ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.377.2018:61
sp. zn. 2 As 377/2018 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) Obec Hojkov, se sídlem
Hojkov 64, Dušejov, b) Městys Nový Rychnov, se sídlem Nový Rychnov 87, Nový Rychnov,
c) Obec Milíčov, se sídlem Milíčov 56, Dušejov, d) Obec Cejle, se sídlem Cejle 100, Batelov,
e) 2. Alternativa, zapsaný spolek, se sídlem Nový Svět 78, Dolní Cerekev, všichni zastoupeni
Mgr. Pavlem Douchou, advokátem se sídlem Mezibranská 7, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Správa úložišť radioaktivních odpadů, se sídlem Dlážděná 6,
Praha 1, II) Calla - Sdružení za záchranu prostředí, zapsaný spolek, se sídlem
Fráni Šrámka 1168/35, České Budějovice, ve věci žaloby proti rozhodnutí ministra životního
prostředí ze dne 13. 9. 2015, č. j. 2994/M/15 61870/ENV/15, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 11. 2018, č. j. 5 A 190/2015 - 97:
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 11. 2018, č. j. 5 A 190/2015 - 97, se ru š í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 13. 9. 2015,
č. j. 2994/M/15 61870/ENV/15 (dále jen „rozhodnutí ministra“), byl zamítnut rozklad žalobců
a osoby zúčastněné na řízení II) a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2014,
č. j. 1738/560/13, 67666/ENV/13, GEO 16/2013 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Žalovaný
posledně uvedeným rozhodnutím vyhověl žádosti Správy úložišť radioaktivních odpadů (dále
jen „SÚRAO“), a stanovil průzkumné území pro zvláštní zásahy do zemské kůry Hrádek
pro ověření homogenní přírodní geologické struktury - horninového bloku s vhodnými
geotechnickými vlastnostmi pro navazující průzkumně - geologické práce. Průzkumné území
pro zvláštní zásahy do zemské kůry Hrádek bylo stanoveno za účelem zjištění vhodných
podmínek pro možnost vybudování podzemního úložiště vyhořelého jaderného paliva
a ostatních radioaktivních odpadů (dále jen „úložiště“) - etapa vyhledávání.
[2] Žalobci se domáhali zrušení rozhodnutí ministra žalobou podanou k Městskému soudu
v Praze (dále jen „městský soud“). Městský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 7. 11. 2018,
č. j. 5 A 190/2015 - 97, rozhodnutí ministra zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Městský soud rozhodnutí ministra zrušil zejména z důvodu nezohlednění následného
využití předmětného území při posuzování veřejných zájmů. Jako důvodnou shledal námitku
žalobců, že při rozhodování o stanovení průzkumného území nelze od etapy vyhledávací oddělit
navazující etapu průzkumnou a námitku nedostatečného a nesprávného poměřování veřejných
zájmů ve smyslu §4a odst. 6 zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pracích, v účinném znění
(dále jen „geologický zákon“).
[4] Podle městského soudu nelze na jednotlivé fáze přípravy výstavby úložiště nahlížet
jako na samostatná řízení. V daném případě bylo povinností správních orgánů poměřovat veřejný
zájem na ochraně přírody a krajiny a veřejný zájem na vybudování úložiště již při rozhodování
o stanovení průzkumného území. Městský soud zdůraznil, že při posuzování veřejných zájmů
nebyla zohledněna možnost následného využití předmětného území. Správní orgány míru zájmu
na následném využití předmětného území s dalšími veřejnými zájmy nikterak nepoměřily
a v rozhodnutích správních orgánů zcela chyběla úvaha a závěr o tom, zda existuje jiný veřejný
zájem, který by mohl převýšit zájem na následném využití předmětného území pro výstavbu
úložiště.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalobců a osoby zúčastněné na řízení
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti předně upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 11. 2018, č. j. 4 As 155/2018 - 63 (dále jen „Rozsudek Čihadlo“), který je dle jeho
názoru na daný případ přiléhavý.
[7] Stěžovatel má za to, že městský soud v napadeném rozsudku nesprávně interpretoval
a aplikoval §4a odst. 6 geologického zákona. Z §4a odst. 6 geologického zákona nelze
dovozovat povinnost správních orgánů zabývat se otázkou vhodnosti dané lokality
pro vybudování úložiště nebo povinnost zabývat se možnými riziky vybudování úložiště již ve
fázi stanovování průzkumného území, má-li se podle tohoto ustanovení postupovat „obdobně“.
[8] Správní orgán není povinen vždy a bez dalšího při rozhodování o žádosti o stanovení
průzkumného území posoudit další veřejný zájem, který by mohl být v rozporu se samotným
vybudováním úložiště (dále jen „další veřejný zájem“), neboť otázka posouzení tohoto dalšího
veřejného zájmu ve vztahu k samostatnému vybudování úložiště je primárně řešena
až v následném řízení o povolení vybudování hlubinného úložiště. Je-li v řízení o stanovení
průzkumného území shledán další veřejný zájem, je možné i vhodné jej zohlednit již ve fázi
rozhodování o stanovení průzkumného území. Neučiní-li tak správní orgán, není to samo o sobě
důvodem ke zrušení rozhodnutí o stanovení průzkumného území, jak nesprávně shledal městský
soud v napadeném rozsudku. Stěžovatel se s otázkou existence dalšího veřejného zájmu
vypořádal ve svém rozhodnutí, když shledal, že takovýto zájem neexistuje.
[9] Stěžovatel dále zdůraznil, že smyslem průzkumu je ověření, zda jsou v dané lokalitě
vhodné podmínky pro vybudování úložiště. Rozhodnutím stěžovatele tedy není nijak předjímáno,
zda bude v daném území zařízení skutečně umístěno. Požadovat po stěžovateli, aby se již ve fázi
průzkumu zabýval úvahami nad potencionálními dopady vybudování úložiště, je zjevně
nepřiměřené.
[10] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalobci se ve svém vyjádření ztotožnili s právním názorem městského soudu a odkázali
na svou předchozí argumentaci v žalobě. Uvedli, že vyslovený právní názor městského soudu
je sdílen nezanedbatelnou částí odborné soudcovské veřejnosti. Žalovaný vydal celkem sedm
rozhodnutí, kterými stanovil na žádost SÚRAO průzkumná území pro zvláštní zásahy do zemské
kůry v různých lokalitách. Ve všech sedmi lokalitách došlo ke střetu zájmů státní správy s obcemi
a spolky, který vyústil ve správní žaloby. Pouze v jednom případě, v lokalitě Čihadlo, bylo
městským soudem rozhodnuto tak, že žaloba proti rozhodnutí o stanovení průzkumného území
byla zamítnuta (tento rozsudek městského soudu byl Nejvyšším správním soudem přezkoumán
Rozsudkem Čihadlo – pozn. NSS); ostatním žalobám bylo vyhověno. Žalobci ve svém vyjádření
obšírně specifikovali vady Rozsudku Čihadlo a uvedli, že by se k němu nemělo přihlížet.
[12] Podle názoru žalobců jsou obecné základní parametry hlubinného úložiště známy ještě
před provedením průzkumných prací, a p roto mohou být vyhodnoceny z hlediska veřejných
zájmů již v procesu rozhodování o stanovení průzkumného území. Žalovaný se otázce základních
parametrů úložiště vyhýbá a problém odsouvá do dalších řízení. Provádění průzkumných prací
a zjišťování, zda je lokalita Hrádek technicky vhodná pro daný účel, má smysl teprve poté,
co stěžovatel zváží, zda pro lokalitu převažuje veřejný zájem na budování úložiště nad všemi
ostatními relevantními veřejnými zájmy.
[13] Pokud jde o interpretaci §4a odst. 6 geologického zákona, dle žalobců vyplývá z použití
výrazu „zamítne“ skutečnost, že jde o povinnost žádost „zamítnout“, nikoli o pouhou možnost.
Použití spojky „a“ („zájem na dalším průzkumu a následném využití“) nelze vyložit jinak,
než že má jít o dvě rovnocenná hlediska. V projednávaném případě zákon předpokládá
„obdobné“ užití pravidla dle §4a odst. 6 geologického zákona na zvláštní zásahy do zemské kůry.
„Obdobné“ použití zákona však (na rozdíl od „přiměřeného“ použití) znamená, že se daná
zákonná ustanovení užijí v plném rozsahu.
[14] S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2010,
č. j. 7 As 70/2009 – 190, žalobci uvedli, že na stanovení průzkumného území není právní nárok.
Závěrem zdůraznili společenskou závažnost projednávané věci a navrhli, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítl.
[15] Ke kasační stížnosti se také vyjádřila osoba zúčastněná na řízení I) - SÚRAO a předložila
argumentaci obdobnou námitkám stěžovatele. Nadto uvedla, že nalezení lokality pro vybudování
hlubinného úložiště radioaktivních odpadů nemá v České republice žádnou alternativu, a tudíž
je veřejným zájmem nejvyšší priority. SÚRAO zdůraznila, že se v daném případě jedná o etapu
vyhledávání, kdy dosud nedochází k žádným zásahům do pozemků. Navíc je předem jisté,
že další etapy průzkumu nebudou pokračovat na všech lokalitách, ale má dojít k jejich selekci.
Závěrem SÚRAO navrhla zrušení napadeného rozsudku městského soudu a vrácení věci
k dalšímu řízení.
[16] K vyjádření SÚRAO žalobci mimo svou předchozí argumentaci uvedli, že pokud nemají
ve věci právo veta, pak jim musí být zaručeno právo na přísnou legalitu a transparentnost celého
procesu. Žalovaný se vypořádal s problematikou existence dalšího veřejného zájmu pouze
ve vztahu k fázi vyhledávání, nikoliv ve vztahu k následnému využití území pro vybudování
úložiště. Náhled SÚRAO na úplnou samostatnost fází vyhledávání a průzkumu dle žalobců
podporuje nežádoucí rozdělování povolovacího režimu jako projev tzv. „salámové metody“.
[17] Osoba zúčastněná na řízení II) se k věci nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.;
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[19] Kasační stížnost je důvodná.
[20] Rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný. Je z něj zřejmé, jakými úvahami byl
při posouzení věci soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
[21] Nejvyšší správní soud nejprve předesílá, že se toutéž právní otázkou již zabýval
v Rozsudku Čihadlo a v rozsudku ze dne 15. 8. 2019, č. j. 9 As 121/2018 - 47 (dále
jen „Rozsudek Kraví Hora“), které se taktéž týkaly stanovení průzkumného území pro zjištění
podmínek pro budování úložiště, byť v jiných lokalitách.
[22] Pakliže žalobci namítají nesprávnost a neaplikovatelnost Rozsudku Čihadlo na nyní
projednávanou věc, je tato argumentace s ohledem na v mezidobí vydaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ve věci vybudování úložiště v lokalitě Kraví Hora zcela bezpředmětná.
V Rozsudku Kraví Hora totiž Nejvyšší soud souhlasně citoval předchozí závěry Rozsudku
Čihadlo a opakovaně se tak vyslovil pro jednodušší posuzování podmínek pro geologický
průzkum potenciálních lokalit pro vybudování hlubinného úložiště radioaktivního odpadu. Rozdíl
v identitě žalobců a lokalit potenciálního úložiště přitom není překážkou pro užití právních
názorů Rozsudků Čihadlo a Kraví Hora. Závěry obou zmíněných rozsudků plně dopadají na nyní
projednávanou věc.
[23] Pokud jde o kasační námitku nesprávné interpretace a aplikace §4a geologického zákona
městským soudem, Nejvyšší správní soud již v bodu 33 Rozsudku Čihadlo uvedl (a v bodu
rovněž 33 Rozsudku Kraví Hora zopakoval) následující:
„(…) stavbu hlubinného úložiště je potřebné podle §34 odst. 1 písm. b) zákona č. 44/1988 Sb. o ochraně
a využití nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „horní zákon“), posuzovat jako jeden
ze zvláštních zásahů do zemské kůry. Z druhého odstavce tohoto ustanovení vyplývá, že se na uvedené zásahy
včetně vyhledávání a průzkumu přiměřeně použije §11 horního zákona, který se jinak vztahuje na vyhledávání
a průzkum ložisek vyhrazených nerostů a výhradních ložisek nevyhrazených nerostů a stanoví, že tuto činnost
lze provádět jen na průzkumném území stanoveném podle zvláštního předpisu. Tímto předpisem je geologický
zákon, konkrétně jeho ustanovení §22a a §4a. Ze znění §22a geologického zákona plyne,
že je při vyhledávání a průzkumu vhodné lokality pro zvláštní zásah do zemské kůry potřeba postupovat
„obdobně“ jako by se jednalo o vyhledávání a průzkum výhradního ložiska, tj. v režimu podle §4a geologického
zákona.“
[24] V bodě 34 Rozsudku Kraví Hora pak Nejvyšší správní soud dodal, že „(…) vůdčím
principem užití příslušných ustanovení geologického zákona je právě princip přiměřenosti. Zvláštní zásahy
do zemské kůry jsou činností výrazně odlišnou od vyhledávání a průzkumu ložisek výhradních nerostů, činností
relativně nově upravenou (zatímco dobývaní nerostů je činností s dlouhou historií), užívají se při ní relativně nové
technologie a činnost může sledovat jiné cíle z hlediska společenského i ekonomického. Je tedy pochopitelné, pokud
se „pravidla hry“ dle geologického zákona pro průzkum a dobývání nerostů nepoužijí mechanicky, ale naopak
„jen“ přiměřeně na zvláštní zásahy do zemské kůry ve smyslu §34 odst. 1 horního zákona. Tímto prizmatem
je třeba také korigovat výklad §22a odst. 1 geologického zákona a slova obdobně, které je v tomto ustanovení
poněkud nevhodně užito, přičemž nevhodnost je patrná z účelu právní úpravy a výslovného znění §34 odst. 2
horního zákona.“
[25] I nyní Nejvyšší správní soud v této otázce přisvědčuje stěžovateli. Na tzv. zvláštní zásahy
do zemské kůry (mezi něž patří i zřizování, provoz, zajištění a likvidace zařízení pro ukládání
radioaktivních a jiných odpadů v podzemních prostorech) nelze mechanicky a v plném rozsahu
vztahovat ustanovení geologického zákona, která dopadají na průzkum a dobývání výhradních
ložisek nerostů, jak nesprávně učinil městský soud v napadeném rozsudku.
[26] Pokud jde o kasační námitku oprávněného nezohlednění následného využití území
stěžovatelem, k této otázce se Nejvyšší správní soud také v rozsudcích Čihadlo (zejm. bod 43)
a Kraví Hora vyjadřoval. Posuzování dalších veřejných zájmů by při stanovení průzkumného
území bylo obvykle předčasné, neboť by bylo v mnoha ohledech hypotetické. Je zřejmé,
že pokud při výrobě elektrické energie v jaderných elektrárnách vzniká radioaktivní materiál
v podobě „vyhořelého“ jaderného paliva, případně pokud v souvislosti s jinými činnostmi vzniká
jiný radioaktivní materiál, může být vhodným způsobem naložení s tímto materiálem jeho
„trvalé“ (fakticky velmi dlouhodobé) uložení v horninovém bloku zemské kůry, jenž je k tomu
svými geologickými a dalšími vlastnostmi způsobilý (není-li technicky možné či účelné
radioaktivní materiál jinak zpracovat a dále využít). Je zcela logické, že hledání místa pro trvalé
úložiště probíhá ve více navazujících etapách. Začne tipováním nadějných lokalit na základě
dostupných geologických informací. Poté budou nadějné lokality podrobeny bližšímu zkoumání,
jehož významnou součástí bude obvykle geologický průzkum na předtím stanoveném
průzkumném území. Podle výsledků bližšího zkoumání a při zohlednění dalších relevantních
hledisek bude nakonec vybrána jedna lokalita (případně více, bylo-li by to třeba) a v ní bude trvalé
úložiště vybudováno.
[27] Ve fázi bližšího zkoumání nadějných lokalit obvykle není možno s jistotou říci,
že konkrétní lokalita nebude pro trvalé úložiště vhodná s ohledem na zájmy obce, na jejímž
území se nachází, či konkrétních tam žijících lidí. Výběr lokality pro trvalé úložiště musí být
založen na posouzení řady kritérií, mezi nimiž nicméně klíčová budou kritéria opírající
se o geologický průzkum všech nadějných lokalit a srovnávající jejich geologické parametry.
Teprve budou-li známy parametry vhodnosti nadějných lokalit z hledisek geologických, dají
se tyto parametry pro účely konečného výběru poměřovat s dalšími hledisky, mezi nimi
i lokálními zájmy. Jinak řečeno, nejprve je nutno mít dostatek informací o míře geologické
vhodnosti jednotlivých nadějných lokalit a teprve poté je možno na základě těchto informací
provést konečný výběr.
[28] Místní komunity v nadějných lokalitách zásadně nemají právo geologickému průzkumu
a jiným způsobům zjišťování relevantních podkladů pro výběr bránit. Nemají právo „utnout
již v zárodku“ úvahy o tom, že by případně lokalita na území jejich obce mohla být trvalým
úložištěm. Trvalé úložiště je věcí veřejného zájmu vysoké míry důležitosti; pokud bude určitá
lokalita při férovém zohlednění relevantních hledisek vybrána jako místo pro trvalé úložiště, musí
se místní komunita ve prospěch tohoto veřejného zájmu „obětovat“. V České republice
existují v nejrůznějších oblastech, mimo jiné i v souvislosti s mírovým využíváním jaderné
energie, veřejné zájmy, které se vyznačují tím, že pro jejich dosažení se musí někdy „obětovat“
jiné zájmy, práva či hodnoty. Při poměřování protichůdných zájmů, práv a hodnot je třeba,
aby všichni dotčení měli právo uplatnit svůj hlas, aby všechny relevantní argumenty byly pečlivě
zváženy a aby protichůdné zájmy a hodnoty byly dotčeny, jen není-li zbytí a pokud možno
v co nejmenší míře, a újmy vzniklé dotčením byly patřičně kompenzovány. Nikdo však nemá
právo prosazení veřejného zájmu, například vybudování trvalého úložiště, zabránit jen proto,
že jeho případné negativní dopady nechce ve své blízkosti („not in my backyard“).
[29] Ve fázi přípravy geologického průzkumu (stanovení průzkumného území) je tedy třeba
brát v úvahu jen zájmy, jež by mohly být dotčeny samotným prováděním průzkumu. Jen pokud
by již při přípravě průzkumu vyšlo najevo, že s největší pravděpodobností nebude možno
v lokalitě, kde by měl průzkum proběhnout, trvalé úložiště vybudovat, je to důvodem k tomu,
aby průzkumné území nebylo stanoveno a průzkum se neprovedl. Provádět geologický průzkum
má totiž smysl jen v té lokalitě, kde naplnění účelu, pro který je prováděn, není vyloučeno.
Důvodem pro závěr, že v určité nadějné lokalitě nelze trvalé úložiště vybudovat, a tedy není
ani účelné provést průzkum, však rozhodně nemůže být toliko odpor místní komunity k tomuto
záměru. Stejně tak tímto důvodem nemohou být stávající zvláštní přírodní hodnoty dané lokality
či například to, že jde o klidné místo využívané k rekreaci. Nelze totiž vyloučit, že průzkum
a srovnání jeho výsledků s průzkumy jiných nadějných lokalit ukáže, že právě tato lokalita
je při celkovém poměření konkurujících si zájmů, práv a hodnot nejvhodnější k vybudování
trvalého úložiště, a to i při zohlednění nutnosti „obětovat“ zvláštní přírodní hodnoty či zasáhnout
do dosavadního způsobu využití místa.
[30] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud věc nesprávně posoudil, shledal-li,
že správní orgány jsou již ve fázi žádosti o stanovení průzkumného území povinny zvažovat při
poměřování veřejných zájmů podle §4a odst. 6 geologického zákona nejen míru zájmu na dalším
průzkumu, ale i míru zájmu na následném zamýšleném využití lokality.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[32] Ve věci rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
[33] V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[34] Městský soud v konečném rozhodnutí rovněž rozhodne o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne n í opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 29. května 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu