ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.61.2011:128
sp. zn. 2 As 61/2011 - 128
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: L. H. T.,
zastoupeného Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 838/6, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4,
nám. Hrdinů 1634/3, proti rozhodnutí Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 1. 8.
2008, č. j. CPR-10981-1/ČJ-2008-9CPR-C261, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2010, č. j. 8 A 58/2010 - 94,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2010, č. j. 8 A 58/2010 - 94,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále také „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl shora uvedený
rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 1. 8. 2008, č. j. CPR-10981-1/ČJ-2008-9CPR-C261 (poznámka NSS: soud
označil napadené správní rozhodnutí nepřesně CPR-10981-I-1/ČJ-2008-9CPR-C261). Policie
ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, tímto rozhodnutím zamítla stěžovatelovo odvolání
a potvrdila rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie
Brno, Inspektorátu cizinecké policie Brno ze dne 2. 7. 2008, č. j. SCPP-009965-25/BR-I-CI-2007,
jímž zamítl stěžovatelovu žádost o povolení k trvalému pobytu na území České republiky.
Zamítnutí žádosti bylo opřeno o ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o pobytu cizinců“), podle něhož se žádost zamítne, jestliže je důvodné
nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný
pořádek. Žádost byla zdůvodněna otcovstvím žalobce k nezl. D. C. Správní orgán I. stupně
shledal naplnění podmínek pro zamítnutí žádosti ve zjištění získaném z výpovědi paní H. C., že
stěžovatelovo uznání otcovství bylo zprostředkované, sama se s ním setkala jednou v životě na
matrice v Teplicích. Zprostředkovatelé (její známá a dva cizí muži) jí slíbili částku 30 000 Kč a
hrazení výživného, z čehož ovšem dostala pouze dvakrát částku 600 Kč. Stěžovatel se s ní ani se
synem nikdy nestýkal; zprostředkovatelům k jejich žádosti vydala synův rodný list. Správní orgán
účelové uznání otcovství stěžovatelem kvalifikoval jako obcházení zákonů, a tedy závažné
narušení veřejného pořádku ve smyslu zákona o pobytu cizinců. Dále uvedl, že u stěžovatele jde
o jednání opakované, neboť na území České republiky vstoupil ukryt ve vozidle a bez cestovního
dokladu a poté, co mu bylo uloženo správní vyhoštění, je nerespektoval, za což byl odsouzen
trestním příkazem Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou ze dne 28. 11. 2008, sp. zn. 10T
177/2002 a rozsudkem Městského soudu v Brně ze dne 12. 5. 2007, sp. zn. 3T 115/2007.
Nakonec správní orgán poukázal na to, že k účelovému zapsání otcovství do rodného listu nezl.
D.C. došlo v době stěžovatelova nelegálního pobytu. Z těchto skutečností správní orgán dovodil
důvodnou obavu z narušování veřejného pořádku i v budoucnu.
Žalovaný v odvolacím rozhodnutí konstatoval úplnost podkladových materiálů
a správnost právních závěrů správního orgánu I. stupně. Rovněž zdůraznil neexistenci faktického
vztahu mezi stěžovatelem a nezl. D. C. a poukázal na způsob stěžovatelova vstupu na území
České republiky a na nerespektování rozhodnutí o vyhoštění. Oproti správnímu orgánu I. stupně
poukázal žalovaný ve svém rozhodnutí i na článek 35 Směrnice Evropského parlamentu a rady
2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „Směrnice“), podle něhož členské státy mohou přijímat potřebná opatření k odepření
pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv práva v případě zneužití práv nebo podvodu, například
účelových sňatků. Proto žalovaný Směrnici aplikoval i na tento případ obdobného podvodného
jednání.
Žalobu stojící na nedostatku prokázání existence aktuálního ohrožení veřejného pořádku
a porušení procesních předpisů posuzoval městský soud opakovaně. Jeho první rozsudek byl
zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 2 As 77/2009 - 63.
Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku zpochybnil hodnocení trestního odsouzení
žalovaným i městským soudem; na druhé straně však účelové uznání otcovství postavil na roveň
účelovému uzavření manželství, které za závažné narušení veřejného pořádku označil již
v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j 2 As 78/2006 - 64, zveřejněném pod č. 1335/2007 Sb. NSS.
Za důvodnou považoval i kasační námitku porušení procesních práv nevyrozuměním žalobce
o výslechu matky dítěte, kterou označil za svědka a nikoliv za účastníka správního řízení.
Upozornil také na její nejasné postavení v soudním řízení, kde byla považována za zúčastněnou
osobu, aniž však reagovala na výzvu soudu. Městskému soudu dále vytkl, že opomněl vypořádat
žalobní námitky nevyrozumění o provádění místního šetření u Městského úřadu v Náchodě
a o nesepsání protokolu o tomto úkonu.
Městský soud v druhém, nyní napadeném, rozsudku vyslovil, že H. C., jako zákonná
zástupkyně občana ČR, od něhož žalobce odvozuje svá práva, byla účastnicí řízení podle §27
písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Správní orgán s ní jako s účastnicí řízení jednal a žalobce proti tomu nic nenamítal.
S protokolem o její výpovědi se mohl seznámit, neboť o této možnosti byl jeho zástupce
vyrozuměn; je jeho věcí, že této možnosti nevyužil. Neexistence faktického vztahu mezi
žalobcem a nezletilým byla dostatečně prokázána, čímž byly zneváženy rodinné vztahy a práva
dítěte, jež musí být chráněna. Z důvodů předchozího odsouzení byl nezbytný i postup podle §51
odst. 2 správního řádu. Městský soud opakovaně zdůraznil, že nešlo o výslech svědka,
ale o vyjádření účastnice řízení, k němuž nemusel být žalobce obeslán. Přesto, že v době
rozhodování nebyla dosud účinná právní úprava stanovící výslovně jako důvod pro zrušení
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu mj. účelové uznání otcovství, byl správní orgán
povinen se jím zabývat z hlediska ochrany veřejného pořádku. Jednání žalobce soud označil
za odporující veřejnému zájmu, neboť narušuje výkon veřejné správy a je v rozporu s obecně
přijímanými pravidly a zásadami společenského chování a způsobu života v České republice.
Pokud cizinec uvádí, že je otcem dítěte jen proto, aby obešel pravidla pobytu na území ČR,
deklaruje tím neúctu k právním předpisům a jde o narušení veřejného pořádku závažným
způsobem. Důvodem pobytového povolení je existence rodinného svazku s občanem ČR a jeho
smyslem je zajištění rodinného života. Žalobcovo jednání v průběhu celého jeho pobytu bylo
vedeno snahou o jeho legalizaci. Tvrzení rodinných vazeb bez reálného podkladu bylo žalovaným
vyhodnoceno správně jako hrubě odporující veřejnému pořádku, neboť opak by byl naprostým
selháním státní správy. Veškeré důkazy byly získány v souladu se zákonem a žalobce jiné
ani nenavrhoval, ač mohl nabídnout např. určení otcovství. Žalobce dokonce ani netvrdil,
že by o nezletilého kdy jevil zájem. Za zákonné označil soud i šetření u Magistrátu města Náchod,
neboť se jednalo o dožádání. Tvrzený odlišný způsob posouzení obdobné situace správním
orgánem soud nemohl brát v úvahu, neboť předmětem jeho posouzení bylo pouze žalobou
napadené rozhodnutí. Soud akceptoval rovněž význam, jaký žalovaný přiznal předchozímu
odsouzení žalobce. Uzavřel, že v daném případě převážil zájem na ochraně před porušováním
právních norem nad zájmem na ochraně formálních osobních vztahů. To hodnotil ve vztahu
k ustanovení §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně namítá existenci kasačních důvodů podle §103
odst. 1 písm. a), b) s. ř. s. Zejména namítá, že městský soud nerespektoval závazný právní názor
Nejvyššího správního soudu vyslovený v rozsudku č. j. 2 As 77/2009 - 63, a to při posouzení
postavení H. C. ve správním řízení. Navzdory názoru kasačního soudu, že ve věci byla slyšena
jako svědkyně, městský soud uzavřel, že jako zákonná zástupkyně nezletilého měla postavení
účastníka řízení. Stěžovatel v této části považuje napadený rozsudek rovněž
za nepřezkoumatelný, neboť z argumentace soudu plyne, že zákonný zástupce účastníka řízení
je z tohoto titulu sám účastníkem řízení. Přitom správní řád v §31 pojmy „účastník“ a“zástupce“
zřetelně odlišuje. Navíc v konkrétním případě byl prováděn výslech a nikoliv požadováno
vyjádření účastníka řízení, jak tvrdí městský soud; oba tyto úkony pak musí být činěny osobně -
tedy měl-li být vyslechnut nezletilý jako účastník, nelze místo něho vyslechnout jeho zástupce.
Zde stěžovatel podotýká, že tuto námitku nemohl uplatnit dříve, neboť jí reaguje na argumentaci
soudu v rozsudku. Stěžovateli také městský soud nesprávně vytkl „nepatřičnost“ této námitky,
neuplatněné ve správním řízení. Vyjma užitého nezákonného pojmu, poukazuje stěžovatel
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, podle něhož
lze v žalobě namítat i vady ve správním řízení nenamítané. Vůli správního orgánu nelze vykládat
jinak, než jak ji projevil v písemném zachycení úkonu. Pakliže správní orgán k matce nezletilého
dítěte přistupoval nesprávně jako k účastnici řízení a nikdy nevyjádřil, že za účastníka řízení
považuje dítě, není možné vyložit, že matka dítěte byla vlastně předvolána jako zákonná
zástupkyně dítěte. Nepřezkoumatelný i nezákonný je závěr městského soudu, že postup podle
§51 správního řádu byl namístě pro nebezpečí z prodlení, odůvodněný dřívějšími odsouzeními
stěžovatele, což nemá logiku. Rovněž úvaha městského soudu o možnosti zmaření úkonu
stěžovatelem nemá oporu ve spise a navíc z něho není zjevné, že právě to bylo motivací
správního orgánu při neobeslání k výslechu. Proto stěžovatel považuje napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, přičemž nemá ani oporu v obsahu správního spisu.
Žalobní námitku poukazující na skutečnost, že správní orgán v obdobné věci dospěl
k odlišnému závěru, odmítl městský soud pouze s tím, že toto rozhodnutí stěžovatel nepředložil
a že se navíc jednalo o jiný případ. Rozhodnutí o správním vyhoštění však bylo součástí
správního spisu a žalovaný je v nyní projednávané věci konstatoval a zabýval se jím v odvolacím
rozhodnutí.
Nakonec stěžovatel kasační stížností napadá i výklad pojmu „závažné narušení veřejného
pořádku“. Podle §87h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců mu vzniklo subjektivní právo
na trvalý pobyt, jelikož je rodinným příslušníkem občana České republiky. Úvaha založená
na opakovaném porušení právních předpisů je v rozporu s právními předpisy Evropských
společenství a narušila volný pohyb osob zavedený Maastrichtskou smlouvou o Evropské unii.
Ten lze omezit pouze na základě primárního práva Evropských společenství, jak je blíže
rozvedeno ve Směrnici Parlamentu a Rady 2004/38/ES. Tato směrnice je právním předpisem
adresovaným členským státům, které mají povinnost implementace; implementační doba uplynula
30. 4. 2006. Státní orgány České republiky ji sice provedly, ale vágně a neurčitě. Omezení volného
pohybu podle čl. 27 směrnice je možné jen pro chování osoby, které je skutečné, aktuální,
dostatečně závažné a ohrožuje některý ze základních zájmů společnosti. Tato pravidla
při zamítnutí žádosti nebyla respektována. Stěžovatel se nedopustil jednání, které by bylo možno
těmto podmínkám podřadit.
Předchozí odsouzení stěžovatele, jímž je rovněž argumentováno, směrnice jako
samostatný důvod dokonce vylučuje. Nepřípustné je nejen rozporné znění vnitrostátního
předpisu, ale i fakticita správních orgánů. K tomu stěžovatel poukazuje na četnou judikaturu
ESD. Eurokonformnímu výkladu odporuje názor, že „veřejný pořádek“ jsou základní pravidla
morálky, slušnosti a obecný názor lidí na pokojný stav. To konstatoval i Nejvyšší správní soud
v rozsudku č. j. 5 As 51/2009-68.
Poukazuje-li městský soud v napadeném rozsudku také na absenci reálného naplnění
rodinného života, podotýká stěžovatel, že zákon o pobytu cizinců reálnost vztahu nevyžadoval.
To plyne i např. z rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 10 Ca 289/2005 - 37.
Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku městského soudu a vrácení
věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil možnost podat vyjádření ke kasační stížnosti.
Vzhledem k tomu, že městský soud o žalobě rozhodoval opakovaně, zabýval se Nejvyšší
správní soud v prvé řadě přípustností kasační stížnosti z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení totiž není přípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž soud
rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem;
to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu. Mimo to logicky kasační stížnost může směřovat i proti
vadám, jichž se soud dopustil v novém řízení, proti přezkoumatelnosti nového rozsudku
nebo proti posouzení právní otázky, která předmětem kasačního přezkumu nebyla. Smyslem
nepřípustnosti opakované kasační stížnosti je totiž pouze to, aby Nejvyšší správní soud
opakovaně neposuzoval týž právní problém. S ohledem na to, že stěžovatel namítá, že se městský
soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, a vzhledem k tomu,
že jsou v kasační stížnosti namítány i důvody, které nebyly předmětem posouzení Nejvyššího
správního soudu v předchozím kasačním řízení v téže věci, je kasační stížnost přípustná. Splněny
jsou i ostatní podmínky, za nichž lze kasační stížnost projednat.
Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných kasačních důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s),
přičemž je zřejmé, že kromě výslovného poukazu na §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. stěžovatel
fakticky uplatňuje i kasační důvod podle písm. d) téhož ustanovení.
Před posouzením důvodnosti kasačních námitek je třeba zopakovat zjištěný skutkový stav
ze správního spisu:
Stěžovatel dne 18. 4. 2007 požádal o povolení k trvalému pobytu jako rodinný příslušník
občana České republiky a Evropské unie. K žádosti doložil doklad o zajištění ubytování, rodný
list D. C., nar.x, v němž je zapsán jako otec dítěte a osvědčení o státním občanství D. C. Spis dále
obsahuje rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství cizinecké a pohraniční policie
Ústí nad Labem ze dne 13. 4. 2002 o uložení správního vyhoštění stěžovateli na dobu pěti let,
rozhodnutí PČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno ze dne 30. 4. 2008 o
zastavení řízení, trestní příkaz Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou ze dne 28. 11. 2002 a
rozsudek Městského soudu v Brně ze dne 12. 5. 2007, oba stěžovatele odsuzující pro trestný čin
maření výkonu rozhodnutí podle §171 odst. 1 písm. b) trestního zákona, za nerespektování
uvedeného správního rozhodnutí. Usneseními ze dne 21. 5. 2007 požádal správní orgán I. stupně
Městský úřad v Náchodě, oddělení cizinecké policie v Náchodě a „Magistrát města Náchoda“ o
ověření skutečností významných k posouzení žádosti stěžovatele. Policie ČR, Oblastní ředitelství
cizinecké a pohraniční policie Hradec Králové, oddělení cizinecké policie Náchod zaslalo
protokol o vyjádření účastníka správního řízení sepsaný podle ustanovení §18 odst. 1 správního
řádu dne 6. 6. 2007 s H.C., matkou nezl. D. C. Ta do protokolu uvedla, že muže vietnamské
národnosti zapsaného jako otec dítěte v rodném listě viděla pouze na matrice v Teplicích při
zápisu otcovství. Od té doby od něho obdržela pouze dvakrát složenkou po 600 Kč. Uznání
otcovství zprostředkovala její známá J. P. spolu s dvěma neznámými muži romské národnosti
v prosinci r. 2006; přesvědčovali ji, že se jedná o legální jednání a slíbili jí za to 30 000 Kč a
placení výživného zmíněným Vietnamcem. Od jednání na matrice ho už nikdy neviděla, pro
rodný list si přišla opět paní P. se dvěma muži. Městský úřad v Náchodě, odbor sociálních věcí a
zdravotnictví sdělil správnímu orgánu dne 4. 6. 2007, že jim nic není známo o tom, že k zapsání
otcovství k nezl. D.C. mělo dojít za úplatu; v řízení o poskytnutí dávek sociální podpory nebyl
uváděn jako společně posuzovaná osoba označený Vietnamec, ale pan Š. K další žádosti zprávu
doplnil dne 13. 6. 2008 o sdělení, že matka nezl. D. C. žije společně se třemi dětmi a s přítelem
L.Š., přičemž matrikový otec se o nezl. D. nezajímá a s ním ani s matkou se nestýká. Dne 17. 6.
2008 bylo stěžovateli (jeho zástupci) a H. C. zasláno vyrozumění, že mají možnost se ve lhůtě 15
dnů seznámit s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim. Poté bylo o žádosti negativně
rozhodnuto.
Stěžovatel v prvé řadě poukazuje na nerespektování závazného právního názoru
vysloveného Nejvyšším správním soudem ve vztahu k postavení matky nezletilého dítěte
ve správním řízení. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 As 77/2009 k této otázce vyslovil:
„Zákon o pobytu cizinců vlastní ustanovení o účastnících řízení nemá. Platí zde tedy ustanovení správního řádu.
Podle §27 odst. 1 písm. a) správního řádu v řízení o žádosti jsou účastníky žadatelé a další dotčené osoby,
na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu.(…).
Nejvyšší správní soud však mezi stěžovatelem a matkou dítěte neshledává vztah společenství v nároku na trvalý
pobyt cizince. Účastenství ve správním řízení se odvíjí od hmotněprávního nároku, či poměru k věci. Není zde
takového společenství ve vztahu k uplatněnému nároku na trvalý pobyt a toto společenství nelze dovodit
ani ze společné rodičovské zodpovědnosti ve smyslu §34 zákona č. 94/1963 Sb. o rodině, ve znění pozdějších
předpisů. Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda účastenství matky dítěte nelze podřadit pod tzv. nepřímé
účastenství podle §27 odst. 2 správního řádu, podle něhož jsou účastníky řízení další dotčené osoby, pokud mohou
být řízením přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Toto ustanovení však předpokládá přímé,
bezprostřední dotčení na právech či povinnostech. U matky dítěte však ono přímé dotčení na jejích právech
a povinnostech ve vztahu k povolení trvalého pobytu otce jejího dítěte rovněž není. Jedná se o dotčení nepřímé, stejně
jako u jiných osob v rodinném či obdobném poměru k žadateli o povolení trvalého pobytu. Z hlediska
podmínek obou forem účastenství není rozhodující, zda je rodinný vztah skutečný či pouze předstíraný či zcela
formální, ale to, že jde o řízení o hmotněprávním nároku bezprostředně se dotýkajícím pouze osoby žadatele.
Dotčení jiných osob jsou dotčení pouze nepřímá, byť mohou být v případě skutečných rodinných vazeb pro ostatní
rodinné příslušníky citelná. Účastenství ve správním řízení však není založeno na intenzitě nepřímého dotčení,
ale na přímém dotčení posuzovaným hmotněprávním nárokem. Není ani rozhodující, že správní orgán s matkou
dítěte jako s účastnicí řízení jednal, neboť postavení v řízení je třeba zkoumat materiálně (k tomu srovnej usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 - 54, zveřejněné pod č. 162/2004 Sb.
NSS).“
Městský soud, ač byl podle §110 odst. 3 s. ř. s. tímto právním názorem vázán, zcela jej
pominul. Sice nesetrval na svém předchozím názoru, ale zaujal právní názor nový, od závazného
právního názoru rovněž odlišný. Ve vztahu k tomuto závaznému právnímu názoru se přitom
nijak nevymezil, nesnažil se přinést argumentaci, která by mohla v tomto kasačním řízení
vést k přehodnocení původního názoru, byť by se tak mohlo stát jen postupem podle §17
odst. 1 s. ř. s. Městský soud účastenství matky dítěte dovodil z toho, že byla zákonnou zástupkyní
nezletilého dítěte, a proto její vyjádření bylo vyjádřením účastnice řízení. Proti tomuto novému
posouzení postavení H. C. stěžovatel rovněž brojí. Lze mu přisvědčit v názoru, že správní řád
rozlišuje účastníky řízení (§27) a jejich zástupce (§31); tyto instituty nelze zaměňovat. Sice se
v praxi stává, a např. ve věcech mezinárodní ochrany je to poměrně obvyklé, že se za nezletilého
v řízení vyjadřuje jeho zákonný zástupce, to však z něho nečiní účastníka řízení. Nelze
odhlédnout ani od obsahu výpovědi – H.C. vypovídala o okolnostech, za nichž došlo
k formálnímu zápisu jí dříve neznámé osoby (stěžovatele) jako otce dítěte do matriky. Její
výpověď i svou podstatou byla svědeckou výpovědí a správní orgán z ní také jako z důkazu
fakticky vycházel. Nejvyšší správní soud proto opakuje závěr již učiněný v předchozím kasačním
rozsudku, že nevyrozuměním stěžovatele o výslechu H. C. došlo k porušení práva na vyrozumění
o prováděném důkazu podle §51 odst. 2 správního řádu a k porušení základní zásady správního
řízení zakotvené v §4 odst. 3 spr. řádu. Rovněž závěr o tom, že není rozhodné, že správní orgán
s ní jako s účastnicí řízení jednal, není důvodu měnit.
Namítá-li stěžovatel, že soud odmítl jeho žalobní námitku porušení procesních práv jako
„nepatřičnou“ pro její neuplatnění v rámci poskytnuté možnosti seznámit se s podklady
rozhodnutí, správně poukazuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008,
č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, publ. pod č. 1742/2009 Sb. NSS, podle něhož je „žalobce oprávněn uvést
v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání
skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl“. Seznámení se s podklady
pro rozhodnutí je právem účastníka řízení a to, že ho nevyužil a ani to, že jiným
způsobem v průběhu správního řízení na porušení procesních práv neupozornil, nelze přičítat
k jeho tíži, je-li žalobní námitka důvodná. Možnost seznámení se s výpovědí svědka v rámci
seznámení se s podklady není vždy dostatečnou náhradou možnosti osobní účasti při výslechu.
Brojí-li ovšem stěžovatel proti užitému termínu „nepatřičná námitka“, nelze z něho
dovozovat nezákonnost rozsudku. Byť se v případě žaloby, jedná o žalobní body [§71 odst. 1
písm. d) s. ř. s.], je termín „námitka“ běžně užíván ve stejném významu a rovněž pro užití
termínu „nepatřičný“ není podstatné, že jej zákon nezná - při hodnocení důvodnosti žalobních
bodů není vyloučeno použití významově podobných termínů. Z kasační stížnosti neplyne,
že by stěžovatel takto vyjádřenému hodnocení, z důvodů užití pojmů v zákoně neobsažených,
neporozuměl.
Důvodně ovšem stěžovatel poukazuje na nesrozumitelnost argumentace městského
soudu obsažené v posledním odstavci na straně 5 rozsudku. Městský soud zde na jedné straně
výslech svědkyně označil za pouhé účastnické vyjádření, a na druhé straně tvrdí, že správní orgán
nepochybil, pokud nevyrozuměl stěžovatele o tomto úkonu, zjistil-li, že by tím mohl být úkon
zmařen. Z ničeho totiž neplyne, že by správní orgán takové skutečnosti zjistil, není ani zřejmé,
v čem je spatřoval soud. V této části napadený rozsudek postrádá jak logiku, tak i oporu
ve správním spise.
Jako pochybení procesního charakteru stěžovatel dále uvádí opomenutí jeho žalobní
argumentace odlišným posouzením narušení veřejného pořádku v rozhodnutí o vyhoštění.
Městský soud ji neopomenul, ale pouze vyjádřil, že přezkoumává pouze rozhodnutí z 1. 8. 2008
a jiné rozhodnutí žalobce u soudu nenapadl, ani je soudu nepředložil. Je pravdou, že tuto námitku
stěžovatel v žalobě uvedl, rozhodnutí však blíže nespecifikoval. Tvrdí, že toto rozhodnutí bylo
obsahem spisu a je tomu skutečně tak. Ve spise se nacházejí dvě rozhodnutí týkající se vyhoštění
stěžovatele, přitom druhé z nich, ze dne 30. 4. 2008, zastavilo řízení o správním vyhoštění
stěžovatele z důvodu, že se nepodařilo prokázat narušení veřejného pořádku závažným
způsobem. Žalovaný také ve svém rozhodnutí konstatoval odvolací námitku zastavení
vyhošťovacího řízení a v důvodech existenci tohoto rozhodnutí konstatoval – nijak se s ní ovšem
nevypořádal. Přitom se jedná o dvě rozhodnutí vydaná vůči stěžovateli ve stejném časovém
období, pro která byly rozhodné stejné skutečností. Pouhé odmítnutí této žalobní námitky
je pochybením soudu; přitom identifikace rozhodnutí byla na základě žalobní námitky,
odvolacího rozhodnutí a obsahu správního spisu jednoznačná.
Stěžovatel mimo procesní pochybení dále namítá nesprávný právní závěr městského
soudu při posouzení podmínek hrozby závažného narušení veřejného pořádku. Zde městský
soud doplnil své posouzení o hodnocení předchozích odsouzení stěžovatele a zdůraznil
závažnost veškerého jednání stěžovatele z hlediska chráněných zájmů.
Předmětem řízení bylo rozhodnutí, jímž byla podle §87k odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců zamítnuta stěžovatelova žádost pro existenci důvodného nebezpečí,
že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo narušit veřejný pořádek a soud toto rozhodnutí
v důvodech rozsudku také konstatuje. Přesto, v části hodnotící soulad napadeného rozhodnutí
se zákonem (ve 3. odst. na str. 5 rozsudku), poukazuje na podmínky bránící vyhoštění cizince
podle §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců a shledává je nenaplněnými. Tato část důvodů
napadeného rozsudku je na újmu jeho srozumitelnosti a tedy i přezkoumatelnosti.
Městský soud napadeným rozsudkem v rozporu s §110 odst. 3 s. ř. s., nerespektoval
závazný právní názor kasačního soudu a dále pochybil jak ve správnosti právního posouzení
otázky postavení H. C. ve správním řízení tak i při posouzení procesních pochybení žalovaného.
Rozsudek rovněž obsahuje části, jež lze označit za nepřezkoumatelné. Již tyto důvody jsou
dostatečné k tomu, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soud zrušil.
Přesto je třeba se znovu zabývat i správností posouzení naplnění podmínky „narušení
veřejného pořádku závažným způsobem“. Stěžovatel poukazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 5 As 51/2009 - 68, zabývající se nezbytnou intenzitou trestných činů,
pro které byl žadatel odsouzen. V daném případě bylo předchozí odsouzení součástí důvodů,
pro které byla žádost stěžovatele zamítnuta. Dalším důvodem pak bylo účelové a formální uznání
otcovství neodpovídající faktickému stavu. Zde byl podkladem posouzení rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 As 78/2006 - 64. Jejich obsah byl součástí odůvodnění předchozího
kasačního rozsudku. Oba tyto rozsudky však byly v mezidobí korigovány usnesením rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151 (dosud
nepublikováno). Rozšířený senát zde vyslovil:
I. Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“,
používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky,
je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku,
původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity.
II. Narušením veřejného pořádku podle §119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky, může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné,
aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální
okolnosti života cizince a přihlédnou k jeho celkové životní situaci.
Přesto, že předmětem posuzování rozšířeného senátu bylo rozhodnutí o vyhoštění, jsou
jeho závěry použitelné i pro daný případ. Rozšířený senát dospěl k závěru „že jednání cizince
je narušením veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona v prvé řadě tehdy, pokud
je jeho jednání skutečným, aktuálním a dostatečně závažným ohrožením některého ze základních zájmů
společnosti. V řadě druhé však rozšířený senát připomíná, že toto kritérium je v souladu se směrnicí
2004/38/ES (srov. čl. 27 odst. 2) stále pouze obecným kritériem posouzení možného použití výhrady veřejného
pořádku. Při použití §119 je tak nutné rovněž zohlednit, že v tomto případě se jedná o v podstatě nejvážnější
možný zásah do práv cizince. Z toho důvodu je nezbytné dané ustanovení aplikovat pouze v souladu se zásadou
přiměřenosti, tedy pouze s ohledem na danou situaci cizince, konkrétně tedy s ohledem na stupeň integrace cizince,
jeho osobní a rodinné poměry, věk, délku pobytu na území, zdravotní stav či vazby na zemi původu (srov. bod 23
preambule a čl. 28 odst. 1 směrnice 2004/38/ES). Rozšířený senát má pak za to, že skutečným, aktuálním
a závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti jistě není např. fakt samotného nelegálního
vstupu či nelegálního pobytu na území ČR. Natož aby takové jednání samo o sobě představovalo důvody pro tak
vážný zásah do práv jedince, jako je vyhoštění z území, a to v situaci, kdy se jedná o rodinného příslušníka
občana EU, resp. rodinného příslušníka občana ČR (k tomu srov. rozsudek Soudního dvora EU ve věci Jipa).
Na druhou stranu se rozšířený senát nemůže ztotožnit se závěrem pátého senátu učiněným v jeho rozsudku
č. j. 5 As 51/2009 - 68, že za narušení veřejného pořádku je třeba považovat pouze takové protiprávní jednání,
které přinejmenším jednoznačně překračuje intenzitu jednání popsaného v některých ze skutkových podstat
trestných činů uvedených v trestním zákoně. Ačkoli je rozhodnutí městského soudu v části, v níž tento soud
shledává, že stěžovatel narušil závažným způsobem veřejný pořádek mimo jiné proto, že uzavřel účelové
manželství, nepřezkoumatelné [srov. odst. 39], je z něho patrné přinejmenším to, že uvedené jednání má městský
soud po právní stránce za jednání v rozporu s veřejným pořádkem. Proto je nezbytné, aby se rozšířený senát
rámcově vyslovil i k této otázce. Již sama směrnice 2004/38/ES rozlišuje mezi důvody, na základě nichž
je možné omezit právo vstupu a právo pobytu, spočívajícími na jedné straně v ochraně veřejného pořádku, veřejné
bezpečnosti či veřejného zdraví (srov. zejm. kapitola VI směrnice) a na straně druhé ve zneužití práv nebo
podvodu, např. účelovém sňatku (srov. čl. 35 směrnice). Rovněž text cizineckého zákona vedle sebe v některých
ustanoveních staví samostatně existující důvody veřejného pořádku a důvody, jež tkví v obcházení zákona,
zejména pak v účelovém uzavření manželství či účelovém prohlášení otcovství (ve znění účinném do 20. 12. 2007
se jednalo pouze o důvod účelového uzavření manželství, text zákona byl přizpůsoben textu směrnice až novelou
cizineckého zákona provedenou zákonem č. 379/2007 Sb.). Krom toho, že již samotné texty směrnice i zákona
zavdávají dostatečnou příčinu k tomu, aby byl odmítnut výklad, podle něhož by účelové uzavření manželství
splývalo s důvody veřejného pořádku, použití dalších kritérií posuzování narušení veřejného pořádku vymezených
jak směrnicí, tak judikaturou Soudního dvora, tento prvotní dojem pouze potvrzuje. Rozšířený senát má totiž
za to, že samotný fakt účelového uzavření manželství nelze považovat za narušení veřejného pořádku, neboť
zpravidla nejde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti,
který by navíc sám o sobě odůvodňoval tak vážný zásah do cizincových práv, jakým je vyhoštění z území České
republiky. Tím spíše pak obvykle nepůjde o „závažné“ narušení veřejného pořádku ve smyslu §11 9 odst. 2
písm. b) cizineckého zákona“ (viz odst. 55-58 cit. usnesení rozšířeného senátu).
Rozhodování rozšířeného senátu je nástrojem sjednocování rozhodování soudů
ve správním soudnictví a jeho závěry tak je třeba akceptovat ve všech dosud neskončených
věcech. Z tohoto hlediska názor rozšířeného senátu na posouzení rozhodné podmínky „narušení
veřejného pořádku závažným způsobem“ musí převážit nad názorem, jímž byl zčásti zavázán
městský soud v předchozím kasačním rozsudku. Proto k němu musí přihlížet i městský soud
ve svém dalším rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že ve výše uvedeném rozsahu došlo k naplnění
kasačních námitek podle §103 odst. 1 písm. a), b) d) s. ř. s. Proto rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku
vysloveným (§110 odst. 1, 3 s. ř. s).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu