ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.71.2005
sp. zn. 2 As 71/2005 - 134
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně D.
H., zastoupené Mgr. Jiřím Hoňkem, advokátem se sídlem Senovážné nám. 23, Praha 1,
proti žalovanému Ministerstvu zdravotnictví, Hlavnímu hygienikovi ČR, se sídlem
Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 6. 9. 2005, č. j. 11 Ca 73/2005 - 105,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2005, č. j. 11 Ca 73/2005 - 105
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále též stěžovatelka) podala v zákonné lhůtě kasační stížnost proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta její žaloba proti
rozhodnutí hygienika hlavního města Prahy ze dne 27. 12. 2002, č. j. ODO – 62/1825/203/02
zamítajícímu její odvolání proti rozhodnutí městského hygienika ze dne 2. 12. 2002,
č. j. 11388/02/P04-HK/DrČerň, jímž jí byla podle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, uložena pokuta ve výši
50 000 Kč za porušení §32 citovaného zákona a §12 nařízení vlády č. 502/2000 Sb.,
o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku, neboť překročila hygienické limity hluku.
Městský soud v rozsudku žalobní námitky neuznal důvodnými, skutek shledal dostatečně
prokázaným, a proto žalobu zamítl.
Stěžovatelka v kasační stížnosti výslovně uvedla, že namítá důvody uvedené
v §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“),
tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem a vady řízení před správním orgánem,
pro které měl soud správní rozhodnutí zrušit. Konkrétně poukázala na to, že městský soud
nepřihlédl k jejímu tvrzení, že v prostoru mezi místem měření a její provozovnou se nacházela
zkušebna jí neznámé hudební skupiny, a že tato skutečnost ovlivnila výsledky měření.
K potvrzení pravdivosti uvedeného navrhla výslech svědků, které však soud nevyslechl a její
tvrzení označil za obecné. Pokud se soud přiklonil bez dalšího k závěru žalovaného,
že změřený hluk pocházel z provozovny stěžovatelky, porušil zásadu rovnosti účastníků
v řízení zakotvenou v čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelka dále
nesouhlasí s postupem městského soudu, který převzal tvrzení žalovaného, že měření hluku
probíhalo 25 m od stěžovatelčiny provozovny, přestože se místo měření hluku nacházelo před
fasádami obytných domů v ulici B. a Š. (pozn. soudu: správně má být Š.2), přičemž ulice Š.2
se podle stěžovatelky nachází 150-200 m od její provozovny. Stěžovatelka také zpochybňuje
vyjádření soudu, který uvedl, že „žalobkyně ani netvrdí, že zkouška hudební skupiny měření
hluku ovlivnila.“ Stěžovatelka k tomu poukazuje na svoje podání ze dne 30. 5. 2005, kde na
možnost vzniku hluku ze zkušebny upozornila a rovněž navrhla výslech svědků – členů
hudební skupiny ve zkušebně zkoušejících. Stěžovatelka zdůrazňuje, že po celou dobu řízení
s výsledky měření nesouhlasila, neboť se domnívá, že při měření bylo smíšeno několik zdrojů
hluku a celková hladina pak byla připsána jí. Dále nesouhlasí s tím, že při provádění měření
byli přítomni jen zaměstnanci žalovaného a nebyl k němu přizván její zástupce. Měření hluku
totiž není objektivní technickou záležitostí, nýbrž do značné míry závisí na jednání a závěrech
osob, které je provádějí. Stěžovatelka má zato, že bezprostředně před měřením měli
zaměstnanci žalovaného zástupce stěžovatelky (vedoucího provozovny) vyzvat k účasti na
místním šetření a měření provést za jeho přítomnosti. Pokud tak žalovaný neučinil, porušil
stěžovatelčina práva, neboť si provedl svoje měření bez účasti stěžovatelky a toto měření není
možné zpochybnit (městský soud totiž uvedl, že jediné osoby, které mohou měření
zpochybnit jsou ty, které se ho osobně účastnily). Pokud jde o protokol z měření, tak ten
stěžovatelka považuje za nedůvěryhodný, neboť tam nemohla „vtělit své případné námitky.“
Rovněž nesouhlasí s tím, že by povolenou hladinu hluku překročila; i kdyby tomu tak bylo, je
uložená sankce nepřiměřená a soud ji měl proto snížit podle §78 odst. 2 s. ř. s. a to s ohledem
na hodnotu naměřeného hluku, o kterou převýšil povolený limit a na ojedinělé pochybení
stěžovatelky, která je navíc drobná živnostnice a výše uložené pokuty ji značně poškodila
v podnikání. Z těchto důvodů navrhla zrušení rozsudku městského soudu.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že měření hluku z provozu
restaurace U starého pivovaru bylo provedeno před fasádou obytného domu vnitrobloku
naproti této restauraci, který je orientován na dvě protilehlé strany – jednak do ulice Š.2,
jednak do vnitrobloku směrem k restauraci. V plánku, který je k protokolu o měření přiložen,
je místo měření označeno a je cca 25 m od provozovny restaurace, přičemž mezi místem
měření a restaurací žádný jiný objekt není. Žalovaný poukazuje dále na to, že měření bylo
provedeno Městskou hygienickou stanicí Praha, pobočkou P. 4, 11 a 12, tedy zdravotnickým
zařízením a nikoliv prostřednictvím zaměstnanců žalovaného. Při měření bylo postupováno
podle §21 vyhlášky č. 502/2000 Sb. a normy ISO 1996, přičemž jak vyhláška tak norma byly
dodrženy a jako zdroj naměřeného hluku byl určen „hlasitý hovor v zahr. restauraci i uvnitř
restaurace“. Rovněž uvádí, že žádný právní předpis neukládá povinnost přizvat k měření
provozovatele zdroje hluku, neboť ten by nepochybně mohl výsledky měření hluku svým
zásahem ovlivnit. Závěrem zdůrazňuje, že hluk z provozu restaurace U Starého pivovaru
překračoval stanovené hygienické limity již v minulosti a stěžovatelce byla za toto porušení
uložena pokuta. To se pak muselo projevit i v právě přezkoumávaném případě; přesto byla
uložena pokuta pouze v 1/40 zákonné maximální sazby. Vzhledem k tomu žalovaný navrhuje
zamítnutí kasační stížnosti.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Stěžovatelka v kasační stížnosti fakticky uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Důvod uvedený pod písm. a) citovaného ustanovení
(tvrzenou nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem),
spatřuje v tom, že pokuta byla stanovena na základě nezákonného měření a navíc
v nepřiměřené výši; důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá
oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit), považuje za naplněný tím, že správní orgán
nesprávně zjistil skutkový stav věci, neboť při měření bylo smíšeno několik zdrojů hluku
a celková hladina pak byla připsána stěžovatelce. Ačkoliv to výslovně neuvádí, uplatňuje také
důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před
soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé),
neboť městskému soudu vyčítá, že nevyslechl navržené svědky a bez dalšího se přiklonil
k závěru žalovaného, že naměřený hluk byl způsoben stěžovatelkou.
Součástí správního spisu je protokol o měření hluku z provozu restaurace U starého
pivovaru ze dne 29. 8. 2002, č. H-023/02, z něhož vyplynulo, že měření probíhalo uvedeného
dne před obytnou fasádou domu situovaného naproti restauraci U starého pivovaru B. 53, P.
4, ve 23.15-24.15 hod. Jako zdroj hluku byl uveden hlasitý hovor v zahr. restauraci i uvnitř
restaurace. Naměřený hluk měl hodnotu LAeq = 52,4 dB. Měření provedli Ing. J. B. a H. K.
z Městské hygienické stanice Praha a nikdo jiný mu přítomen nebyl. Na den 23. 10. 2002 bylo
nařízeno ústní jednání, kterého se stěžovatelka nezúčastnila, přestože byla řádně pozvána.
Rozhodnutím ze dne 2. 12. 2002 byla stěžovatelce uložena pokuta za porušení povinnosti
stanovené v §32 zákona č. 258/2000 Sb. Výše pokuty byla odůvodněna tím, že stěžovatelka
nereagovala na výzvu orgánu ochrany zdraví a ke snížení hluku žádné opatření neučinila a
nadále také porušuje zavírací dobu 22.00 hod. Ve správním spisu je založen rovněž protokol o
měření hluku ze dne 15. 8. 2001 a rozhodnutí městského hygienika hlavního města Prahy ze
dne 22. 10. 2001, kterým byla stěžovatelce uložena pokuta 20 000 Kč za porušení povinnosti
stanovené v §32 zákona č. 258/2000 Sb.
Stěžovatelka zejména brojí proti výsledkům a způsobu měření; má zato, že pokud
nebyla měření přítomna, není možné je považovat za zákonné. Při posouzení této stěžejní
námitky vycházel Nejvyšší správní soud především ze znění příslušných ustanovení zákona
č. 258/2000 Sb. ve znění účinném v době rozhodování žalovaného.
V daném případě byla stěžovatelce uložena pokuta za porušení §32 uvedeného
zákona. Podle tohoto ustanovení nesmí hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce
hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) překročit hygienické
limity upravené prováděcím právním předpisem. Splnění této povinnosti zajistí osoba
provozující službu a pořadatel nebo provozovatel veřejné produkce hudby. Ustanovení
§34 odst. 1 uvedeného zákona pak stanoví, že prováděcí právní předpis upraví hygienické
limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení. Odstavec 2
tohoto ustanovení určí, že noční dobou se pro účely kontroly dodržení povinností v ochraně
před hlukem a vibracemi rozumí doba mezi 22.00 a 6.00 hodinou. Prováděcím předpisem
v daném případě bylo nařízení vlády č. 502/2000 Sb., které v §12 odst. 2 stanovilo nejvyšší
přípustnou ekvivalentní hladinu akustického tlaku ve venkovním prostoru pro noční dobu jako
LAeq = 40 dB. Ustanovení §21 nařízení vlády pak stanovilo, že při měření a hodnocení hluku
a vibrací se postupuje podle normových metod, kterými se rozumí metody obsažené v české
technické normě, jejichž dodržením se výsledek co do záchytnosti, přesnosti
a reprodukovatelnosti výsledků považuje za prokázaný. Při použití jiné než normové metody
musí být doloženo, že co do záchytnosti, přesnosti a reprodukovatelnosti jsou výsledky
srovnatelné s výsledky normové metody. Při měření hluku a vibrací se uvádějí nejistoty
měření, které musí být uplatněny při hodnocení naměřených hodnot. Uvedené nařízení vlády
a technická norma tak upravují toliko technickou stránku měření a ke zjištění toho, kdo musí
být měření přítomen, jich tedy použít nelze.
Oprávnění a povinnosti orgánů ochrany veřejného zdraví i kontrolovaných osob jsou
pak určeny přímo v zákoně č. 258/2000 Sb., konkrétně v hlavě V., dílu prvním tohoto zákona.
V rozhodné době ustanovení §87 nazvané „Oprávnění zaměstnanců zařízení ochrany
veřejného zdraví“ stanovilo ve svém odst. 1 písm. c), že zaměstnanci okresních a městských
hygienických stanic jsou oprávněni při přípravě podkladů pro rozhodnutí a jiná opatření
příslušných orgánů ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona a zvláštních právních
předpisů provádět měření u osob podléhajících výkonu státního zdravotního dozoru podle
tohoto zákona a zvláštních právních předpisů. Podle odst. 2 o tomto úkonu pořizují
zaměstnanci hygienických stanic protokol, popřípadě i fotografickou dokumentaci. Uvedené
ustanovení tedy opravňuje zaměstnance hygienických stanic provádět měření (a tedy i měření
hluku) a ukládá jim o tomto měření pořizovat protokol. Nehovoří však o náležitostech
protokolu ani o tom, zda měření musí být přítomna i osoba, která je provozovatelem
provozovny služeb, jejíž hluk je měřen. Na tuto otázku však dává odpověď §88 odst. 2
předmětného zákona, který opravňuje orgány ochrany veřejného zdraví a zaměstnance těchto
orgánů k plnění úkolů podle tohoto zákona po předložení služebního průkazu nebo pověření
a za přítomnosti fyzické osoby, která je podnikatelem, spolupracujícího rodinného příslušníka
nebo zaměstnance fyzické osoby, která je podnikatelem, nebo zaměstnance, popřípadě člena
statutárního orgánu právnické osoby. Z uvedeného jednoznačně plyne obecný požadavek
přítomnosti podnikatele, případně jeho oprávněného zástupce u provádění úkolů podle
zákona č. 258/2000 Sb. Měření hluku z provozovny služeb pak bezpochyby je jedním z úkolů
podle tohoto zákona [§32 a §87 odst. 1 písm. c) zákona], a je tedy možné vykonávat
ho zásadně za přítomnosti podnikatele, případně jeho oprávněného zástupce.
Zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, na jehož použití pro určení oprávnění
a povinností orgánů ochrany veřejného zdraví a jejich zaměstnanců odkazuje §88 odst. 4
zákona č. 258/2000 Sb., sice výslovně nestanoví, že kontrolovaná osoba musí být vždy
fyzicky přítomna provádění kontroly, nicméně určuje kontrolním pracovníkům povinnost
oznámit této osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly (§12 odst. 2
zákona o státní kontrole).
Vzhledem k citovaným právním předpisům tedy nelze přisvědčit městskému soudu,
že by orgán ochrany veřejného zdraví mohl provádět měření hluku z provozovny zcela bez
vědomí a přítomnosti podnikatele, který předmětnou provozovnu provozuje. Přítomnost
podnikatele při tomto úkonu vyžaduje přímo zákon č. 258/2000 Sb., navíc zákon o státní
kontrole požaduje, aby kontrolované osobě bylo oznámeno zahájení kontroly. Na druhou
stranu je třeba zohlednit zvláštní charakter měření hluku z provozoven služeb a není možné
vyložit zákonná ustanovení striktně tak, že by podnikatel musel být přítomen po celou dobu
měření, jak požaduje stěžovatelka v kasační stížnosti. V daném případě se totiž střetávají dva
protichůdné zájmy. Jednak je to zájem na řádném provedení kontroly (tj. na řádném
a pravdivém změření hluku z provozovny restaurace) a jednak zájem na hodnověrnosti tohoto
měření, který je zajišťován přítomností kontrolovaného (zde provozovatele restaurace). Jak již
totiž uvedl Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 6 A 99/2002 - 52, (zveřejněno ve Sb. NSS pod č. 335/2004) a ze dne 4. 8. 2005,
č. j. 2 As 43/2004 - 51, (zveřejněno ve Sb. NSS pod č. 719/2005): „skutečná kontrola má
význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly.
Trvání na osobní účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo vést k tomu,
že by prováděná kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci“. Přestože se uvedená rozhodnutí
vztahovala ke státní kontrole, není žádného důvodu, proč je nepoužít i v daném případě, navíc
když zákon č. 258/2000 Sb. na podpůrné použití zákona o státní kontrole přímo odkazuje.
Nejvyšší správní soud tedy plně souhlasí se žalovaným, že v řadě případů
by přítomnost provozovatele restaurace, případně služby, jejíž hluk je měřen, či jeho zástupce,
po celou dobu měření mohla zcela účel tohoto měření zmařit. A to bez ohledu na to, jestli
by byl na měření přizván dopředu písemně s uvedením data a místa měření a nebo
až neprodleně předtím, než by správní orgán s měřením začal. Nelze si totiž představit,
že by provozovatel restaurace, případně jeho zástupce nezajistil v provozovně klid v době,
kdy by věděl, že probíhá měření nadměrného hluku, jehož výsledek pro něho může být spojen
s vysokou pokutou (podle §92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. může být za nesplnění nebo
porušení povinností stanovených tímto zákonem uložena fyzické osobě při její podnikatelské
činnosti nebo právnické osobě pokuta do výše 2 000 000 Kč). Takové měření by pak nemělo
žádnou vypovídací hodnotu. Nicméně je třeba, aby tato osoba (tj. provozovatel služby, jejíž
hluk je měřen) měla k provedenému měření důvěru a mohla se k jeho průběhu a výsledkům
řádně vyjádřit, což lze zajistit toliko její vědomostí o tom, že měření probíhá, a také o tom,
jakým způsobem je prováděno. Je totiž zřejmé, že je-li měřeno pouze zaměstnanci orgánu
ochrany veřejného zdraví bez přítomnosti provozovatele restaurace (a dokonce i bez jeho
vědomosti o tom, že nějaké měření probíhá) a protokol o tomto měření je podepsán pouze
těmito zaměstnanci, nemusí být tento protokol - a v důsledku toho celé měření - vnímáno jako
dostatečně objektivní a přesvědčivé.
Uvedený střet popsaných zájmů je řešitelný např. tak, že orgán ochrany veřejného
zdraví začne měření provádět bez přítomnosti provozovatele restaurace a v jeho průběhu,
avšak až v okamžiku, kdy již nebude možné účel měření zmařit (tj. po té, co došlo k naměření
potřebných údajů), o probíhajícím měření vyrozumí provozovatele restaurace, případně jeho
zaměstnance či zástupce, který se v provozovně zdržuje. V rámci toho mu předloží služební
průkaz nebo pověření, oznámí mu, že probíhá měření a seznámí ho s místem, odkud je
měřeno, jakož i způsobem, jakým je měření prováděno; v měření pak bude pokračovat
za přítomnosti provozovatele, případně jeho zástupce. Jen tak lze docílit naplnění obou výše
uvedených a zákonem požadovaných zájmů. Tímto způsobem se totiž zajistí jak naměření
hodnot hluku bez jakéhokoliv zásahu provozovatele služby, tak vědomost tohoto
provozovatele o prováděném měření a jeho přítomnost na něm.
V daném případě však probíhalo měření hluku z provozovny stěžovatelky dne
29. 8. 2002 zcela bez přítomnosti a vědomí stěžovatelky, jejich zaměstnanců či jejího
zástupce, a takové měření nelze s ohledem na výše uvedené považovat za souladné
se zákonem. Vzhledem k tomu, že jediným relevantním podkladem pro uložení pokuty byl
protokol o uvedeném měření hluku provedeném v rozporu se zákonem, nelze jinak
než za nezákonné považovat i rozhodnutí žalovaného. Pokud pak městský soud k žalobní
námitce stěžovatelky toto rozhodnutí nezrušil, postupoval v rozporu se zákonem. Nejvyšší
správní soud tedy shledal důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
naplněným.
Ostatními námitkami, které stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila, se zdejší soud již
nezabýval. Všechny se totiž vztahují k výsledku a provádění měření, které bylo shledáno
nezákonným (zpochybnění vzdálenosti místa měření od restaurace, existence hudební
zkušebny a její vliv na naměřené hodnoty hluku, pokuta uložená v nepřiměřené výši,
nevyslechnutí svědků-členů hudební skupiny), a bylo by tak nadbytečné je řešit.
Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil věc
tomuto soudu k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí ve smyslu §110 odst. 3 s. ř. s.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti ve smyslu §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. října 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senát