ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.257.2016:23
sp. zn. 2 As 257/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: P. K., zastoupený
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Městský úřad Vimperk, se sídlem Steinbrenerova 6, Vimperk, o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 29. 7. 2016, č. j. 10 A 223/2015 – 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce v podání ze dne 22. 12. 2015 označeném jako „žaloba proti nečinnosti žalovaného
v řízení vedeném pod sp. zn. OD 24385/13-ČER 4761/2013“ uvedl, že dne 8. 8. 2015 podal odpor
proti příkazu ze dne 20. 11. 2013, jímž mu žalovaný uložil pokutu ve výši 1500 Kč. Tento odpor
bylo dle názoru žalobce třeba považovat za včasný, neboť mu příkaz ze dne 20. 11. 2013 nebyl
řádně doručen. Petitem se žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí, včetně souvisejícího
rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
V reakci na výzvu k odstranění vad žaloby v podání ze dne 9. 5. 2016 označeném jako „replika
k vyjádření žalovaného“ žalobce navrhl vydání rozsudku, že se žalovanému přikazuje, aby ve lhůtě
sedmi dnů od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí v řízení o přestupku vedeném
pod sp. zn. OD 24385/13 – ČER 4761/2013.
[2] V záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) Krajský soud v Českých
Budějovicích (dále jen „krajský soud“) žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítl. Krajský
soud se věcí zabýval opětovně poté, co bylo jeho původní usnesení ze dne 9. 5. 2016,
č. j. 10 A 223/2015 – 18, ke kasační stížnosti žalobce zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2 As 133/2016 – 33, ve kterém zdejší soud stanovil krajskému
soudu povinnost přihlédnout k podání ze dne 9. 5. 2016 (byť opožděnému), posoudit,
zda stěžovatel odstranil vady žaloby, a následně zkoumat, zda jsou ve věci splněny i ostatní
podmínky řízení, aby mohl meritorně rozhodnout. Krajský soud v napadeném usnesení předně
uvedl, že z obsahu doplnění žaloby je zřejmé, že žalobce mínil podat žalobu na ochranu proti
nečinnosti. Dle §79 s. ř. s. je podmínkou pro podání žaloby proti nečinnosti bezvýsledné
vyčerpání prostředku nápravy, kterým je v daném případě institut žádosti o uplatnění opatření
proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů. Splnění této podmínky ze správního spisu nevyplývá, žalobce nadto podání žádosti
netvrdil ani nedoložil. Krajský soud tudíž došel k závěru, že podmínka dle §79 s. ř. s. splněna
nebyla, a žalobu odmítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti napadenému usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost podle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., ve které uvádí, že nebyl krajským soudem vyzván k odstranění
nedostatku spočívajícího v absenci prokázání podání žádosti o uplatnění opatření
proti nečinnosti. Nebyly tedy dány podmínky pro zastavení řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(zřejmě míněno odmítnutí žaloby – pozn. Nejvyššího správního soudu), neboť se nejednalo
o vadu neodstranitelnou a zároveň se z důvodu absence výzvy neuplatnila fikce
neodstranitelnosti. Dále namítá, že krajský soud měl povinnost vyžádat si kromě správního spisu
vedeného žalovaným i správní spis nadřízeného správního orgánu, jinak totiž nemohl řádně
posoudit, zda byla podána žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Dle stěžovatele
mu nemůže být kladeno k tíži, že neprokázal skutečnosti, které lze zjistit ze správních spisů.
Listiny, které jsou součástí správního spisu (zde žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti)
se k důkazu neprovádějí, takže krajským soudem vytýkaná vada (absence důkazu o podání
žádosti) by nemohla být důkazním návrhem stěžovatele zhojena. Stěžovatel rovněž
tvrdí, že krajský soud neměl řízení zastavit (odmítnout – pozn. Nejvyššího správního soudu),
nýbrž přerušit, a to s odkazem na judikaturu civilních soudů k žádosti o náhradu škody
způsobené nesprávným úředním postupem. Pokud není nárok na náhradu škody předběžně
projednán u příslušného úřadu dle §14 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(dále jen „zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci“), jedná
se o odstranitelný nedostatek podmínek řízení, který soud řeší postupem dle §104 odst. 2 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“). Závěrem
stěžovatel namítá, že nebyl v navazujícím řízení po zrušení předchozího usnesení krajského
soudu dotázán, zda souhlasí s rozhodnutím bez jednání.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[4] Poté, co Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost má požadované formální
náležitosti, byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou, přistoupil k posouzení přípustnosti
kasační stížnosti i s ohledem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., neboť krajský soud ve věci
rozhodoval znovu po zrušení jeho původního rozhodnutí Nejvyšším správním soudem.
[5] Ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. zajišťuje, aby se Nejvyšší správní soud nemusel
znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný
pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto názorem řídil. Toto ustanovení
je třeba vykládat ve světle zachování co možná nejširšího přístupu k soudu tak, že kasační
stížnost není možné podat opakovaně z týchž důvodů. Proto rozhodne-li Nejvyšší správní soud
o zrušení prvního rozsudku krajského soudu pro procesní vady, nevytváří takové rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu překážku pro přezkum nového rozhodnutí krajského soudu
na základě opakované kasační stížnosti, neboť takový zrušující rozsudek neobsahuje žádný právní
názor k meritu věci (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2008,
č. j. 2 Afs 26/2008 – 119). V předcházejícím řízení zrušil Nejvyšší správní soud první usnesení
krajského soudu pro vady řízení spočívající v nezohlednění opožděného doplnění žaloby,
přičemž k nyní posuzované věci žádný závazný právní názor nevyslovil. V pořadí druhá kasační
stížnost stěžovatele je tudíž přípustná.
[6] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Nejprve je namístě předeslat, že stěžovatel v kasační stížnosti netvrdil,
že by před podáním žaloby žádost o učinění opatření proti nečinnosti dle §80 správního
řádu podal.
[8] Podle §79 odst. 1 věty prvé s. ř. s. „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení“.
[9] Požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti správního
orgánu jako podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 5. 2014,
č. j. 8 Ans 2/2012 – 278, publ. pod č. 3071/2014 Sb. NSS, v němž uvedl: „Z hlediska systematiky
soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky,
které má k dispozici ve správním řízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje
zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu
řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena
v §5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejm. v §68 písm. a), §79 odst. 1 a §85 s. ř. s.
Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní
prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem.“
[10] V rozsudku ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015 – 59, publ. pod č. 3409/2016 Sb. NSS,
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu upřesnil, že „[n]ení-li při podání žaloby na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný
pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§79 odst. 1 s. ř. s.), jedná se o žalobu
nepřípustnou, kterou soud odmítne podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K případnému dodatečnému splnění
této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze přihlížet.“ Přípustnost žaloby sice patří mezi podmínky
řízení v širším smyslu, nepřípustnost žaloby však představuje samostatný důvod pro odmítnutí
žaloby, u něhož nepřichází v úvahu odstraňování takovéto překážky řízení.
[11] Tento výklad je dle rozšířeného senátu nejen v souladu se zásadou subsidiarity ochrany
poskytované ve správním soudnictví a se zásadou procesní ekonomie, nýbrž i s gramatickým
výkladem §73 odst. 1 s. ř. s.: „Pokud v tomto ustanovení zákonodárce užil minulého času „vyčerpal“
při formulaci podmínky vyčerpání prostředků ochrany a naproti tomu času přítomného „může se domáhat“
při formulaci oprávnění k podání žaloby, je třeba z toho logicky dovodit, že podmínka bezvýsledného vyčerpání
prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání
žaloby. Totéž lze dovozovat ze slova „bezvýsledně“: pouze ten, kdo před podáním žaloby (v případě řízení
vedeného podle správního řádu) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti
nebylo vyhověno (tj. nadřízený správní orgán vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle §80 odst. 6 věty druhé
správního řádu, popř. ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl), vyčerpal tento prostředek bezvýsledně. Teprve
v tomto případě je jeho žaloba přípustná“. Závěr rozšířeného senátu nijak nepoškozuje žalobce,
který podmínku přípustnosti žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany
nesplnil, a není ani v rozporu s ústavně zaručeným právem na spravedlivý proces zahrnujícím
právo na přístup k soudu. Odmítnutí žaloby není na překážku tomu, aby žaloba na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu byla podána, jakmile bude podmínka přípustnosti žaloby
spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany splněna (srov. již zmiňovaný rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 9/2015 – 59).
[12] Na závěrech rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ničeho nemění
ani stěžovatelem citovaná judikatura Nejvyššího soudu k podmínce předchozího projednání
nároku na náhradu škody dle §14 odst. 3 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci, dle níž se jedná o podmínku řízení, jejíž nesplnění je třeba v soudním
řízení odstraňovat postupem podle §104 odst. 2 o. s. ř. (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1891/2007, publ. pod č. Rc 11/2010). Dle rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu subsidiarita soudního přezkumu nepatří mezi základní zásady
civilního procesu. Závěry judikatury civilních soudů vztahující se k ustanovením občanského
soudního řádu proto nelze vztahovat bez dalšího k odlišným institutům obsaženým v soudním
řádu správním (srov. již zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 As 9/2015 – 59).
[13] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu prostředkem ochrany proti
nečinnosti je ve správním řízení žádost nadřízenému správnímu orgánu o uplatnění opatření
proti nečinnosti dle §80 odst. 3 správního řádu. Domáhal-li se tedy stěžovatel ochrany
před nečinností, měl tak nejprve učinit v souladu s §80 odst. 3 správního řádu u nadřízeného
správního orgánu, a teprve pokud by taková žádost nebyla úspěšná, mohl podat žalobu k soudu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 – 100,
publ. pod č. 1683/2008 Sb. NSS). Ze správního spisu vyplývá, že žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti byla stěžovatelem podána teprve dne 9. 5. 2016, tedy čtyři a půl měsíce
po podání žaloby na ochranu proti nečinnosti (viz identifikátor podání na č. l. 27 správního
spisu). Stěžovatel tedy nesplnil podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany
při podání žaloby, přičemž k dodatečnému podání žádosti dle §80 odst. 3 správního řádu nelze
přihlížet. Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že vzhledem k tomu, že skutkový stav
bylo možné spolehlivě zjistit ze správního spisu vedeného žalovaným, nebyl krajský soud povinen
žádat o jakékoli další spisy správních orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 8. 2008, č. j. 1 Ans 6/2008 – 58). Stěžovatel ostatně své tvrzení, že krajský soud
měl povinnost vycházet i ze správního spisu nadřízeného orgánu, neopírá o žádné zákonné
ustanovení, pouze odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které se týká
rozhodného okamžiku pro posouzení důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti,
nikoli naplnění podmínek řízení a přípustnosti žaloby vůbec, a je tedy pro nyní posuzovanou
otázku irelevantní.
[14] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že vzhledem k tomu, že podmínka bezvýsledného
vyčerpání prostředku k ochraně před nečinností nebyla splněna, žaloba stěžovatele na ochranu
proti nečinnosti byla nepřípustná. V rozporu s tvrzením stěžovatele tedy nepřicházelo v úvahu
odstraňování takovéto překážky řízení, a krajský soud tedy nepochybil, když žalobu bez dalšího
odmítl, přestože tak měl učinit dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §79 odst. 1 s. ř. s., a nikoli
dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[15] V tomto případě je na místě postupovat v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího
správního soudu, dle níž zdejší soud neruší soudní rozhodnutí o odmítnutí žaloby, pokud
je věcně správné, avšak krajský soud svůj výrok částečně chybně odůvodnil. Z hlediska
ochrany procesních práv stěžovatele je nepodstatné, zda měla být žaloba odmítnuta
podle §46 odst. 1 písm. a) nebo d) s. ř. s., neboť je jednoznačné, že ji nebylo možno
věcně projednat (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2014,
č. j. 6 As 96/2014 – 31). V těchto případech plně postačuje, pokud Nejvyšší správní soud
v odůvodnění rozsudku koriguje chybné právní posouzení otázky a kasační stížnost z důvodu
procesní ekonomie zamítne (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS, či rozsudky
ze dne 4. 1. 2012, č. j. 1 As 139/2011 – 95, a ze dne 2. 3. 2005, č. j. 2 As 1/2005 – 62,
publ. pod č. 806/2006 Sb. NSS).
[16] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud odmítl žalobu z procesních
důvodů, k projednání věci samé tedy nedošlo. V takovém případě není dle §49 odst. 1 s. ř. s.
soud povinen nařizovat jednání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2015,
č. j. 9 Ads 278/2014 – 73).
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[17] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nebyly naplněny
tvrzené důvody kasační stížnosti, a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[18] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalovaný netvrdil, že by mu nad rámec jeho běžné činnosti jakékoli náklady vznikly.
Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu