ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.8.2008:39
sp. zn. 2 As 8/2008 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce Ekoprogres
Praha, s. r. o., se sídlem Praha 4, Trnavská 2618/2, zastoupeného JUDr. Petrem Holým,
advokátem se sídlem Praha 2, Kladská 5/1489, proti žalovanému Magistrátu hlavního města
Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2007, č. j. 11 Ca 399/2006 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Usnesením žalovaného ze dne 7. 11. 2006, č. j. S-MHMP 405547/2006/OST/Kš
(dále jen „napadené usnesení“) nebylo, ve smyslu ustanovení §80 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vyhověno žádosti žalobce
o opatření proti nečinnosti odboru výstavby Úřadu městské části Praha 1 (dále jen „stavební
úřad“) při rozhodování o účastenství žalobce v řízení o povolení stavby na pozemcích p. č. 220
a p. č. 222/3 v k. ú. Nové Město. Jak je zřejmé z předloženého spisu, zmíněný stavební úřad
odmítl, s odkazem na §59 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební řád“), akceptovat žalobce jako účastníka řízení,
nicméně učinil tak pouhým neformálním sdělením ze dne 25. 9. 2006, a nikoli postupem podle
§28 odst. 1 správního řádu, tedy usnesením, proti němuž správní řád připouští opravný
prostředek. Obdobně neformálně vyřídil stavební úřad i o dvolání, které žalobce proti sdělení
ze dne 25. 9. 2006 podal, a to přípisem ze dne 18. 10. 2006. Z uvedeného důvodu se žalobce
domáhal, aby žalovaný, coby instančně nadřízený správní orgán, učinil opatření proti nečinnosti
podle §80 správního řádu. Ten však, jak bylo již uvedeno v úvodu, usnesením podle §80 odst. 6
správního řádu žádosti žalobce nevyhověl s poukazem na text §28 odst. 1 správního řádu, který,
dle jeho názoru, rozhodování o účastenství formou usnesení předpokládá pouze v případech,
kdy existují důvodné pochybnosti o tom, zda osoba tvrdící své účastenství, skutečně účastníkem
řízení je. Žalovaný však měl v přezkoumávaném případě zato, že takové pochybnosti v případě
žalobce nenastaly, neboť nájemní vztah žalobce k nemovitosti sousedící s pozemky p. č. 220
a p. č. 222/3 v k. ú. Nové Město, na nichž má být realizová na výstavba, nelze podřadit
pod pojem „jiné právo“, použitý v §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, resp. §139 písm. f)
stavebního zákona. Jak žalovaný dodal, ustanovení §59 od st. 4 stavebního zákona výslovně
stanoví, že nájemci bytových a nebytových prostor nejsou ú častníky stavebního řízení,
což vychází z předpokladu, že práva nájemců bude ve stavebním ří zení hájit vlastník stavby,
tj. pronajímatel.
Usnesení žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, kterou
se domáhal jeho zrušení. Ten, rozsudkem ze dne 25. 9. 2007, č. j. 11 Ca 399/2006 - 21, napadené
usnesení zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Jak vyplývá z odůvodnění tohoto
rozsudku, městský soud považoval za potřebné zabývat se nejprve tím, zda byl správní orgán
povinen vydat ve věci rozhodnutí o účastenství žalobce či nikoli. Pokud jde o výklad §28 odst. 1
správního řádu, uvedl, že stávající právní úprava ve správním řádu týkající se posuzo vání
účastenství, na rozdíl od předchozí právní úpravy správního řízení, váže povinnost správního
orgánu vydat rozhodnutí o účastenství jen na případy, kdy jsou o této otázce pochybnosti. Soud
tak musel nejprve zodpovědět, zda byly v přezkoumávaném případě dány o účastenství žalobce
pochybnosti či nikoli. Uvedl, že případné pochybnosti mohou mít původ jak v osobě účastníka
řízení (například proto, že účastník nepředloží dostatek skutkových tvrzení o svém účastenství),
tak i ve výkladu právního předpisu. Pokud jde o slovní spojení „v pochybnostech“, ztotožnil
se soud principiálně s argumentací žalobce, a uvedl, že toto slovní spojení nelze interpretovat tak,
že posouzení, zda pochybnosti o účastenství jsou dány, lze zcela ponechat na uvážení správního
orgánu, respektive na uvážení a míře odborných znalost í konkrétního pracovníka,
který rozhodnutí vyhotovuje. Takový přístup by totiž mohl vést k nedůsledné aplikaci §28 odst.
1 správního řádu právě v tom, že by správní orgán tvrdil, že pochybnosti „subjektivně“ neměl.
S odkazem na §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který na otázku, zda žalobci ve stavebním
řízení účastenství svědčí či nikoli, jednoznačnou odpověď ne dává (a vytváří tak prostor
pro správní uvážení), městský soud uzavřel, že pochybnosti o podřazení žalobce pod §59 odst. 1
písm. b) stavebního zákona nelze a priori vyloučit. Proto se žalovaný měl těmito okolnostmi
zabývat a měl provést úvahu o tom, zda žalobci právo být účastní kem stavebního řízení svědčí
či nikoli. Věc tedy měla být vyřízena formálně postupem podle §28 odst. 1 správního řádu,
a nikoli jen pouhým přípisem, jak učinil stavební úřad. Protože předmětem soudního přezkumu
bylo rozhodnutí o opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 6 správního řádu, dospěl městský soud
k závěru, že důvody uvedené v napadeném usnesení neobstojí. Současně však upozornil
že soudním rozhodnutím není předjímáno, zda žalobce skutečně účastníkem stavebního řízení
být měl či nikoli, nýbrž jen to, že o účastenství žalobce mělo být rozhodnuto odpovídajícím
procesním způsobem.
Proti tomuto rozsudku brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující
na důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle stěžovatele ustanovení §59 odst. 4 stavebního zákona, podle něhož bylo
v přezkoumávaném případě postupováno, výslovně stanoví, že nájemci bytových a nebytových
prostor nejsou účastníky stavebního řízení. Stavební úřad neakc eptoval názor žalobce,
že pod §59 odst. 4 stavebního zákona nelze podřadit případ nájemního vztahu k celé sousedící
nemovitosti. I kdyby stěžovatel argumentaci žalobce přijal, nájemní smlouva nemůže být „jiným
právem“ ve smyslu §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, neboť z výčtu uvedeného v §139
písm. f) stavebního zákona vyplývá, že „jiným právem“ se rozumí jen právo věcné, a nikoli právo
závazkové. Ke stejnému závěru lze dojít i systematickým výkladem §59 odst. 4 stavebního
zákona, kdy je možné vycházet z předpokladu, že ve stavebním řízení bude práva nájemce hájit
vlastník nemovitosti, tj. pronajímatel. K použití §28 odst. 1 správního řádu stěžovatel uvedl,
že jím předpokládané usnesení se vydává jen tehdy, existují-li důvodné pochybnosti o tom,
zda osoba, která své účastenství tvrdí, skutečně účastníkem řízení je. Lze je tedy aplikovat
jen za situace, kdy postavení účastníka řízení závisí na výkladu neurčitého pojmu, za který
stěžovatel považuje například část ustanovení §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona (tato práva
mohou být stavebním povolením přímo dotčena ). V případech, kdy je z okolností zřejmé, že určitá osoba
účastníkem řízení není, například tehdy, kdy je otázka účastenství expressis verbis řešena přímo
v zákonném ustavení, nepřipadá postup podle §28 odst. 1 správního řádu v úvahu, neboť zde
neexistují důvodné pochybnosti o postavení takové osoby. Není tedy zapotřebí ani o účastenství
vydávat rozhodnutí a postačí tuto skutečnost pouze sdělit. Tak tomu bylo i přezkoumávaném
případě, kdy účastenství žadatele bylo ve stavebním řízení vyloučeno přímo zákonem. Stavební
úřad tak nepochybil, když o této procesní otázce nevydal usnesení, a proto ani stěžovatel správně
neshledal důvod k opatření proti nečinnosti.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Před vlastním posouzením právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku
se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda městský soud rozhodoval o podané žalobě
v odpovídajícím procesním režimu. Jakkoli tato otázka nebyla nastolena kasační stížností,
v případě, kdy by soud zatížil řízení předcházející vydání meritorního rozhodnutí vadou tohoto
typu, jednalo by se nepochybně o řízení zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]; v těchto
případech Nejvyšší správní soud není vázán disposiční zásadou, jíž je jinak řízení o kasační
stížností ovládáno (§109 odst. 3 s. ř. s.) a přihlédne k této skutečnosti ex officio. Žalobce v podané
žalobě totiž neuvedl, v jakém procesním režimu žalobu podává, přičemž se v konečném výsledku
dožaduje vydání rozhodnutí o svém účastenství ve stavebním řízení. Současně však výslovně
uvedl, že „nepodává žalobu proti nečinnosti ve smyslu §79 s. ř. s., byť správní orgány o účastenství formálně
nerozhodly“ a vyjádřil též názor, že i ty přípisy, které ohledně svého účastenství obdržel, byly
rozhodnutími ve smyslu s. ř. s., neboť zakládaly, měnily, rušily nebo závazně určovaly jeho práva
a povinnosti. Žalobě proto nelze než rozumět tak, že se jedná o žalobu proti úkonu správního
orgánu ve smyslu §65 s. ř. s., a to tím spíše, že v jejím závěru žalobce navrhl, aby usne sení
žalovaného bylo zrušeno. Městský soud, který k žalobě přistoupil jako k návrhu na zahájení řízení
ve smyslu části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., tedy aplikoval odpovídající procesní režim.
Pokud jde o samotné kasační námitky, zde Nejvyšší spr ávní soud úvodem konstatuje,
že ve správním řízení musí být garantována všem osobám, o jejichž právních poměrech se jedná
nebo jež by mohly být rozhodnutím dotčeny, určitá úroveň procesních práv. Tento požadavek
se odráží v konstrukci účastníků řízení jak ve správním řádu, tak v procesních částech řady jiných
právních předpisů, mezi nimi také stavebního zákona. Postavení osoby jako účastníka řízení
totiž subjektu dává vedle některých povinností i významná práva s řízením spjatá, díky nimž
mohou výsledek řízení nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit. Sem patří zejména právo
navrhovat důkazy, předkládat stanoviska, seznamovat se prostřednictvím nahlížení do spisu
s jeho obsahem jakožto podkladem pro konečné rozhodnutí, právo dozvědět se o úkonech
v řízení učiněných či plánovaných a v neposlední řadě také právo podat proti správnímu
rozhodnutí opravný prostředek. Právě existence těchto výz namných procesních oprávnění
je určující pro zvláštní charakter a postavení účastníků řízení v porovnání s jinými osobami,
a proto také stanovení okruhu účastníků řízení je nyní, coby jeden z nejdůležitějších úkonů
správního orgánu, podrobeno instanční kontrole. Pokud by však správní orgán vůbec v řízení
nezjišťoval a nevymezil okruh účastníků a nejednal s nimi, šlo by o důvod pro zrušení rozhodnutí
kterým bylo takové řízení završeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 3. 2007, č. j. 2 As 53/2006 - 79, publikovaný pod č. 1217/2007 Sb. NSS). Současně však platí,
že každý si musí ve správním řízení střežit svá práva postupem správního orgánu či jeho
rozhodnutím dotčená a má-li za to, že byl jako účastník řízení opomenut, musí tuto námitku
uplatnit (to platí nejen pro řízení správní, ale i pro případné řízení před s právním soudem).
Úprava účastníků řízení v §59 stavebního zákona je lex specialis k obecné úpravě
účastenství obsažené ve správním řádu (§27 správního řádu). Z tohoto důvodu se pro samotné
stanovení okruhu účastníků stavebního řízení §27 správního řádu nepoužije, a to ani z části.
Správní řád však své použití nalezne v případech, kdy mezi určitou osobou a správním orgánem
(zde stavebním úřadem), vznikne spor o účastenství, a to typicky tehdy, pokud se tato osoba
považuje za některého z účastníků řízení tak, jak jsou vymezeni v §59 odst. 1 a 2 stavebního
zákona, zatímco stavební úřad tento názor nesdílí. V daném případě měl žalobce zato, že stavební
povolení se může dotknout jeho jiných práv k pozemkům a stavbám na nich (konkrétně jeho práv
vyplývajících z nájemního vztahu k budově, v jejímž sousedství bylo vedeno řízení o povolení
stavby) a proto trval na tom, že by měl být uznán jako účastník řízení ve smyslu §59 odst. 1
písm. b) stavebního zákona. S touto skupinou účastníků řízení (tj. s osobami, které na základě
jejich tvrzení, že účastníky řízení jsou, správní orgán za účastníky řízení považuje do doby,
než se prokáže opak) počítal §14 odst. 1, věta za středníkem zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení, ve znění pozdějších předpisů, a počítá s nimi i §28 odst. 1, věta první správního řádu.
Rozdíl nové úpravy účastenství těch osob, které o sobě tvrdí, že jsou účastníky řízení, oproti
právní úpravě předchozí, tkví v nově použitém sousloví „v pochybnostech“, které je začleněno
do věty první §28 odst. 1 správního řádu (za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí,
že je účastníkem, dokud se neprokáže opak).
Od vstupu nové právní úpravy správního řízení v účinnost je správní orgán povinen,
v souladu s §28 odst. 1 správního řádu, vydat usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství
skutečně účastníkem řízení je, či není. Usnesení se oznamuje té osobě, o jejíž účastenství se jedná,
a o jeho vydání je třeba také vyrozumět ostatní účastníky řízení. Jak vyplývá z předchozího
průběhu správního a soudního řízení, stejně jako z podané kasační stížnosti, stěžovatel
se s žalobcem a městským soudem shoduje na shora popsané subsidiární aplikaci obecné úpravy
účastenství obsažené ve správním řádu v té části, která se týká určení, zda určitá osoba , mající
zato, že je účastníkem řízení, skutečně účastníkem je. Zůstává v šak mezi nimi sporná otázka,
co se rozumí pojmem „pochybnosti“ použitým v §28 odst. 1 správního řádu, zejména
na čí straně musí pochybnosti existovat a jakou mají mít povahu.
Ustanovení §28 odst. 1 správního řádu neobsahuje vyčerpávající definici toho, k čemu
a ke komu se pochybnosti musí vztahovat. Jak již nastínil městský soud, pochybnosti se mohou
týkat jak výkladu právních předpisů (a to zejména neurčitých právních pojmů v nich obsažených),
tak i povahy a charakteristiky osob, jejichž účastenství je posu zováno. Ve stavebním řízení
tak mohou vzniknout pochybnosti, zda určitá osoba je vlastníkem dotčené nebo sousedící
nemovitosti či pozemku, zda osobě náleží „jiné právo“ k nemovitosti, zda ji postavení účastníka
přiznává jiný právní předpis a jaký, či zda osoba , která bude na návrh stavebníka odborně vést
realizaci stavby nebo vykonávat odborný dozor, disponuje oprávněním k provádění staveb
ve smyslu §44 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Všechny tyto skutečnosti, rozhodné pro určení
postavení osoby jako účastníka řízení, musí správní orgán učinit předmětem dokazování
či právního posouzení. Právě proto, že v praktickém životě může vzniknout řada nejasností
obdobných těm, které byly výše uvedeny, či množství protichůdných výkladů téže právní normy,
by případný taxativní (ale stejně tak i jen demonstrativní) výčet skutečností, které mohou založit
pochybnosti na straně potenciálního účastníka řízení či správního orgánu, byl pro správní řízení
svazující, a proto neúčelný.
Nejvyšší správní soud se shoduje s názorem stěžovatele, že dostatečným projevem
pochybností nemůže být bez dalšího jen podnět či výzva osoby, která se za účastníka řízení
z určitých důvodů považuje a žádá aby s ní správní orgán tomu odpovídajícím způsobem jednal.
Pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena
expressis verbis přímo v zákonném ustanovení a není proto třeba provádět jakékoli právní
hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vždy,
kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakék oli skutkové šetření, jde již
o odstraňování nejistoty pokud jde o okruh účastníků řízení a nutně zde tedy v tomto směru
existují pochybnosti. Vzhledem k výše popsanému zásadnímu významu určení okruhu účastníků
správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení
vydáváno nebude, vážit s maximální obezřetností a spíše zdrženlivě; ve sporných případech
je lépe postupovat cestou poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství
domáhá, tedy vydat usnesení.
Žalobce dal v projednávané věci stavebnímu úřadu najevo, že se považuje za účastníka
stavebního řízení s ohledem na svůj nájemní vztah ke stavbě potenciálně dotčené stavebním
záměrem. Výslovně přitom uvedl, že není nájemcem bytu či nebytového prostoru, ale nájemcem
celé budovy s tím, že exkluse nájemců z účastenství na stavebním řízení uvedená v §59 odst. 4
stavebního zákona na tento případ nedopadá. Uvedl, že za této situace je jeho právo nájemce
„jiným právem“ ve smyslu ustanovení §59 odst. 1 písm. b) a §139 odst. 1 písm. f) stavebního
zákona. Výraz „jiné právo“ je nepochybně neurčitým právním pojmem, který musí být správním
orgánem (zde stavebním úřadem) ve vztahu k projednávané věci vyložen a nelze proto ustat
na závěru o vyloučení účastenství žalobce z důvodů vyplývajících z §59 odst. 4 stavebního
zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007,
č. j. 3 As 74/2006 - 61, publikovaný pod č. 1236/2007 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud se tak ztotožňuje se závěr y vyslovenými městským soudem
a uzavírá, že důvody, o které stěžovatel napadené usnesení opřel, ani jeho argumentace v řízení
o kasační stížnosti, neobstojí. Jak bylo výše vysvětleno, o tom, zda je žalobce účastníkem řízení
podle §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, existovaly pochybnosti a stavební úřad byl
proto povinen vydat o této otázce usnesení podle §28 odst. 1 správního řádu. Dospěl-li
stěžovatel k závěru opačnému a žádost žalobce o opatření proti nečinnosti zamítl podle
§80 odst. 6 správního řádu, nerozhodl v souladu s platnou právní úpravou.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, nezbylo
mu, než za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s., ji rozsudkem
zamítnout.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví -li tento zákon
jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci ús pěch neměl. Vzhledem k tomu,
že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně ne úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení
mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalobce, v jeho případě nebylo
prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud
proto v jeho případě rozhodl tak, že se mu právo na náhradu nákladu řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu