ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.96.2008:174
sp. zn. 2 As 96/2008 - 174
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce
Obce Starosedlský Hrádek, se sídlem Starosedlský Hrádek, zastoupeného JUDr. Miroslavou
Štěpánkovou, advokátkou se sídlem Příbram II., Kpt. Olesinského 39, proti žalovanému
Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem Praha 5, Zborovská 11, za účasti
Zemědělsko obchodního družstva Starosedlský Hrádek, družstva se sídlem Starosedlský
Hrádek 6, zastoupené JUDr. Josefem Liškou, advokátem se sídlem Příbram I., Pražská 141,
v řízení o kasační stížnosti zúčastněné osoby proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
7. 2. 2008, č. j. 6 Ca 116/2006 - 114,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Zúčastněná osoba, žalobce a žalovaný n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 3. 2006, č. j. ÚSŘ/904/06/TK (dále též jen „první
napadené rozhodnutí“), bylo ve smyslu §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Březnice (dále jen „stavební úřad“) ze dne 12. 1. 2006,
č. j. 01338/2005/SÚ, o umístění stavby a stavebnímu povolení na nadzemní skladovací jímku
nakejdu typu WOLF (dále jen „stavební povolení na jímku WOLF“), a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Dále žalovaný vydal dne 9. 3. 2006, rozhodnutí pod č. j. ÚSŘ/905/06/TK (dále též
jen „druhé napadené rozhodnutí“), kterým ve smyslu §59 odst. 2 správního řádu zamítl odvolání
žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 12. 1. 2006, č. j. 01339/2005/SÚ, o umístnění
stavby a stavebním povolení na stavební úpravy stáje odchovny mladého dobytka na výkrmnu
prasat (dále jen „stavební povolení na výkrmnu prasat“), a toto rozhodnutí potvrdil.
Obě výše zmíněná rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze
žalobou, kterou se domáhal jejich zrušení. Městský soud rozsudkem ze dne 7. 2. 2008,
č. j. 6 Ca 116/2006 - 114, první i druhé napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku, s odkazem na obsah předloženého spisu
[zejména na územní plán obce Starosedlský Hrádek schválený dne 30. 9. 2005 a vyhlášku obce
Starosedlský Hrádek č. 3/05 ze dne 2. 12. 2005, o závazných částech územního plánu obce
Starosedlský Hrádek (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 3/05“)] a na znění §29 odst. 1 a 3 a
§37 odst. 1 a 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění do 30. 6. 2006 (dále jen „stavební zákon“), a §18 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb.,
o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „vyhláška“), uvedl, že stěžejní žalobní námitku shledal jako důvodnou. Z výše
uvedeného měl za prokázané, že v územním plánu obce Starosedlský Hrádek ze dne 30. 9. 2005
se v části Zemědělská výroba uvádí, že stávající zemědělský závod - Zemědělské obchodní družstvo,
s. r. o. (v daném případě zúčastněná osoba – stavebník, viz dále) bude nadále využívat současné
území s chovem skotu. Dále považoval za nepochybné, že obecně závazná vyhláška č. 3/05,
stanoví, že zemědělská výroba bude využívat současného území k chovu skotu a že chovem
skotu se rozumí chov dojnic, odchod telat a mladého dobytka a výkrm býků. Kromě toho
je v této vyhlášce vymezeno, které další aktivity lze na plochách připustit, s tím, že nepřípustné
jsou provozy rušící okolí a zhoršující životní prostředí. Územní plán obce i jeho závazná část jsou
závazným podkladem pro rozhodnutí o umístění stavby. Z citovaného znění závazné části
územního plánu nelze, dle názoru městského soudu, dovodit, že umístění a povolení staveb
souvisejících s chovem prasat není v rozporu s uvedenou územně plánovací dokumentací.
Je pravdou, že závazná část územního plánu sice výslovně chov prasat nezakazuje, vyplývá z ní
však, že předmětné území je možno využívat pouze k chovu skotu. Jestliže tedy územní plán
obce nedovoluje využití území pro chov jiných druhů hospodářských zvířat, než skotu, není již
právně rozhodné posouzení hlediska, zda by předmětné stavby rušily okolí a zhoršovaly životní
prostředí. Hledisko dopadu staveb na pohodu bydlení a na životní prostředí by bylo důležité
pouze v případě, že by navrhovanými stavbami byl respektován závazně určený účel využití
daného území. Městský soud tak uzavřel, že žalovaný znění závazné části územního plánu
nesprávně vyložil, což mělo za následek porušení §37 odst. 2 stavebního zákona.
Proti tomuto rozsudku brojila zúčastněná osoba (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
odkazující na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Podle stěžovatele městský soud nevzal v úvahu, že se stěžovatel v minulosti domáhal
změn obecně závazné vyhlášky č. 3/05, avšak jeho snahy byly ze strany zastupitelstva obce
účelově mařeny. Stejně tak nevzal v úvahu, že stěžovatel stále směřuje své aktivity
ke zdokonalování úprav v areálu zemědělského obchodního družstva podle platných
hygienických a veterinárních norem, stejně jako norem Evropské unie (neboť obě stavby jsou
částečně hrazeny z fondů EU) tak, aby nedocházelo k negativním vlivům na životní prostředí
a rušení okolí (čl. 15 obecně závazné vyhlášky č. 3/05). V tomto směru odkazuje na původní
kolaudační rozhodnutí, v nichž byla jak skladovací jímka WOLF, tak výkrmna prasat shledány
jako vyhovující všem požadavkům. Stěžovatel se i z tohoto důvodu cítí být v územním plánu
obce větou „Zemědělská výroba bude užívat současné území k chovu skotu.“ omezen ve svých
podnikatelských záměrech, a proto zásah žalobce do jeho podnikatelských aktivit považuje
za neoprávněný. Městský soud dále nevzal v úvahu skutečnost, že chov prasat byl do areálu
zemědělského obchodního družstva umístěn z provozů nacházejících se uvnitř obce Starosedlský
Hrádek. Stěžovatel uznává, že chov prasat není chovem skotu, avšak trvá na tom, že článkem 15
obecně závazné vyhlášky č. 3/05 (zakotvujícím předmětný regulativ) překračuje žalobce svá
oprávnění. Navíc stěžovatel opětovně vyjadřuje pochybnost, zda obecně závazná vyhláška
č. 3/05 skutečně chov prasat zakazuje. Je přesvědčen, že napadená rozhodnutí by bylo možno
zrušit pouze v případě, kdy by stávající provozy rušily okolí a zhoršovaly životní prostředí, avšak
odmítá, aby žalobce ex post stanovoval, jakým způsobem má stěžovatel podnikat. Závěrem
stěžovatel připomíná, že byť je skladovací jímka WOLF spjata s provozem a chovem prasat, stojí
jako stavba samostatně, samostatně o ní také bylo rozhodováno a zcela jednoznačně žádným
vyhláškám obce neodporuje; kromě toho se prasata se v tomto zařízení nechovají a ani chovat
nemohou. Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje, aby byl rozsudek městského soudu zrušen
a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce ke kasační stížnosti uvedl, že se s rozsudkem městského soudu plně ztotožňuje
a zdůrazňuje, že výklad vyhlášky tak, jak jej městský soud provedl, považuje za jediný možný.
Poukazuje na skutečnost, že stále dochází k zamořování území obce zápachem z výkrmny prasat,
a to zejména v letních měsících, kdy situace vyústila i v podnět České inspekci životního
prostředí. Žalobce taktéž odmítá nařčení z účelovosti svého jednání v souvislosti s přijetím
obecně závazné vyhlášky č. 3/05 a dodává, že účast zástupců stěžovatele na jednání zastupitelstva
neznemožňoval, nicméně jednací řád zastupitelstva musí dodržovat všichni. Žalobce má za to,
že nepřekračuje svá oprávnění, neporušuje zákon ani nezasahuje do podnikatelských aktivit
stěžovatele. K poukazu stěžovatele na kolaudační rozhodnutí upozorňuje, že obě napadená
rozhodnutí žalovaného byla zrušena a dosud nebyla vydána nová. Zpochybňuje v této souvislosti
i tvrzení, že stavba neměla rušivý vliv na okolí a životní prostředí, a připomíná práva většiny
vlastníků okolních nemovitostí, jež by byla vybudováním zamýšlených staveb potlačena.Pro věc
není taktéž relevantní, z jakých finančních prostředků měl stěžovatel stavby realizovat.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí se závěrem městského soudu, že stavba
jímky WOLF a výkrmny prasat odporuje územně plánovací dokumentaci obce Starosedlský
Hrádek. S odkazem na textovou část územního plánu, v níž se stanoví, že „Zemědělské obchodní
družstvo s. r. o. nadále bude využívat současné území s chovem skotu“ konstatuje, že tuto část územního
plánu nelze považovat za právně závaznou. Územní plán pouze vymezuje zastavěné území,
ale neurčuje, kterým subjektem a k jakému účelu bude konkrétní objekt užíván – jakákoli změna
vlastníka by totiž znamenala rozpor s územním plánem. Žalovaný je proto přesvědčen,
že citovaná věta pouze konstatuje způsob využití daného území v době pořizování územně
plánovací dokumentace s tím, že i nadále lze počítat s takovým využitím plochy, nelze nicméně
implicitně dovodit, že je takto zakázán v areálu chov jiných hospodářských zvířat než skotu.
Navíc upozorňuje, že „Zemědělské obchodní družstvo, s. r. o.“ není subjektem zapsaným
do obchodního rejstříku a není a nikdy nebylo vlastníkem ani uživatelem tohoto areálu.
Vlastníkem je Zemědělsko obchodní družstvo Starosedlský Hrádek (stěžovatel), a jak je z názvu
patrno, nejedná se o obchodní společnost, ale o družstvo. Text územního plánu tak není
„vymahatelný“. Dále žalovaný odkazuje na §29 odst. 1 stavebního zákona, z něhož neplyne,
že kromě regulativů je závazný i veškerý text územního plánu, neboť závazné jsou pouze základní
zásady uspořádání území a limity jeho využití. Území, na kterém byly stavby povolovány,
je územním plánem vymezeno jako zemědělská výroba, a t edy je možné na něm umísťovat
a povolovat stavby, které odpovídají tomuto funkčnímu využití. Žalovaný je toho názoru,
že územně plánovací dokumentace neurčuje plochu pouze pro jednu z mnoha součástí
zemědělské výroby. Stavba jímky WOLF a výkrmny prasat z tohoto pohledu bezezbytku splňují
funkční využití daného území. K možnému rušícímu vlivu na okolí a životní prostředí si stavební
úřad vyžádal vyjádření všech v úvahu přicházejících dotčených orgánů státní správy a jejich
stanoviska a požadavky byly zahrnuty jako závazné podmínky do výroků obou územních
rozhodnutí a stavebních povolení, přičemž všechny negativní účinky staveb na okolí byly
z hlediska dopadů na životní prostředí ve stavebním řízení pečlivě posuzovány. Z uvedených
stanovisek dokonce vyplývalo, že oproti stávajícímu stavu má dojít ke snížení emisí zápachu
a rizika znečištění povrchových a podzemních vod. Stavby byly navíc povoleny a umístěny
do uzavřeného zemědělského areálu zastavěného zemědělskými stavbami, tedy ve shodě
s územním plánem, pokud jde o pravidlo dodržení stávajících hranic a nerozšiřování areálu mimo
jeho stávající plochy. Žalovaný taktéž připomíná, že územně plánovací dokumentace byla
vyhlášena obecně závaznou vyhláškou obce Starosedlský Hrádek č. 1/2005, v níž bylo v rozporu
s územním plánem uvedeno, že schválený územní plán nepřipouští v areálu chov prasat.
Na základě tohoto zjištění vyzval krajský úřad v rámci své tehdejší kompetence žalovaného
k nápravě. Ten provedl formální nápravu vydáním nové obecně závazné vyhlášky č. 3/05,
kde znění regulativu pro danou plochu přiblížil textu uvedenému v územním plánu v kapitole
Zemědělská výroba. Text této kapitoly však, jak již bylo uvedeno výše, žalovaný nepovažuje
za regulativ, a proto má za to, že obecně závazná vyhláška č. 3/05 (která představuje pouze
publikační prostředek územního plánu a nikoli prostředek jeho změny) v čl. 15 a čl. 20, stále není
s územním plánem v souladu a nemá před ním ani přednost (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74). Žalovaný tak shrnuje, že změnu
dosavadní produkce hospodářských zvířat z chovu skotu na chov prasat územní plán nevylučuje,
ani neobsahuje podmínku, že se dané území nesmí využít k chovu jiných hospodářských zvířat.
Proto při posuzování obou staveb vycházel jen ze závazných regulativů územního plánu,
které jsou nepřekročitelné a neporušitelné a které jak stavba jímky WOLF, tak stavba výkrmny
prasat, splňují. Z výše uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti
vyhověl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost míří k důvodu uvedenému v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. k nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Stěžovatel se domnívá, že výklad územního plánu obce Starosedlský Hrádek, resp. obecně
závazné vyhlášky č. 3/05, kterou byl vyhlášen, tak, jak jej podal městský soud, není správný,
a to zejména proto, že by žalobce opravňoval nepřípustným způsobem zasahovat
do podnikatelských záměrů a aktivit stěžovatele. Kromě toho stěžovatel vznáší pochybnost,
zda územní plán či obecně závazná vyhláška č. 3/05 skutečně chov prasat výslovně zakazují.
Před vlastním výkladem obsahu územního plánu a obecně závazné vyhlášky č. 3/05
je třeba uvést, že součástí předloženého spisu není Územní plán obce Starosedlský Hrádek
schválený obecním zastupitelstvem dne 30. 9. 2005 (dále též jen „schválený územní plán“).
Ve spise je založena pouze textová část urbanistické studie sídelního útvaru z května roku 1997
a textová část konceptu územního plánu (§21 stavebního zákona) z ledna 2005. Nakolik však
koncept územního plánu koresponduje se schváleným územním plánem, lze bez možnosti
porovnání obou dokumentů jen stěží posoudit. Ani obecně závazná vyhláška č. 3/05 nemůže být
v tomto ohledu vzata za směrodatnou, jakkoli se jejím prostřednictvím vyhlašuje závazná část
územně plánovací dokumentace a její změny (§29 odst. 3 stavebního zákona) a jakkoli jsou
závazné části územně plánovací dokumentace [kam patří i územní plán obce podle §8 písm. b)
stavebního zákona] závazné (nejdříve) nabytím účinnosti této vyhlášky (blíže viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2007, č. j. 9 As 26/2007 - 90, dostupný
z http://www.nssoud.cz). Obecně závazná vyhláška č. 3/05 totiž slouží jen jako publikační
prostředek, jímž se obsah územního plánu (jeho změna) sděluje adresátům, a proto i v případě
kolize mezi zněním územního plánu a vyhlášky má prvně jmenovaný přednost (obdobně
viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, dostupný
z http://www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud však v projednávané věci absenci schváleného územního plánu
neshledal ani jako důvod pro zrušení rozsudku městského soudu, ani jako překážku věcného
posouzení kasační stížnosti. Vycházel přitom ze skutečnosti, že o znění textové části územního
plánu v části nazvané Zemědělská výroba nebylo po celé správní a soudní řízení mezi účastníky
sporu, čemuž odpovídá jak formulace odvolacích a žalobních bodů a k nim zaslaných vyjádření,
tak parafrázované či doslovné citace textové části územního plánu v jednotlivých podáních.
S odkazem na a §120 odst. 4 občanského soudního řádu (ve spojení s §64 s. ř. s.), podle něhož
soud může vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků, proto Nejvyšší správní soud
uzavírá, že obsah části textu územního plánu obce Starosedlský Hrádek s názvem Zemědělská
výroba pojal jako skutečnost nespornou, neboť se o něm účastníci řízení (nezávisle na sobě)
shodují a nikdo z nich ani na nejasnosti či rozpory textu územního plánu dosud neupozornil.
Z tohoto důvodu vychází zdejší soud (stejně jako městský soud) z předpokladu, že se textová část
schváleného územního plánu obce Starosedlský Hrádek ze dne 30. 9. 2005 věcně shoduje
s textovou částí konceptu územního plánu z ledna 2005, která zní
takto:„Stávající zemědělský závod
‚Zemědělské obchodní družstvo s. r. o.‘ nadále uvažuje se současným územím a chovem skotu. Celý areál ZOD
je nutné oddělit zeleným pásem od obytné zástavby a areál dále nerozšiřovat, ale případně intenzifikovat plochu.
Je nutné řešit odpadové hospodářství napojením na novou ČOV a odvod dešťových vod řešit s ohledem
na vypracovaný rozbor povodňového nebezpečí. (…) Regulativy: V těchto plochách lze umístit kromě hlavní
funkce sklady, obslužné komunikace, odstavování vozidel, zeleň, služby. Přípustné jsou kancelářské provozy,
obchody. Nepřípustné jsou provozy rušící okolí a zhoršující životní prostředí a umísťování sem bydlení, rekreaci.“
Za tohoto předpokladu lze již přistoupit k výkladu textu územního plánu ve spojení
s čl. 15 a čl. 20 obecně závazné vyhlášky č. 3/05. Z textové části územního plánu nazvané
Zemědělská výroba (viz citace v předchozí části odůvodnění tohoto rozsudku) je zřejmé,
že z hlediska budoucího rozvoje obce se předpokládá, že stěžovatel (či spíše obecně každý
provozovatel stávajícího areálu zemědělského družstva – zde lze zcela přisvědčit názoru
žalovaného o nevhodnosti použité formulace) bude v zemědělské výrobě klást důraz na chov
skotu. Co se rozumí pojmem skot definuje čl. 20 odst. 2 písm. e) obecně závazné vyhlášky
č. 3/05 („Chovem skotu se rozumí: chov dojnic, odchov telat, odchov mladého dobytka a výkrm býků“). Avšak
i kdyby tuto definici citovaná vyhláška postrádala, postačoval by pro výklad i pouhý význam slova
skot, jaký je mu přikládán v lingvistickém a taxonomickém smyslu [v obou případech se skotem
rozumí samci, samice a mláďata tura domácího (Bos primigenius f. taurus)]. Že nelze klást rovnítko
mezi skot a prase domácí (Sus scrofa f. domestica), které patří do čeledi prasatovitých (Suidae),
a nikoli turovitých (Bovidae), uznává i sám stěžovatel v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
proto dospěl k závěru, že definice skotu je v obecně závazné vyhlášce č. 3/05 alespoň z hlediska
přezkoumávaného případu v podstatě nadbytečná a bez dopadu na věcné posouzení souladu
zamýšlené výstavby jímky WOLF a výkrmny prasat se schváleným územním plánem.
Se stěžovatelem (i žalovaným) lze souhlasit v tom směru, že ani územní plán, ani obecně
závazná vyhláška č. 3/05 chov prasat expressis verbis nezakazují. Vychází-li Nejvyšší správní soud
z pravdivosti tvrzení stěžovatele o tom, že do předmětného areálu byl, v souladu s předcházející
územně plánovací dokumentací, chov prasat přemístěn i z jiných částí obce, pak má zato,
že nynější vyloučení chovu prasat, pokud by mělo být vykládáno jako striktní zákaz stávajícího
chovu, by představovalo natolik razantní zásah do hospodaření stěžovatele, který by [ve světle
judikatury (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, sp. zn. 2 Ao 4/2008,
dostupný z http://www.nssoud.cz)] nebyl akceptovatelný. Územní plán nicméně působí
pro futuro, a nikoli zpětně, a tudíž pokud byl v minulosti chov prasat v areálu stěžovatele v souladu
s předchozím územním plánem, nepředstavuje změna územního plánu automaticky povinnost
stěžovatele stávající chov prasat zrušit. Stejně tak nemá výše popsaná změna územního plánu vliv
na právo stěžovatele provádět nezbytné udržovací práce mající souvislost s vlastnickými právy
k nemovitostem, jež se v areálu nachází a které s historicky zavedeným chovem prasat souvisejí.
Co však nový územní plán zapovídá, je právě zavádění nových chovů jiných hospodářských
zvířat než skotu, neboť (jak bylo již uvedeno výše) schválený územní plán usiluje o to,
aby se zemědělská výroba v budoucnu dominantně zaměřila na chov skotu. Jestliže tedy
stěžovatel zamýšlel přestavbou odchovny mladého dobytka na výkrmnu prasat docílit zvýšení
počtu kusů chovaných prasat (tato skutečnost vyplývá především ze stavebního povolení
na přestavbu odchovny mladého dobytka na výkrmnu prasat), pak je rozhodně zřejmé, že neměl
v úmyslu zachovat status quo, nýbrž připravit podmínky pro stav nový, novému územnímu plánu
neodpovídající.
K přiměřenosti zásahu do vlastnických práv stěžovatele, stejně jako k problematice
náhrad za jeho omezení, se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve výše citovaném rozsudku ze dne
5. 2. 2009, sp. zn. 2 Ao 4/2008. Podle tohoto rozsudku je cílem územního plánování rozvoj
dotčeného území, který je chápán jako zajištění souladu mezi výstavbou a požadavkem
udržitelného rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé životní prostředí, hospodářský
rozvoj a kohezi společenství). Tento cíl je pak zajišťován cestou vzájemné koordinace veřejných
a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Kromě toho vyslovil, že: „Výsledné
funkční a prostorové uspořádání území musí vždy představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi
jednotlivými veřejnými zájmy navzájem, ale i mezi veřejnými zájmy na straně jedné a soukromými zájmy na straně
druhé.“ Omezení rozvoje podnikatelské a výrobní činnosti stěžovatele v tom směru, v jakém
by odpovídal jeho představám, sice do jisté míry jeho práva nepochybně omezuje (ať se již jedná
o právo vlastnické, resp. jeho dílčí složky věc užívat a s věcí disponovat, či právo podnikat),
nicméně v řízení podle §65 an. s. ř. s. nemůže soud autoritativně rozhodovat o tom, zda vůbec
a případně jakým způsobem schválený územní plán zkrátil práva stěžovatele (jak je tomu
např. v řízení podle §101a an. s. ř. s.). Stejně tak, pokud by normě vyšší právní síly (s ohledem
na obsah stížních námitek by šlo o Listinu základních práv a svobod) odporovala schválená
a účinná vyhláška obce, lze tento negativní stav odstranit pouze návrhem na její zrušení
Ústavním soudem (viz rozsudek ze dne 4. 10. 2007, č. j. 9 As 26/2007 - 90, dostupný
z http://www.nssoud.cz). Na poslední dvě citovaná rozhodnutí lze odkázat i v dílčích stížních
námitkách, jimiž stěžovatel demonstruje svou dřívější snahu docílit přijetí (eventuelně změny)
územně plánovací dokumentace ve formě, jež by odpovídala jeho podnikatelským záměrům.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ačkoli územní plán chov prasat výslovně
nezakazuje, zcela jednoznačně stanoví jako základní zásadu uspořádání území současného areálu
stěžovatele zaměření na chov skotu, a nikoli rozvoj chovu prasat tak, jak jej zamýšlel stěžovatel.
Není přitom pochyb o tom, že v územním plánu zakotvené zaměření na chov skotu kromě toho
představuje žalovaným zpochybňovaný regulativ ve smyslu §29 odst. 1 stavebního zákona
(k tomu viz dále), jímž je omezena činnost stěžovatele z důvodu veřejného zájmu. Jakákoli
činnost k rozvoji chovu prasat směřující tak se schváleným územním plánem koliduje,
a proto při vydání stavebních povolení nemohla být naplněna podmínka uvedená v §37 odst. 1
stavebního zákona, jež za podklad pro vydání územního rozhodnutí označuje na prvním místě
právě územně plánovací dokumentaci.
Přestože tedy stavba jímky WOLF i výkrmny prasat samy o sobě i ve vzájemné souvislosti
mohou obstát v přísném testu ekologické a hygienické nezávadnosti, dává Nejvyšší správní soud
za pravdu městskému soudu, že hledisko dopadu staveb na pohodu bydlení a na životní prostředí
by bylo relevantní toliko v případě, kdyby byl navrhovanými stavbami respektován závazně
určený účel využití daného území, tj. chov skotu. Není však pochyb o tom, že činnost stěžovatele
směřovala k rozvoji chovu prasat, jež pod chov skotu nelze podřadit. Taktéž nelze za relevantní
považovat skutečnost, že stavby jsou financovány za podpory příslušných fondů Evropské unie,
neboť otázka financování s územním plánováním a stavebním řízení nemá žádnou souvislost
a rozhodně nemůže být brána jako argument pro vydání územního rozhodnutí či stavebního
povolení.
V této souvislosti se pak jako účelová jeví i dílčí stížní námitka, že jímka WOLF není
zařízením pro chov prasat, protože se v ní prasata nechovají, ani chovat nedají, a proto nic
nebrání jejímu umístění v areálu. Tuto námitku Nejvyšší správní soud chápe tak, že stěžovatel
tímto způsobem upozorňuje na potenciální využití jímky WOLF ke kumulaci jiného typu hnojiva
než vepřové kejdy. Nejvyšší správní soud v celkovém kontextu žádostí o umístění stavby a vydání
stavebního povolení i ze stavebního povolení na jímku WOLF dospěl k závěru, že tato jímka byla
od samého počátku předpokládána jako zařízení funkčně související s přestavbou odchovny
mladého dobytka na výkrmnu prasat, čemuž odpovídá i doslovná konstatace ve stavebním
povolení: „Obě uvedené stavby spolu systémově souvisí.“ Kromě toho uvedenému závěru svědčí
i podmínky stavebního povolení, např. povinnost stěžovatele „realizovat uskladňovací jímky na kejdu
z výkrmny prasat vybavené detekčním systémem úniku jímaných odpadních vod, s minimální 6-ti měsíční
kapacitou zdržení a monitorovacím zařízením stavu jejich naplněnosti“ či „aktualizovat stávající rozvozový plán
statkových hnojiv ZOD Star. Hrádek o stáj výkrmu prasat při respektování následujících zájmů v celém
zájmovém území rozvozu kejdy“.
Pokud jde o nepřesné označení stěžovatele ve schváleném územním plánu, na které
upozorňuje ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný, to nebylo v kasační stížnosti
ani v žalobě namítáno, navíc z podání stěžovatele je zřejmé, že nemá sebemenších pochyb o tom,
že je tímto nepřesným označením dostatečně a srozumitelně identifikován právě on. Nadto
zvolená formulace stávající zemědělský závod současný stav reflektuje; zahrnuje tedy i situaci, kdy
je vlastníkem a uživatelem areálu zemědělského obchodního družstva stěžovatel a a priori
nevylučuje budoucí změnu jeho vlastníka. Je nicméně nutné přisvědčit žalovanému, že vymezovat
lokalitu v územně plánovací dokumentaci odkazem na osobu aktuálního vlastníka je nevhodné
a mohlo by do budoucna působit matoucím dojmem.
Nejvyšší správní soud však nemohl přehlédnout, že stěžovatel byl nesprávně označen
i ve výroku rozsudku městského soudu („ZOD Staroselský Hrádek, s. r. o.“). Přestože tato zjevná
nesprávnost zůstala účastníkům řízení bez povšimnutí, nepochybně by si zasluhovala postup
podle §54 odst. 4 věty druhé s. ř. s. [analogicky lze vyjít z rozhodnutí č. 67/1995 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, které se zabývá obdobnou situací: „Je-li účastníku řízení nesprávně
označenému v úvodní části rozsudku (např. v důsledku chyby v psaní) uložena ve výroku povinnost plnit, přičemž
tento účastník je ve výroku uveden pouze procesním postavením ve sporu, musí výrok, má-li být účinný
a vykonatelný (§155 a §161 o. s. ř.) nejen přesně a určitě vymezovat předmět plnění, ale zároveň musí i přesně
a nezaměnitelně identifikovat účastníky řízení. V takovém případě se oprava označení účastníka v úvodní části
rozsudku týká i výroku rozsudku a musí být proto provedena podle ustanovení §164, věta druhá, o. s. ř.,
tedy vydání opravného usnesení.“ ].
Stěžovatel konečně nejen zpochybnil oprávněnost regulativu omezujícího chov
hospodářských zvířat toliko na skot, ale nastolil i otázku, zda takovéto omezení lze vůbec
za regulativ považovat, potažmo zda vůbec může být požadováno jeho dodržování (stejnou
námitku podrobně uplatnil ve svém vyjádření i žalovaný). K tomu lze ve stručnosti poznamenat,
že regulativ, coby vyjádření základních zásad uspořádání území a limitů jeho využití (§29 odst. 1
stavebního zákona) musí jistě odpovídat skutečným a racionálním požadavkům stávajícího využití
a harmonického rozvoje řešené lokality (o nemožnosti zabývat se tímto aspektem věci v daném
řízení bylo pojednáno již výše), ale musí splňovat i určité obecné materiální předpoklady.
Dle názoru zdejšího soudu, má-li regulativ splňovat podmínky citovaného §29 odst. 1 stavebního
zákona (potažmo §18 vyhlášky) musí být nutně formulován dostatečně určitě, musí být svou
podstatou schopen regulační funkce (tedy musí obsahovat reálná a realizovatelná omezení
a podmínky) a musí proporcionálně dopadat na řešenou lokalitu (ve smyslu jednotlivých stupňů
územně plánovací dokumentace). Bez nutnosti hlubší analýzy má Nejvyšší správní soud zato,
že omezení zemědělské výroby na chov pouze určitého druhu hospodářských zvířat tyto podmínky
splňuje. Z vlastní rozhodovací praxe je zdejšímu soudu známo, že regulativy tohoto typu nejsou
v územních plánech obcí ničím výjimečným a jejich regulační potenciál není zpochybňován.
Proto je nucen i tuto dílčí kasační námitku jako nedůvodnou odmítnout.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že městský soud nepochybil, pokud odmítl akceptovat
výklad územního plánu tak, jak jej podal v napadených rozhodnutích žalovaný, a když z těchto
důvodů obě napadená rozhodnutí pro nezákonnost zrušil. Stížní námitky směřující do správnosti
výkladu územního plánu (zejména v otázce, nakolik je příkaz nerozšiřovat chov prasat omezující
vůči podnikatelské činnosti stěžovatele, případně zda je vůbec chov prasat implicitně schváleným
územním plánem zakázán), ani Nejvyšší správní soud neuznal jako důvodné, a proto kasační
stížnost zamítl podle §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon
jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu,
že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení
mu nenáleží. Pokud jde o žalobce a žalovaného, v jejich případě nelze o procesní (ne)úspěšnosti
v daném řízení hovořit, neboť osoba zúčastněná na řízení (která řízení o kasační stížnosti
vyvolala) hájí ve správním soudnictví vždy svá vlastní práva či povinnosti, která by mohla být,
za podmínek vyplývajících z ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s,. přímo dotčena. Jejich postavení tedy
není stejné jako v případě vedlejších účastníků řízení v občanském soudním řízení
(§93 občanského soudního řádu), kteří vždy stojí na straně některé ze stran sporu a podporují
ji. Nejvyšší správní soud proto v případě obou účastníků rozhodl tak, že nemají na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. července 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu