní moci dne 17. 10. 2002. Součástí spisu jsou rovněž stížnosti obyvatel tohoto
domu ze dne 3. 10. 2002 a 29. 10. 2002, kde si stěžují na hluk způsobený chodem strojovny
chlazení v domě č. p. 1098. Oznámením ze dne 22. 11. 2002 bylo se stěžovatelem zahájeno
sankční řízení pro nesplnění výzvy ze dne 11. 7. 2002 k odpojení strojovny chlazení umístěné
v 1. podzemním podlaží domu č.p. 1098 v k. ú. H., ul. H. a kvůli užívání této stavby bez
kolaudačního rozhodnutí. Dne 18. 12. 2002 proběhlo ústní jednání, jehož se za stěžovatele
účastnil ing. J. H., který byl pověřen k zastupování stěžovatele ve všech záležitostech
spojených s činností technického dozoru a při jednáních týkajících se výstavby. Ten uvedl, že
strojovna chlazení je nadále v provozu, jedná se totiž o „srdce prodejny“, které není možné
z ekonomických důvodů odpojit. Sdělil také, že si stěžovatel je vědom toho, že nejedná
v souladu se stavebním zákonem; na svoji obranu poukazuje na opakovanou snahu hledat
náhradní řešení. Rozhodnutím Úřadu městské části Praha 5, odboru výstavby, ze dne
16. 1. 2003, č. j. Výs.ob.sankce-5995/02-Ky-R byla stěžovateli uložena pokuta ve výši
1 300 000 Kč podle §106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona za to, že od 18. 10. 2002 užívá
strojovnu chlazení v 1. podzemním podlaží domu č. p. 1098, k. ú. H., ul. H., bez kolaudačního
rozhodnutí. Proti tomu podal stěžovatel prostřednictvím zmocněné advokátky odvolání, kde
zejména namítal nesprávně zjištěný stav věci a nezákonné rozhodnutí, neboť správní orgán
nerespektoval obecnou právní zásadu týkající se věci rozhodnuté. Rozhodnutím Magistrátu hl.
m. Prahy, stavebního odboru, ze dne 21. 11. 2003 bylo rozhodnutí Úřadu městské části
Praha 5, odboru výstavby, ze dne 16. 1. 2003, změněno tak, že výrok prvostupňového
rozhodnutí byl přeformulován a doplněn v tom smyslu, že se stěžovatel dopustil správního
deliktu uvedeného v §106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona tím, že od 18. 10. 2002 užívá
strojovnu chlazení v 1. podzemním podlaží domu č. p. 1098, k. ú. H., ul. H., bez kolaudačního
rozhodnutí. Za toto jednání se stěžovateli ukládá podle §106 odst. 3 a §107 odst. 1 písm. a)
stavebního zákona pokuta ve výši 1 300 000 Kč.
Nejvyšší správní soud předně uvádí, že nepřehlédl jistou nejednoznačnost obsaženou
ve výroku rozhodnutí žalovaného, který na jednu stranu stanoví, že se stěžovatel dopustil
správního deliktu uvedeného v §106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona a na druhou stranu
pokutu ukládá podle §106 odst. 3 stavebního zákona, aniž přesně uvedl písmeno
[z rozhodnutí však vyplynulo, že se jednalo o písm. c) tohoto ustanovení]. Stěžovatel
by se tím, že užíval strojovnu chlazení bez kolaudačního rozhodnutí i poté, co mu tato činnost
byla výzvou stavebního úřadu ze dne 11. 7. 2002 zakázána, mohl dopustit jak jiného
správního deliktu podle §106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona (tj. nesplnil výzvu orgánu
státního stavebního dohledu), tak jiného správního deliktu podle §106 odst. 3 písm. c) tohoto
zákona (tj. užíval stavbu bez kolaudačního rozhodnutí) - a také pro oba tyto delikty bylo
správní řízení zahájeno; jediným skutkem tak stěžovatel mohl spáchat více jiných správních
deliktů. V daném rozhodnutí však tato skutečnost nebyla jednoznačně řešena a došlo
tak k určitému narušení principu právní jistoty [z výroku rozhodnutí žalovaného není jasné,
zda byl stěžovatel postižen za delikt podle §106 odst. 3 písm. c) či za delikt podle
§106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona, případně za oba dva tyto delikty a v souladu
s absorpční zásadou byl stěžovateli uložen úhrnný trest - viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2005, sp. zn. 6 As 57/2004]. Výrok rozhodnutí žalovaného tak není
přesný a určitý. Tato neurčitost může vést i k pochybnostem o tom, zda byl stěžovatel
potrestán za určitý delikt [v daném případě za delikt podle §106 odst. 1 písm. c) stavebního
zákona] či nikoliv, a tedy, zda pro budoucno jde o res iudicata (věc rozsouzenou). Na druhé
straně postihu za přestupek podle §106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona napovídá výrok
o sankci i odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Ve stěžovateli však zřejmě výrok rozhodnutí
žalovaného pochybnost nevyvolal, neboť tento nedostatek v kasační stížnosti neuplatnil
(neučinil tak ostatně ani v žalobě) a Nejvyšší správní soud, který je v řízení o kasační stížnosti
zásadně vázán jejími důvody (§109 odst. 3 s. ř. s.), tak nemohl při svém rozhodování
k této vadě přihlédnout, a to ani z moci úřední, neboť uvedený nedostatek nezpůsobuje
nicotnost rozhodnutí žalovaného (§109 odst. 3 s. ř. s., poslední věta).
Stěžovatel nejprve namítá, že správní orgány obou stupňů nedostatečně zjistily
skutkový stav věci, neboť vycházely pouze z ústního vyjádření stěžovatelova zaměstnance,
že strojovna chlazení je nadále používána a žádné další šetření již nepodnikly. Podle
§3 odst. 4 správního řádu musí rozhodnutí správního orgánu vycházet ze spolehlivě
zjištěného stavu věci. Rovněž §32 odst. 1 tohoto zákona ukládá správnímu orgánu povinnost
zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady
pro rozhodnutí. Správní orgán přitom není vázán jen návrhy účastníků řízení. V neposlední
řadě na řádné a spolehlivé zjištění stavu věci pamatuje §46 správního řádu, který stanoví,
že rozhodnutí musí být v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno
orgánem k tomu příslušným, vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat
předepsané náležitosti. Uvedená ustanovení jsou pak projevem zásady objektivní (materiální)
pravdy, která správnímu orgánu ukládá z úřední povinnosti zjistit před vydáním rozhodnutí,
zda jsou dány předpoklady, které vydání takového rozhodnutí podmiňují. Správní orgán tudíž
má povinnost zjistit všechny právně významné skutečnosti pro posouzení a rozhodnutí v dané
věci, přičemž podle §32 odst. 2 správního řádu rozsah a způsob zjišťování podkladů
pro rozhodnutí určuje správní orgán. Provádění důkazů přísluší rovněž správnímu orgánu
(§34 správního řádu). Je tedy věcí úvahy správního orgánu jaké důkazní prostředky
k přesnému a úplnému zjištění skutečného stavu věci zvolí.
V daném případě měl správní orgán zjistit (a taky zjišťoval) pouze to, zda stěžovatel
užívá strojovnu chlazení bez kolaudačního rozhodnutí. Správní orgán při tom vycházel jednak
ze stížností obyvatel domu č. p. 1098, k. ú. H., ul. H., na hluk způsobený chodem chladícího
zařízení v domě a zejména z výpovědi stěžovatelova zástupce ing. J. H.. Ten totiž při ústním
jednáním konaném dne 18. 12. 2002 uvedl, že strojovna chlazení je nadále v provozu a že
z ekonomických důvodů nemůže být odpojena. Správní orgán pak na základě těchto údajů
měl za to, že strojovna chlazení je nepřetržitě v provozu. Podle názoru zdejšího soudu bylo
tvrzení stěžovatelova zástupce k řádnému a úplnému zjištění stavu věci zcela dostačující,
neboť skutečnost, že strojovna chlazení je v provozu, potvrzovaly i stížnosti obyvatel domu a
rovněž samotný stěžovatel ji během celého správního řízení nezpochybnil (a to ani
v odvolání). Jak v odvolání, tak později v žalobě a kasační stížnosti totiž pouze namítal
nedostatečně zjištěný stav věci, avšak nikdy neuvedl, že by byl stav věci zjištěn nesprávně, tj.
že strojovna chlazení nebyla v rozhodnou dobu v provozu, případně, že by nebyla v provozu
nepřetržitém. Za této situace žalovaný nepochybil, když vycházel pouze z uvedených zjištění.
Pokud stěžovatel namítá, že v rozhodnutí žalovaného nebyly blíže specifikovány
rozsah ani doba užívání strojovny chlazení, nelze mu dát za pravdu. Z výpovědi jeho zástupce
jednoznačně vyplynulo, že předmětné zařízení bylo v provozu nepřetržitě, neboť jeho
odpojení je z ekonomických důvodů nemožné. Správní orgán tak zcela oprávněně vycházel
z toho, že zařízení bylo v provozu ode dne 23. 4. 2002 (kdy je stěžovatel bez kolaudačního
rozhodnutí do provozu uvedl) a to nepřetržitě. Pokutu však udělil stěžovateli za dobu ode dne
18. 10. 2002, neboť za období od 23. 4. 2002 do 17. 10. 2002 byl stěžovatel již sankcionován
rozhodnutím ze dne 30. 9. 2002. Počátek doby užívání, za níž je stěžovatel sankcionován,
je tak stanoven přesným datem, zatímco konec je určen dnem vydání daného rozhodnutí.
Uvedené časové určení je zcela dostačující a nemohlo být ani jiné. Nelze totiž předvídat,
kdy stěžovatel udržování protiprávního stavu ukončí. Správní orgán tak zjistil přesně a úplně
stav věci a stěžovatelova námitka nedostatečného vymezení doby trvání protiprávního jednání
neobstojí.
Stěžovatel dále namítá, že pochybení při doručování rozhodnutí žalovaného
(tj. že nebylo doručeno jeho zástupkyni do vlastních rukou) mohlo mít vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí. Ze správního spisu vyplynulo, že k odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně doložil stěžovatel plnou moc udělenou advokátce JUDr. Sáši
Navrátilové k tomu, aby ho zastupovala, činila za něj návrhy, prohlášení, uzavírala smíry
a podávala opravné prostředky ve všech záležitostech týkajících se stěžovatele před soudy
všech stupňů, státními a obecními orgány a před živnostenskými úřady v České republice
a přebírala zde pro stěžovatele i veškeré písemnosti, včetně živnostenských listů a koncesí.
Uvedená plná moc tak opravňovala advokátku k zastupování stěžovatele v celém řízení
před žalovaným a rozhodnutí žalovaného ve věci tak mělo být doručeno pouze této advokátce
(§25 odst. 3 správního řádu), a to do vlastních rukou (§24 odst. 1 správního řádu).
Ze správního spisu však vyplynulo, že tomu tak nebylo. Naopak rozhodnutí žalovaného bylo
doručeno jak stěžovateli, tak advokátce, té navíc obyčejnou poštovní zásilkou
(tj. bez doručenky) na vědomí. Vzhledem k tomu nelze jinak než takovýto postup považovat
za vadný. Nejvyšší správní soud má však ve shodě s městským soudem za to, že za dané
situace tato vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného. Jak totiž vyplynulo
ze spisu (konkrétně z podané žaloby a protokolu o jednání ze dne 3. 3. 2005, na kterém byla
předložena obálka, v níž bylo rozhodnutí advokátce doručeno) stěžovatelova zástupkyně
rozhodnutí převzala dne 27. 11. 2003 (tedy ve stejný den jako stěžovatel) a v zákonné lhůtě
proti němu podala žalobu. Doručení rozhodnutí stěžovatelově zástupkyni tak je beze vší
pochybnosti prokázáno. Vadné doručování tudíž na jeho zákonnost nemělo žádný vliv
a nedošlo v jeho důsledku k oslabení pozice stěžovatele v možnosti včasného využití soudní
ochrany. Nebylo tak třeba toto rozhodnutí pro vady řízení rušit. K tomuto problému se ostatně
vyslovil již Vrchní soud v Praze ve svém usnesení ze dne 30.5. 2000, sp. zn. 6 A 100/99,
kde uvedl, že pokud účastník řízení obsah rozhodnutí správního orgánu znal a měl
jej k dispozici, nemělo formálně nesprávné doručení rozhodnutí vliv na zákonnost rozhodnutí.
Uvedený právní názor prošel i testem ústavnosti (viz usnesení Ústavního soudu ze dne
2. 11. 2000, sp. zn. III. ÚS 400/2000). Důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. tak nebyl naplněn.
Další námitka stěžovatele pak míří do posouzení správního deliktu, jako tzv. deliktu
trvajícího. Stěžovatel zpochybnil argumentaci městského soudu, který srovnal trvající delikt
s trvajícím trestným činem. Takový postup považuje stěžovatel za „analogii legis“,
která nemůže být v předmětné právní věci použita. Podle stěžovatele se o trvající delikt
nejedná a pokuta mu tak nemohla být uložena s ohledem na překážku věci rozhodnuté.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem ani v tomto bodě. Předně je třeba
uvést, že se v dané věci nejedná o analogii vůbec, tím méně o „analogii legis“. Analogií
(tedy výkladem per analogiam) totiž rozumíme použití právní normy na určitou skutkovou
situaci, ačkoli na ni dispozice této normy přímo nedopadá. Pokud je pak tato norma součástí
téhož právního předpisu, hovoříme o analogii legis (tedy analogii zákona). Například
občanský zákoník v §611 přímo stanoví, že se ustanovení kupní smlouvy přiměřeně
(analogicky) použijí i na smlouvu směnnou. Pokud však právní norma není obsažena
v témže právním předpise, ale je třeba užít předpisu jiného, ať už ze stejném právního odvětví
nebo z odvětví příbuzného, či odlišného, jedná se o analogii iuris. (srov. Knapp, V.: Teorie
práva, 1. vydání. Praha. C.H. Beck, 1995, s.172, Harvánek, J. a kol.: Právní teorie, IURIDICA
BRUNENSIA, 1995, s. 202 a násl.). Obecně řečeno o analogii půjde vždy tam,
kdy se na určitou situaci přímo právním předpisem neupravenou, užije ustanovení určitého
právního předpisu, které na ni přímo nedopadá, ale které je svým obsahem nejbližší.
Podmínkou tedy bude určitá mezera v zákoně, kterou je třeba vyplnit. V daném případě
se však o analogii vůbec nejednalo, neboť kategorie trvajícího trestného činu není v trestním
zákoně pozitivně právně zakotvena a neexistuje tak v tom smyslu žádná mezera v zákoně
stavebním, kterou by bylo třeba vyplnit. Naopak pojem trvajícího deliktu je vytvořen právní
naukou; je sice nejčastěji používán v trestním právu, ale obecně jej lze použít i v případě
správního trestání. Zmíněná „trvalost“ je totiž znakem jednotlivých skutkových podstat
obsažených jak v trestním zákoně, tak v zákonech jiných (např. v zákoně o přestupcích
i zákoně stavebním).
Za trvající jiný správní delikt lze proto považovat takový správní delikt, jímž pachatel
vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav,
aniž jej vyvolal. Zákon postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Jednání, jímž
pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek
a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku
odstranění protiprávního stavu. Lhůta pro uložení pokuty, případně pro zahájení řízení
o uložení pokuty, začne běžet teprve od okamžiku ukončení trvajícího správního deliktu.
Pokaždé, kdy se správní orgán dozví, že protiprávní stav je delikventem i nadále udržován,
tj. že stále nedošlo k ukončení trvajícího jiného správního deliktu, počne vždy běžet nová
subjektivní lhůta k uložení pokuty, resp. k zahájení řízení o uložení pokuty (k tomu
viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002 - 44). Určitý
správní delikt je deliktem trvajícím bez ohledu na to, zda je jako trvající delikt ve výroku
rozhodnutí označen či nikoliv.
Jednání, jehož se stěžovatel dopustil, tak mělo charakter trvajícího jiného správního
deliktu. Stěžovatel svým jednáním totiž vyvolal protiprávní stav, který posléze udržoval.
Jeho jednání spočívalo v tom, že po určitou dobu užíval stavbu (strojovnu chlazení)
bez kolaudačního rozhodnutí a i po uložení pokuty rozhodnutím ze dne 30. 9. 2002
tento protiprávní stav udržoval. Správní orgán prvního stupně pak stěžovatele postihl podle
§106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona, který stanoví, že stavební úřad uloží pokutu
od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních
předpisů, která užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním anebo umožní
jiné osobě užívat stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním. Pokutu zvýšil
podle §107 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, neboť byla stěžovateli za jiný správní delikt
téže skutkové podstaty uložena v posledních dvou letech pokuta. Skutečnost, že ustanovení
§106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona má na mysli právě trvající správní delikt, naznačuje
nedokonavý vid slovesa „užívá“ (je tedy vyžadováno trvání užívání po blíže neurčenou dobu).
Přesto, že se trvající správní delikt posuzuje jako jedno jednání a jeden skutek
až do ukončení deliktního chování, je třeba odlišit situaci, kdy je v průběhu trvání deliktu
(tj. dříve než je protiprávní stav ukončen) uložena sankce. V takovém případě je z hlediska
ukládání sankce trvající delikt považován za ukončený, neboť se předpokládá, že právě
uložení sankce delikventa donutí k ukončení protiprávního stavu. Pokud je ale po uložení
sankce protiprávní stav i nadále udržován a trvající delikt tak „trvá“ dále, nejedná
se z hlediska totožnosti skutku o skutek shodný, nýbrž naopak o skutek nový a lze tak za něj
uložit sankci další. Existují zde sice tentýž delikvent i protiprávní stav, ale odlišnost
zde je v časovém obdobím, po které delikt „trvá“ a za které je sankce ukládána. Shodná
situace nastala v daném případě, neboť stěžovatel užíval strojovnu chlazení bez kolaudačního
rozhodnutí nepřetržitě ode dne 23. 4. 2002. Rozhodnutím ze dne 30. 9. 2002 mu proto byla
uložena pokuta 600 000 Kč. Vzhledem k tomu, že stěžovatel protiprávní stav udržoval
i nadále, byla mu rozhodnutím ze dne 16. 1. 2003, změněným rozhodnutím žalovaného ze dne
21. 11. 2003, uložena pokuta další (tentokrát ve výši 1 300 000 Kč) za období od 18. 10. 2002
(když počátek protiprávního jednání vázal k právní moci předchozího rozhodnutí) do vydání
tohoto dalšího rozhodnutí. Každé rozhodnutí tak směřovalo do jiného časového období trvání
deliktu, tyto doby se nepřekrývaly, a nejednalo se o totožný skutek. Názor stěžovatele, že mu
pokuta uložena být nemohla, neboť se jedná o opakovaný postih za téže jednání, tak nemůže
obstát. Navíc by tento jeho názor vedl až k absurdním důsledkům. Pokud bychom totiž přijali
stěžovatelovu tezi, znamenalo by to, že po uložení pokuty za trvající delikt by už delikvent,
který by protiprávní stav udržoval i nadále, byl nepostižitelný a mohl by tak činit beztrestně
už neustále. Takový závěr je v právním státě nepředstavitelný. Městský soud tak postupoval
v souladu se zákonem, když nepřisvědčil stěžovatelovu tvrzení, že se jedná o věc
rozhodnutou.
Nad rámec uvedeného lze také poukázat na to, že i výše pokuty byla ve správním
řízení dostatečným způsobem odůvodněna a městský soud se s námitkou přiměřenosti sankce
řádně vypořádal. K tomu viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004,
sp. zn. 10 Ca 250/2003, publikováno pod č. 560/2005 Sb. NSS, kde soud uvedl, že preventivní
úloha postihu nespočívá jen v účinku vůči žalobci. Postih musí mít sílu odradit
od nezákonného postupu i jiné nositele stejných zákonných povinností; tento účinek pak může
vyvolat jen postih odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně správně vyvozený.
Jde-li o finanční postih, musí být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být nikoli
pro něho zanedbatelný, a nutně tak musí v sobě obsahovat i represivní složku. V opačném
případě by totiž postih delikventa smysl postrádal. Moderační právo soudu upravené
v §78 odst. 2 s. ř. s., tj. možnost upustit od potrestání či snížení postihu, má proto místo toliko
tam, kde jde o postih zjevně nepřiměřený. Nejvyšší správní soud tak nezjistil ani naplnění
žádného z tvrzených důvodů nezákonnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a úspěšnému žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl,
že se žalovanému právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává
(§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. března 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu