ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.257.2015:37
sp. zn. 2 As 257/2015 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: LORDANO a. s.,
se sídlem Vrchlabská 9, Praha 9, zast. JUDr. Lukášem Michnou, advokátem, se sídlem
Vojtěšská 212/8, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy,
se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 12. 2010,
č. j. S-MHMP 980818/2010/OST/Ca, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2015, č. j. 10 A 35/2011 - 55,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2015, č. j. 10 A 35/2011 - 55,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 12. 2010, č. j. S-MHMP 980818/2010/OST/Ca,
a rozhodnutí Úřadu Městské části Praha 20, Odboru výstavby, ze dne 18. 10. 2010,
č. j. P20/OV/539/2010/Ka/8, se zrušují a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti a řízení před městským soudem částku 29 264 Kč, a to k rukám zástupce
žalobce, JUDr. Lukáše Michny, advokáta, se sídlem Vojtěšská 212/8, Praha 1, do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobce, jakožto stěžovatel, brojí kasační stížností ze dne 15. 10. 2015 proti v záhlaví
označenému rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 12. 2010, č. j. S-MHMP 980818/2010/OST/Ca (dále jen „rozhodnutí žalovaného“).
Žalovaný svým rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Úřadu Městské
části Praha 20, Odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“), ze dne 18. 10. 2010,
č. j. P20/OV/539/2010/Ka/8 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).
Prvostupňovým rozhodnutím uznal stavební úřad stěžovatele vinným ze spáchání deliktu
podle ustanovení §180 odst. 1 písm. k) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění zákona č. 227/2009 Sb. (dále jen „stavební zákon“), kterého
se stěžovatel měl dopustit tím, že v období od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010 prováděl novou stavbu
bez stavebního povolení, veřejnoprávní smlouvy nebo certifikátu autorizovaného inspektora,
a to stavbu „objektu domovního příslušenství“ na pozemku parc. č. 2670, na pozemku rodinného
domu č. p. 1174, k. ú. Horní Počernice, při ulici Chvalkovická, Praha 20 – Horní Počernice.
Za tento správní delikt uložil stavební úřad stěžovateli podle §181 písm. c) stavebního zákona
pokutu ve výši 500 000 Kč. Dále stavební úřad stěžovateli podle §79 odst. 5 a §176 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 227/2009 Sb. (dále jen „správní řád“), a podle
§5 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb. o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní
orgán hradí jiným osobám a o výši paušální částky nákladů řízení, uložil uhradit paušální částku
náhrady nákladů správního řízení ve výši 1000 Kč. Závěrem výroku prvostupňového rozhodnutí
stavební úřad stanovil splatnost pokuty a částky náhrady nákladů řízení do 15 dnů od nabytí
právní moci tohoto rozhodnutí a specifikoval možné způsoby úhrady těchto částek.
Proti rozhodnutí žalovaného se stěžovatel bránil správní žalobou ze dne 18. 2. 2011.
V první řadě namítal, že jeho jednání nebylo namístě kvalifikovat jako porušení ustanovení §180
odst. 1 písm. k) stavebního zákona, ale nanejvýš jako správní delikt dle §180 odst. 3 písm. c)
téhož zákona. Za nezákonné pak označil vymezení doby spáchání deliktu v prvostupňovém
rozhodnutí, neboť stavební úřad neměl do této zahrnout dobu od 12. 6. 2008 do 23. 6. 2008,
kdy již bylo vydáno dřívější rozhodnutí stavebního úřadu o správním deliktu žalobce ze dne
23. 6. 2008 č. j. 107/08-R-delikt, kterým byla již jednou stěžovateli uložena pokuta za správní
delikty dle §180 odst. 3 písm. c) a §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona.
Dále v žalobě stěžovatel namítal, že rozsah prací, které byly na předmětné stavbě
v období mezi uložením první sankce stavebním úřadem a následným vydáním prvostupňového
rozhodnutí provedeny, byl zanedbatelný, přičemž jejich povaha byla pouze zabezpečovací, proto
je nelze považovat za činnost, která by naplňovala znaky provádění nové stavby ve smyslu §180
odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Dle stěžovatele tak došlo k porušení zásady zákazu dvojího
trestání za jeden skutek.
Stěžovatel rovněž namítal, že určení doby spáchání správního deliktu tak, jak je učinil
stavební úřad, tedy od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010, neodpovídá zákonným požadavkům
na jednoznačnost a srozumitelnost rozhodnutí. Stavební úřad vycházel při vydání svého prvního
rozhodnutí ze stavu zdokumentovaného ke dni 2. 6. 2008, a samotné rozhodnutí následně vydal
až dne 23. 6. 2008, přitom stěžovatel tvrdí, že veškeré změny na stavbě, zjištění kontrolní
prohlídkou ze dne 27. 4. 2010, byly provedeny právě v období od 2. 6. 2008 do 23. 6. 2008.
Předestřenou žalobní argumentaci stěžovatel doplnil podáním lze dne 25. 8. 2015, téhož
dne doručeným městskému soudu. V něm uvádí, že text ustanovení §180 odst. 1 písm. k)
stavebního zákona vylučuje povahu v něm popsaného správního deliktu jako deliktu trvajícího,
a tento svůj názor podrobněji rozvedl. Nově rovněž uvedl, že výše sankce uložené
prvostupňovým rozhodnutím byla nepřiměřená zjištěnému deliktnímu jednání.
Městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku ztotožnil se závěry žalovaného
jak v otázce povahy prací na stavbě provedených v období od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010 jakožto
pokračování v provádění nové stavby ve smyslu §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona,
tak i s tímto časovým vymezením uvedeného správního deliktu. K pojmu zabezpečovacích prací
pak městský soud uvedl, že za tyto lze považovat výlučně práce směřující ke konzervaci stavby
a k zamezení přístupu do stavby, za takové práce však nelze považovat dokončení vnějších
omítek a jejich nátěr a oplechování střešní krytiny. I přesto, že stavebním úřadem pořízená
fotodokumentace výchozího stavu stavby byla datována dnem 2. 6. 2008, konstatoval městský
soud, že stavební úřad nepochybil, vycházel-li z ní i při jednání ve věci jeho dřívějšího rozhodnutí
konaného dne 11. 6. 2008, neboť z protokolu o tomto jednání dle městského soudu vyplývá,
že rozestavěnost stavby nedoznala mezi uvedenými dny změn (což údajně vyplývá ze skutečnosti,
že zástupce stěžovatele neměnnost stadia rozestavěnosti stavby při uvedeném jednání
nerozporoval). Ve vtahu ke stěžovatelově žalobní námitce ohledně porušení zákazu dvojího
trestání městský soud uvedl, že k dvojímu potrestání stěžovatele nedošlo, když dřívější
rozhodnutí stavebního úřadu bylo vydáno na základě skutkového stavu ke dni 11. 6. 2008, kdežto
prvostupňové rozhodnutí definuje dobu spáchání správního deliktu s počátkem ode dne
12. 6. 2008. Nejedná se proto dle městského soudu o druhou sankci za stejný správní delikt.
Závěrem odůvodnění napadeného rozsudku městský soud konstatoval, že protiprávní
jednání stěžovatele stavební úřad posoudil správně, v řízení bylo žalobci prokázáno provádění
stavebních prací, které jednoznačně k provádění nové stavby směřovaly, čímž se žalobce dopustil
správního deliktu dle ust. §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. K moderaci stavebním
úřadem uložené pokuty městský soud neshledal důvod, neboť výše pokuty byla dostatečně
zdůvodněna, s ohledem na opakované a dlouhodobé protiprávní jednání stěžovatele, nedostatek
jeho součinnosti se stavebním úřadem a značnou společenskou nebezpečnost jeho jednání.
Uložená pokuta reflektuje finanční situaci stěžovatele a nedosahuje výše, která by pro jeho osobu
mohla mít likvidační efekt. Rozsah prací na stavbě vykonaných není jediným kriteriem
pro stanovení výše pokuty, jak se domnívá stěžovatel.
Stěžovatel ztotožňuje důvody podání kasační stížnosti proti uvedenému rozsudku s těmi,
jež jsou obsaženy v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V obecné rovině tedy jednak tvrdí,
že napadený rozsudek je nezákonný, neboť městský soud nesprávně posoudil právní otázku,
druhak namítá existenci vad řízení před městským soudem, spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo
je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu
měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního
orgánu pro nesrozumitelnost. Konečně pak stěžovatel poukazuje na nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku jeho důvodů, popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé.
Stěžovatel konkrétně namítl, že se městský soud nevypořádal s jeho žalobní námitkou,
dle níž uložení sankce za trvající správní delikt neodpovídá vymezení rozhodného období
od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010. Dále se městský soud nevypořádal s námitkou, že k dokončení
stavební činnosti na předmětné stavbě došlo před 12. 6. 2008. Rovněž se městský soud
nevypořádal s otázkou promlčení daného správního deliktu. Městský soud při jednání ve věci
samé nevyslechl k žalobcovu návrhu jako svědka S. M., který zastával u předmětné stavby funkci
stavebního dozoru. V neposlední řadě městský soud nesprávně posoudil, že nejsou dány důvody
moderace nepřiměřeně vysoké sankce podle §78 odst. 2 s. ř. s.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel namítá, že prvostupňovým rozhodnutím
byl podruhé potrestán za tentýž delikt, a že stavebním úřadem uložená sankce je nepřiměřeně
vysoká. V rámci tohoto druhého potrestání přitom stavební úřad zjistil jen naprosto marginální
odlišnosti oproti skutkovému stavu zjištěnému při prvním potrestání, např. došlo pouze
k oplechování dokončené střechy, osazení oken a dveří a omítnutí již dokončené stěny.
Nejednalo se tak o provádění stavby, ale pouze o zabezpečovací a konzervační práce
pro zabezpečení budovy před nepříznivými efekty povětrnostních podmínek (osazení oken,
dveří, oplechování okapů).
S odkazem na závěry zaujaté Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 8. 11. 2007,
č. j. 9 As 40/2007 – 61, stěžovatel dále namítá, že stavební úřad byl při druhém trestání povinen
řádně zjistit a hodnotit pouze skutkový stav po uložení sankce při prvním potrestání.
Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí i rozhodnutí žalovaného však vyplývá, že správní
orgány i při druhém trestání nesprávně hodnotily celý skutkový stav (včetně skutkového stavu
zahrnutého v prvním potrestání), což vedlo k uložení nepřiměřeně vysoké sankce při druhém
potrestání.
Za nezákonné stěžovatel rovněž považuje zohlednění blíže nespecifikovaného
„dlouhodobého a závažného porušování právních předpisů a stavební kázně“ stavebním úřadem
ve svůj neprospěch v rámci stanovení výše uložené pokuty. Jako přitěžující okolnost nelze
dle stěžovatele posuzovat nedostatek součinnosti ve vztahu ke stavebnímu úřadu, neboť řízení
o daném správním deliktu je svou povahou trestním procesem, tudíž musí být respektováno
právo účastníka na obhajobu, a to včetně zákazu vyžadovat obviňování sama sebe nebo jej trestat
za využití procesních práv.
Dle stěžovatele byla krom toho doba spáchání deliktu v prvostupňovém rozhodnutí
vymezena neurčitě. Deliktní jednání žalobce je v prvostupňovém rozhodnutí vymezeno tak,
že „v období od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010 prováděl novou stavbu objektu domovního
příslušenství“, což považuje stěžovatel za nepřípustné, a to z toho důvodu, že takové období
je delší než subjektivní promlčecí lhůta podle §182 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatel ostatně
namítá, že období správního deliktu postiženého předchozím rozhodnutím stavebního úřadu
končí dnem 23. 6. 2008, kdy uvedené rozhodnutí nabylo právní moci. Proto se jedná o pochybení
stavebního úřadu v prvostupňovém rozhodnutí, byla-li vymezena doba spáchání daného deliktu
s počátkem dne 12. 6. 2008. Stěžovatel přitom namítá, že veškeré stavební změny zaznamenané
porovnáním fotodokumentace stavby ze dne 2. 6. 2008 a ze dne 27. 4. 2010 byly provedeny právě
v období od 2. 6. 2008 do 23. 6. 2008, za toto období však již byl potrestán předchozím
rozhodnutím stavebního úřadu, pročež v případě trestu uloženého prvostupňovým rozhodnutím
se jednalo o druhé potrestání za tentýž skutek. Stěžovatel podotýká, že městský soud se časovým
vymezením spáchání deliktu zabýval nedostatečně a jeho otázku posoudil nesprávně. V opačném
případě by se totiž v úvaze městského soudu musela promítnout úvaha o případném promlčení
přezkoumávaného deliktu.
Stěžovatel rovněž v souvislosti s otázkou promlčení postihovaného správního deliktu
upozorňuje, že stavebnímu úřadu musel být stav dokončené stavby z jeho úřední činnosti zřejmý
nejpozději k datu 24. 6. 2008. Souběžně s řízením o uložení pokuty při prvním potrestání
probíhalo před stavebním úřadem i řízení ve věci žádosti žalobce o povolení z výjimky z čl. 8
odst. 5 vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu
v hlavním městě Praze, která se týkala předmětné dokončené stavby. Stavební úřad danou žádost
stěžovatele zamítl rozhodnutím ze dne 24. 6. 2008, č. j. 23318/1325/07-08 R-výjimka (dále
jen „řízení o výjimce“). Žalovaný pak odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o výjimce zamítl
rozhodnutím ze dne 22. 10. 2008, č. j. S-MHMP 596330/2008/OST/No. K vydání předmětného
rozhodnutí muselo být stavebnímu úřadu znám stav již dokončené stavby. U stavebního úřadu
dále probíhalo řízení o odstranění předmětné stavby, přičemž odstranění stavby bylo nařízeno
rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 30. 3. 2009, č. j. 537/08-09RO. Je zřejmé, že i v rámci
tohoto rozhodování se stavební úřad musel zabývat skutečným stavem dokončení stavby,
a že tedy nejpozději k 30. 3. 2009 byl stavebnímu úřadu znám stav již dokončené nemovitosti.
Subjektivní lhůta pro zahájení řízení o druhém potrestání tak uplynula dne 24. 6. 2009, nejpozději
však dne 22. 10. 2009, resp. 30. 3. 2010.
Závěrem doplnění kasační stížnosti stěžovatel namítl pochybení městského soudu, které
mělo spočívat v neprovedení důkazu svědeckou výpovědí S. M., která měla prokázat dobu
dokončení stavby, neboť tato osoba současně působila jako stavební dozor předmětné stavby.
Žalovaný nevyužil svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se v první řadě zabýval posouzení přípustnosti kasační stížnosti.
Na základě zjištění, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti
rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví a stěžovatel se jejím prostřednictvím domáhá
zrušení napadeného rozhodnutí, přičemž stížnost samotná není nepřípustná dle §104 s. ř. s.,
dospěl zdejší soud k závěru, že kasační stížnost je přípustná.
Ačkoli kasační stížnost je přípustná jako celek, nelze učinit obdobný závěr v případě
všech individuálních kasačních námitek. Konkrétně námitka stran zániku odpovědnosti
stěžovatele za předmětný správní delikt je prvně vznesena až v rámci kasační stížnosti, a proto
je nutné nahlížet ji v souladu s §104 odst. 4 s. ř. s. jako námitku nepřípustně vznesenou.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve se při posuzování důvodnosti stěžovatelem vznesených kasačních námitek
Nejvyšší správní soud zabýval těmi, kterými je tvrzena nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku, neboť v případě závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku nelze z logiky
věci dále napadený rozsudek přezkoumat.
Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými námitky stěžovatele, kterými je tvrzeno,
že se městský soud nevypořádal s některými jeho žalobními námitkami, konkrétně pak s žalobní
námitkou, dle níž uložení sankce za trvající správní delikt neodpovídá vymezení rozhodného
období od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010, dále že k dokončení stavební činnosti na předmětné stavbě
došlo před 12. 6. 2008 a konečně že se městský soud nevypořádal s otázkou promlčení daného
správního deliktu. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že pokud jde o určení doby
spáchání správního deliktu, ztotožnil se městský soud s jejím určením tak, jak je učinil
v prvostupňovém rozhodnutí stavební úřad (str. 7 a 8 napadeného rozsudku). Městský soud
rovněž uvedl, že ačkoli fotodokumentace počátečního stavu stavby byla pořízena dne 2. 6. 2008,
lze jí doložit rovněž stav stavby ke dni 11. 6. 2008, neboť při jednání konaném před stavebním
úřadem dne 11. 6. 2008 stěžovatel žádné další změny stavby od data 2. 6. 2008 neuvedl, naopak
stěžovatel při jednání konstatoval, že dle vyjádření zhotovitele stavby nebylo ve stavbě
pokračováno od okamžiku, kdy byl stěžovatel stavebním úřadem vyzván k zastavení stavebních
prací (výzva stavebního úřadu ze dne 4. 10. 2007, pozn. NSS).
Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli v tom, že v odůvodnění napadeného
rozsudku se nepojednává o otázce zániku odpovědnosti stěžovatele za daný správní delikt. Nelze
však tvrdit, že městský soud nevypořádal s námitkou zániku odpovědnosti za delikt, jestliže
stěžovatel v rámci žaloby, ani později v jejím doplnění, takovou námitku nevznesl. Nejvyšší
správní soud přitom na tomto místě uvádí, že stěžovatel v řízení před městským soudem vskutku
takovou námitku neuplatnil, a činí tak až v rámci kasační stížnosti. V obecné části doplnění
žaloby, pojednávající obecně o trvajících deliktech, stěžovatel pouze uvedl, že „vymezení správního
deliktu jako správního deliktu trvajícího, pokračujícího nebo jako správního deliktu hromadného má vliv
na některé významné aspekty správního řízení, např. určení skutkové podstaty, běh promlčecí lhůty nebo použití
staré, či nové právní úpravy v případě změny nastalé v průběhu páchání skutku.“
Jakkoli je k procesní vadě, představované nepřihlédnutím stavebního úřadu k zániku
odpovědnosti právnické osoby za správní delikt, jak jej při marném uplynutí jednoleté subjektivní,
případně tříleté objektivní lhůty předpokládá ustanovení §182 odst. 3 stavebního zákona, krajský
(zde městský) soud povinen přihlédnout i bez návrhu (k tomu srov. analogicky rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004 – 39, či nález Ústavního
soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07), neplyne z tohoto povinnost městského soudu
při absenci výslovné námitky zániku odpovědnosti za správní delikt uvést v odůvodnění svého
rozhodnutí proč neshledal zánik odpovědnosti za předmětný správní delikt. Námitka stěžovatele,
dle níž se městský soud nevypořádal s žalobní námitkou stran zániku odpovědnosti stěžovatele
za správní delikt dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona, je tudíž nedůvodná.
Za vadu řízení před městským soudem označil stěžovatel v kasační stížnosti neprovedení
jím navrženého výslechu svědka při nařízeném jednání. Z odůvodnění napadeného rozsudku
ovšem vyplývá, že stěžovatel navrhl provedení důkazu svědeckou výpovědí pana S. M. za účelem
prokázání tvrzení, že stavební úřad měl dříve v úmyslu předmětnou stavbu dodatečně povolit.
Městský soud návrhu na provedení důkazu nevyhověl s odkazem na nadbytečnost takové
výpovědi, když bylo jednoznačně patrné, že daná stavba nebyla stavebním úřadem dodatečně
povolena, a že se tak nestalo ani doposud (tedy do okamžiku nařízeného jednání před městským
soudem). V kasační stížnosti ovšem stěžovatel tvrdí, že navrhovanou svědeckou výpovědí mělo
být rovněž prokázáno jeho tvrzení o době dokončení stavby a ukončení stavební činnosti
stěžovatele. Nejvyšší správní soud ze zvukového záznamu pořízeného při jednání před městským
soudem zjistil, že stěžovatel městskému soudu nesdělil, že navrhovanou svědeckou výpovědí má
být prokazována rovněž doba dokončení stavby. Ze záznamu je patrné, že stěžovatel městskému
soudu sdělil, že pan M. vykonával pro stěžovatele ohledně předmětné stavby „inženýring“,
z čehož ještě nelze usuzovat, že vykonával funkci stavebního dozoru (což výslovně stěžovatel
uvádí až v kasační stížnosti). Nejvyšší správní soud je tak toho názoru, že městský soud
nepochybil, když neprovedl stěžovatelem navrhovaný důkaz svědeckou výpovědí pana M.,
přičemž důvody, které jej k tomuto vedly, dostatečně a srozumitelně objasnil.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítal, že městský soud nesprávně posoudil otázku
moderace výše pokuty, která mu byla prvostupňovým rozhodnutím uložena. Tvrdil, že sankce
stavebního úřadu (500 000 Kč) byla nepřiměřená k zjištěnému deliktnímu jednání stěžovatele,
je-li porovnána se sankcí, která mu byla uložena předchozím rozhodnutím stavebního úřadu
(20 000 Kč). V případě prvotní sankce přitom bylo postihováno jednání stěžovatele v rozsahu
dokončení hrubé stavby včetně zastřešení, což je nepoměrně větší rozsah stavebních prací
než později trestané jednání spočívající v dokončení vnějších omítek a jejich nátěr a oplechování
dokončené střešní krytiny. Nejvyšší správní soud se v tomto bodu zcela ztotožňuje
s odůvodněním napadeného rozsudku, dle kterého rozsah prací nebyl při rozhodování
stavebního úřadu jediným kriteriem pro stanovení výše pokuty za správní delikt, poněvadž bylo
přihlédnuto rovněž ke míře společenské nebezpečnosti jednání stěžovatele a jeho opakovanému
porušování veřejnoprávní regulace na úseku stavebnictví včetně nerespektování pokynu
stavebního úřadu k zastavení stavební činnosti. Stěžovatelova kasační námitka je v tomto ohledu
lichá, a tudíž nedůvodná.
Stěžejní kasační argumentace stěžovatele spočívá v tvrzení, že prvostupňovým
rozhodnutím byl podruhé potrestán za totéž jednání, které bylo postiženo již předchozím
rozhodnutím stavebního úřadu. Jednak nesouhlasí s pojetím správního deliktu jakožto deliktu
trvajícího, za který by bylo možno opakovaně stěžovatele postihovat. Druhak tvrdí, že veškeré
změny na stavbě, které lze seznat porovnáním spisové fotodokumentace stavebního úřadu, byly
provedeny ještě před okamžikem právní moci předchozího rozhodnutí stavebního úřadu
(tj. do 23. 6. 2008) a jsou tedy součástí skutkové podstaty prvotně vymezeného správního deliktu
dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu, dle kterého je delikt
vymezený §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona deliktem řazen mezi delikty trvající. Tomu
není na překážku, jak se domnívá stěžovatel, textace odkazovaného ustanovení, konkrétně
pak specifikace prováděné stavby jako stavby „nové“. Nejvyšší správní soud považuje naopak
za určující vymezení nežádoucího jednání právnické či podnikající fyzické osoby jako trvajícího
za užití slovesa „provádí“ (vid nedokonavý), z něhož vyplývá, že zákonem chráněný zájem
je v případě uvedeného deliktu porušován nikoli až dokončením stavby, nýbrž již samotnými
pokračujícími stavebními pracemi. Je proto obtížně představitelné, že by racionální zákonodárce
zamýšlel umožnit stavebnímu úřadu postihnout pachatele v rámci provádění totožné stavby
pouze jednou, s pouhou nadějí, že uložená sankce odradí pachatele od dalšího pokračování ve
stavební činnosti. Takový výklad by pravděpodobně vedl stavební úřad k vyčkávání ukončení
konkrétní (nepovolené) stavební činnosti, nejčastěji dokončením stavby samotné, čímž by byla
zcela pro případy dle §180 odst. 1 písm. k) potlačena individuálně-preventivní funkce předmětné
veřejnoprávní regulace, a byla tak nekonstruktivně zúžena toliko na funkci represivní.
Nejvyšší správní soud rovněž považuje za vhodné odkázat na jím dříve zaujatý právní
názor v obdobné právní otázce. V rozsudku ze dne 5. 1. 2011, č. j. 3 As 18/2010 – 55, se zdejší
soud vyjádřil ve vztahu k přestupku dle §178 odst. 1 písm. n) stavebního zákona, spočívajícího
v provádění stavby bez stavebního povolení, veřejnoprávní smlouvy nebo certifikátu
autorizovaného inspektora. Jednalo se tedy o totožnou skutkovou podstatu jako v případě
správního deliktu dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona, odlišnou toliko v subjektu
(fyzická osoba vs. právnická či podnikající fyzická osoba). V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní
soud konstatoval, že „[u]vedené jednání v posuzované věci (tj. provádění stavby bez stavebního povolení
a nezastavení prací na stavbě přes výzvu k jejich zastavení), za které byla stěžovatel sankciován, je třeba
považovat za tzv. trvající přestupky.“ Dále pak odkázal na závěry podané v rozsudku ze dne
22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002 – 44 (uveřejněno pod č. 832/2006 Sb. NSS), dle kterého „za trvající
správní delikt lze považovat takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje,
popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal.“ Konstatoval, že právě takovým jednáním
je provádění stavby ve smyslu §178 odst. 1 písm. n) stavebního zákona. V nyní projednávané
věci přitom neshledává odlišnost uvedeného přestupku a správního deliktu, pokud jde o trvající
povahu jednání zachyceného jejich skutkovými podstatami. Pokud tedy stěžovatel v kasační
stížnosti namítá, že městský soud pochybil, ztotožnil-li se s žalovaným ohledně trvajícího
charakteru správního deliktu provádění nové stavby dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona,
nemůže mu v tomto Nejvyšší správní soud, s ohledem na výše uvedené, přisvědčit, a jeho
námitka je proto nedůvodná.
Stěžovatel rovněž v kasační stížnosti namítal, že prvostupňovým rozhodnutím
byl podruhé potrestán za stejný skutek. Zdejší soud již výše uvedl, že správní delikt dle §180
odst. 1 písm. k) stavebního zákona je deliktem trvajícím. Ve svém rozsudku ze dne 8. 11. 2007,
č. j. 9 As 40/2007 – 61, se přitom ke skutkovému vymezení trvajících deliktů vyjádřil tak,
že „ačkoli se trvající delikt (přestupek) posuzuje vždy jako jedno jednání a jeden skutek až do ukončení
deliktního jednání, je třeba odlišit situaci, kdy je již v průběhu trvání deliktu (tj. dříve, než je protiprávní stav
ukončen) uložena sankce. V takovém případě je, a to pouze z hlediska ukládání sankce, nutno trvající delikt
považovat za ukončený, neboť se předpokládá, že právě uložení sankce pachatele donutí k ukončení protiprávního
stavu. Pokud je však po uložení sankce protiprávní stav i nadále udržován a trvající delikt trvá dále, nejedná
se z hlediska totožnosti skutku o skutek shodný, nýbrž o skutek nový, za který lze uložit další sankci. Existuje
zde sice totožný pachatel i protiprávní stav, odlišnost je však dána časovým obdobím, po které delikt (přestupek)
trvá a za které je sankce ukládána.“
Rozhodnutím ze dne 23. 6. 2008, č. j. 107/08 – R, uložil stavební úřad stěžovateli sankci
za (krom dalších) správní delikt dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona, kterého se měl
stěžovatel dopustit tím, že provedl stavbu vedenou pod názvem „objekt domovního
příslušenství“ na pozemku parc. č. 2670, u rodinného domu č. p. 1174, k. ú. Horní Počernice,
ul. Chvalkovická v Praze 20 – Horních Počernicích. Z výroku tohoto rozhodnutí není zřejmý
údaj o období, v jakém mělo postihované jednání trvat. Nejvyšší správní soud na tomto místě
podotýká, že uvedené rozhodnutí stavebního úřadu nebylo přezkoumáváno v řízení o odvolání,
ze kterého vzešlo rozhodnutí žalovaného. Nemůže být tedy, ani zprostředkovaně, předmětem
přezkumu v nynějším řízení o kasační stížnosti, a je třeba presumovat jeho správnost. Nejvyšší
správní soud si tak pro účely posouzení důvodnosti výše uvedené kasační námitky stěžovatele
musel učinit závěr o časovém období trvání správního deliktu, za které byla sankce v uvedeném
rozhodnutí stavebním úřadem uložena. Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že stavební
úřad zjistil provádění nové stavby bez stavebního povolení, veřejnoprávní smlouvy či certifikátu
autorizovaného inspektora stěžovatelem při místním šetření dne 26. 9. 2007 a že k tomuto
dni byla realizována hrubá stavba ve tvaru písmene „L“, první nadzemní podlaží a částečně druhé
nadzemní podlaží. Z odůvodnění rozhodnutí dále vyplývá, že fotodokumentací stavby ze dne
2. 6. 2008 bylo dokládáno zjištění stavebního úřadu ze dne 9. 5. 2008, dle kterého stěžovatel
neuposlechl dřívější výzvu stavebního úřadu k okamžitému zastavení prací na stavbě, čímž
se měl dopustit deliktu dle §180 odst. 3 písm. c) stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že pokud jde o dřívější potrestání stěžovatele za správní
delikt dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona, vyplývá z odůvodnění příslušného rozhodnutí
stavebního úřadu, že k závěru o naplnění skutkové podstaty tohoto správního deliktu dospěl
stavební úřad na základě poznatků získaných při místním šetření dne 26. 9. 2007, z čehož
lze dovozovat, že stěžovatel byl trestán za provádění stavby od jeho nespecifikovaného počátku
až do data místního šetření stavebního úřadu. Fotodokumentace ze dne 9. 5. 2008
je v odůvodnění uvedeného rozhodnutí stavebním úřadem zmiňována toliko pro účely vymezení
jednání, kterým stěžovatel naplnil skutkovou podstatu jiného deliktu [§180 odst. 3 písm. c)
stavebního zákona]. Jestliže tedy stavební úřad určil v dalším rozhodnutí (prvostupňové
rozhodnutí) jako dobu spáchání správního deliktu časový úsek od 12. 6. 2008 do 27. 4. 2010,
vymezil tím, ve smyslu výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, skutek, za který
sankci uložil, takovým způsobem, že tento nemohl být ani zčásti totožný se skutkem,
za nějž byl stěžovatel potrestán dříve. Proto námitka stěžovatele, dle níž mělo dojít vydáním
rozhodnutí stavebního úřadu k druhému potrestání za totožný skutek, není důvodná.
Stěžovateli nelze přisvědčit ani namítá-li, že vymezení doby trvání správního deliktu
v prvostupňovém rozhodnutí bylo nepřípustné z toho důvodu, že tato byla delší než subjektivní
lhůta jednoho roku pro zahájení řízení o správním deliktu. Počátek běhu subjektivní lhůty
pro zahájení řízení dle §182 odst. 3 stavebního zákona je vázán na okamžik, kdy se stavební úřad
o deliktu dozvěděl. Tím není dotčena alternativa zjištění stavebního úřadu o správním deliktu,
jehož trvání započalo dříve než před jedním rokem, neboť uvedené zákonné ustanovení
nepožaduje zjištění o započetí trvání trvajícího správního deliktu (vyvolání protiprávního stavu,
příp. počátek udržování protiprávního stavu). Pokud tedy jde o trvající správní delikty, může
stavební úřad ve smyslu §182 odst. 3 stavebního zákona zahájit řízení o nich do jednoho roku
od okamžiku, kdy se dozvěděl o tom, že jsou páchány, aniž by došlo k zániku odpovědnosti
za předmětný delikt. Stavební úřad se v případě prvostupňového rozhodnutí měl dozvědět o tom,
že protiprávní stav (provádění nové stavby) trvá, tedy že správní delikt byl i nadále páchán,
při kontrolní prohlídce pozemku, na kterém měla být stavba prováděna, dne 27. 4. 2010. Tento
den proto určil počátek subjektivní lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu, pokud ovšem
nebyla dána tato vědomost dříve. Pokud tomu tak nebylo, pak zahájení řízení před stavebním
úřadem dne 8. 6. 2010 nastalo před uplynutím lhůty zákonem pro tento úkon preskribované.
Nejvyšší správní soud nicméně k důvodné námitce stěžovatele shledal, že stavební úřad
určil dobu trvání postihovaného správního deliktu nejednoznačně. Stěžovatel toto namítal
již v řízení před městským soudem (jak je reflektováno na str. 3 napadeného rozsudku), a svou
námitku zopakoval v kasační stížnosti. Tvrdil tak, že veškeré stavební změny zaznamenané
porovnáním fotodokumentace stavby ze dne 2. 6. 2008 a ze dne 27. 4. 2010 byly provedeny právě
v období od 2. 6. 2008 do 23. 6. 2008. Správní spisy však neobsahují žádné podklady
pro vyvrácení takového tvrzení. Toliko v protokolu o ústním jednání a místním šetření pracovník
stavebního úřadu zaznamenal, že „probíhají dokončovací práce interiéru“, což je v přímé kontradikci
s, v protokolu rovněž uvedeným, vyjádřením tehdejšího zmocněnce stěžovatele – pana M., dle
kterého stavba nebyla stěžovatelem dokončována, a při místním šetření se na stavbě nikdo
nenacházel. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí pak stavební úřad uvedl, že „je zřejmé,
že vnější konstrukce stavby tak, jak jsou popsány výše, musel obviněný dokončit v období od 12. 6. 2008,
tedy ode dne následujícího po ústním jednání v řízení č. j. 107/08, do 27. 4. 2010, kdy se uskutečnila kontrolní
prohlídka stavebním úřadem. Tak stavební úřad určil dobu spáchání deliktu.“ Nejvyšší správní soud sice
souhlasí se stavebním úřadem v tom, že v jím určeném období bezpochyby musely
zdokumentované změny stavby být uskutečněny, nicméně se jeví jako vysoce nepravděpodobné,
že vzhledem k jejich minimálnímu rozsahu probíhaly stavební práce, ať již více či méně
kontinuálně, po dobu téměř dvou let. Je přitom zřejmé, že se určení doby trvání správního
deliktu, zejména jeho ukončení, odvíjelo od data konání místního šetření stavebního úřadu,
při kterém však nebylo dostatečně zjištěno, že by stavební práce nadále probíhaly. Jinými slovy,
na základě podkladů obsažených ve správním spise nelze usoudit, že by stavební práce,
a tedy provádění stavby, nebyly stěžovatelem dříve v daném období ukončeny, a je tak možné,
že období trvání správního deliktu bylo stavebním úřadem vymezeno nesprávně.
Dle §3 správní řádu „postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2.“ Ostatně
již ve svém rozsudku ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010 – 132, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „[v] rámci řízení o uložení pokuty za správní delikt, zahajovaného z úřední povinnosti
(ex officio), jako jedné ze základních forem správního trestání je třeba klást zvláštní důraz na důkladné zjištění
skutkového stavu ze strany správních orgánů a jejich rozhodnutí důsledně poměřovat zásadou materiální pravdy
jako jednou ze základních zásad činnosti správních orgánů ve smyslu §3 správního řádu z roku 2004, jakož
i zásadou vyšetřovací (vyhledávací) podle §50 odst. 3 věty druhé téhož zákona.“ Z výše uvedeného je patrné,
že stavební úřad daným zákonným požadavkům nedostál. Nejvyššímu správnímu soudu není
zřejmý žádný důvod, pro který by se stavební úřad nemohl pokusit o přesnější zjištění
skutkového stavu (např. výslechem vlastníků či uživatelů sousedních pozemků) ohledně časového
období, ve kterém stěžovatel ve stavbě fakticky pokračoval. Nelze ani přehlédnout skutečnost,
že 30. 3. 2009 stavební úřad rozhodl o odstranění stavby vymezené jako „objekt domovního
příslušenství“. Lze předpokládat, že stavební úřad tehdy rozhodoval podle skutečného stavu
existujícího v době jeho rozhodnutí a že ten také byl dokumentován v tamním spise. Žalovaný
pak pochybil, pokud bez odstranění těchto pochybností odvolání stěžovatele zamítl. Správní
řízení tak bylo zatíženo vadou, spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
vycházel, nemá oporu ve spisech. Městský soud pak měl k důvodné žalobní námitce stěžovatele
rozhodnutí žalovaného zrušit. Stěžovatel v kasační stížnosti důvodně namítá, že městský soud
tak neučinil.
Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost je důvodná, pročež napadený rozsudek
zrušil v souladu s ustanovením §110 odst. 1 věty první s. ř. s. Jelikož již v řízení před městským
soudem byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného, rozhodl Nejvyšší správní soud
též o zrušení tohoto rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], a za přiměřeného užití §78 odst. 3
s. ř. s. zrušil rovněž prvostupňové rozhodnutí, přičemž věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
O nákladech řízení o kasační stížnosti a řízení před městským soudem (§110 odst. 3
in fine s. ř. s.) rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. tak,
že procesně zcela úspěšnému stěžovateli přiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti i řízení
před městským soudem. Tyto náklady jsou tvořeny jednak zaplacenými soudními poplatky
v celkové výši 7000 Kč (5000 Kč za řízení o kasační stížnosti, 2000 Kč za řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu) a dále náklady na zastoupení stěžovatele v řízení o kasační stížnosti
a v řízení před městským soudem. Zástupce stěžovatele k výzvě Nejvyššího správního soudu
náklady zastoupení nevyčíslil, soudu proto nezbylo, než tyto určit na základě údajů zřejmých
ze soudních spisů. Stěžovatel byl v řízení před městským soudem zpočátku zastoupen
JUDr. Michalem Kloudou, advokátem, ev. č. ČAK 10 441, který za stěžovatele dne 18. 2. 2011
podal správní žalobu. Před samotným jednáním, nařízeným městským soudem na den
26. 8. 2015, změnil stěžovatel zástupce tak, že nově byl zastoupen JUDr. Lukášem Michnou,
advokátem. Tento jej zastupoval i v řízení o kasační stížnosti. Současný zástupce stěžovatele
doplnil žalobu písemným podáním ze dne 25. 8. 2015. Rovněž se účastnil v zastoupení
stěžovatele jednání před městským soudem, které svým trváním nepřesáhlo dvě hodiny.
Stěžovateli tak náleží náhrada nákladů zastoupení ve výši 4200 Kč za dva úkony právní služby
prvního zástupce podle §11 odst. 1, písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
účinném od 1. 1. 2011, spočívající v převzetí a přípravě zastoupení na základě smlouvy
o poskytnutí právních služeb a písemném podání (žaloby) městskému soudu týkající se věci samé,
navíc s paušálem ve výši 600 Kč za dva úkony právní služby podle §13 odst. 3 téže vyhlášky.
Dále stěžovateli na náhradě nákladů zastoupení náleží částka ve výši 12 400 Kč za čtyři
úkony právní služby druhého zástupce, a to za jeden úkon dle §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů - převzetí a příprava zastoupení novým zástupcem
na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb, dva úkony dle §11 odst. 1 písm. d) - písemné
podání soudu týkající se věci samé (doplnění žaloby a kasační stížnost včetně doplnění stížnosti),
a jeden úkon dle §11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu - účast na jednání před městským
soudem nepřesahující dvě hodiny, k tomu pak též čtyřikrát částka 300 Kč, tedy 1200 Kč,
odpovídající čtyřem paušálům příslušejícím ke každému poskytnutému úkonu právní služby (§13
odst. 3 vyhlášky). Celkem tedy stěžovateli náleží náhrada nákladů zastoupení ve výši 18 400 Kč.
Protože oba advokáti již v řízení před městským soudem doložili, že jsou plátci daně
z přidané hodnoty, zvyšují se náklady o částku odpovídající dani, kterou jsou povinni
odvést - tj. 21 % - [§37 písm. a) a §47 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb.], a to o 3864 Kč.
Stěžovateli tak náleží na náhradě nákladů řízení před městským soudem a řízení o kasační
stížnosti celkem částka 29 264 Kč. Žalovaný je povinen tuto částku zaplatit k rukám zástupce
stěžovatele, k čemuž mu Nejvyšší správní soud poskytl přiměřenou lhůtu dle výroku III. tohoto
rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. března 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu