ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.99.2010:67
sp. zn. 2 As 99/2010 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: D. D. C.,
zastoupeného Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21,
Praha 1, proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem
Olšanská 2, Praha 3, za účasti osoby zúčastněné na řízení: H. D., o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2010, č. j. 8 Ca 69/2009 - 30,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2010, č. j. 8 Ca 69/2009 - 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal včasnou kasační stížnost proti shora označenému
rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Policie ČR
(dále „žalovaný“) ze dne 3. 2. 2009, č. j. CPR-17292/ČJ-2008-9CPR-237. Tímto rozhodnutím
bylo k odvolání stěžovatele potvrzeno rozhodnutí Oblastního ředitelství služby cizinecké policie
ze dne 24. 9. 2008, č. j. CPPH-041782/CI-2008-60, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele
o vydání povolení k přechodnému pobytu na území ČR.
[2] V žalobě proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného stěžovatel především poukázal
na nezákonný postup správních orgánů, který spatřoval v porušení ustanovení §37 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Městský soud v Praze v postupu správních orgánů porušení zákona neshledal.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] V kasační stížnosti, resp. jejím doplnění, stěžovatel výslovně uplatnil důvody vymezené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „ s. ř. s.“). Má za to, že městský soud v předcházejícím řízení nesprávně posoudil
právní otázku, že tento soud měl napadené rozhodnutí žalovaného zrušit pro vadu řízení,
a dále se domnívá, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[4] Stěžovatel má za to, že žalovaný při zjišťování stavu věci porušil ustanovení §2, §3,
§4 a §37 odst. 3 správního řádu. Za hrubý rozpor s §37 odst. 3 správního řádu považuje
stěžovatel postup správního orgánu I. stupně a následně i žalovaného, neboť stěžovatel nebyl
vyzván k odstranění vad podání (odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně),
které nesplňovalo všechny náležitosti podle ustanovení §82 odst. 2 správního řádu, jelikož bylo
blanketní. Správní orgán I. stupně toliko postoupil spisový materiál nadřízenému správnímu
orgánu a žalovaný odvolání bez znalosti námitek žalobce zamítl jako nedůvodné.
[5] Správní orgán I. stupně (ani žalovaný) prý neprojevil jakoukoliv snahu o odstranění vad
stěžovatelova podání, což ve svém důsledku mohlo vést i ke zkrácení práva na potenciální
možnosti rozhodnutí podle §87 správního řádu („Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal,
je může zrušit nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému
z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas.“).
[6] Z ustanovení §37 odst. 3 správního řádu vyplývá, že pokud nemá podání předepsané
náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit
nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Je nepochybné,
že podáním se rozumí také odvolání účastníka řízení proti rozhodnutí správního orgánu.
Z uvedeného zákonného ustanovení v žádném případě nelze dovodit, že by platilo pouze
pro osoby, které nejsou zastoupeny právním zástupcem, resp. osobou práva znalou, jak uzavřel
v napadeném rozhodnutí městský soud. Toto ustanovení se bezesporu týká všech účastníků
řízení bez ohledu na to, zda jsou v řízení zastoupeni či nikoliv. Podle stěžovatele by jakákoliv jiná
interpretace předmětného ustanovení byla v neprospěch účastníka řízení, tedy nepřípustná.
[7] Výše uvedené závěry nemůže změnit ani skutečnost, že stěžovatel si v podání stanovil
sám lhůtu, ve které své odvolání řádně doplní. Pokud odvolání v této lhůtě neodůvodnil, správní
orgán měl shledat, že podání trpí vadami a v souladu se zákonem účastníka vyzvat k odstranění
těchto vad v jím stanovené lhůtě. Na podporu svého názoru stěžovatel poukazuje na odbornou
literaturu (Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA Polygon, 2006, a Ondruš, R. Správní
řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Praha: Linde, 2005) a rovněž
na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 14. 2. 2008,
sp. zn. 54 Ca 1/2008.
[8] Stěžovatel dále upozorňuje, že uvedeným jednáním správních orgánů došlo k porušení
ustanovení §4 odst. 2 správního řádu, podle něhož správní orgán v souvislosti se svým úkonem
poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech. Z této základní
poučovací zásady vyplývá, že by správní orgán měl podatele poučit, jaké následky pro něj může
mít neodstranění vytýkaných vad podání. Taková povinnost je podle stěžovatele evidentní
zejména v případě, kdy bylo podání odvolání bez odvolacích námitek.
[9] Pokud žalovaný rozhodoval o odvolání bez znalosti námitek, které stěžovatel hodlal
v doplnění svého odvolání uplatnit, jedná se o postup rozporný se zákonem a rovněž s čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručujícím právo na spravedlivý proces. Stěžovatel má
za to, že byl, v souladu se zásadou legitimního očekávání, oprávněn očekávat reakci správního
orgánu na podání svého odvolání, byť náležitě neodůvodněného.
[10] Na základě uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[11] Žalovaný se na výzvu soudu ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody v kasační stížnosti
uvedenými, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[13] Podstatou kasační stížnosti je výlučně namítaný postup správních orgánů ve správním
řízení po podání odvolání ze strany stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně;
konkrétně nedodržení zákonem stanoveného postupu, mělo-li podané odvolání vady,
resp. neobsahovalo-li důvody. Nejvyšší správní soud se tedy zabýval touto jedinou námitkou,
kterou lze nicméně subsumovat jak pod důvod kasační stížnosti vymezený §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. (potřeba interpretovat ustanovení správního řádu týkající se postupu správního orgánu
po podání vadného podání), tak pod důvod vymezený §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (nutnost
zvážit, zda byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí).
[14] Pro upřesnění Nejvyšší správní soud předesílá, že namítanou nepřezkoumatelnost
rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů je nutno rovněž podřadit pod důvod kasační
stížnosti vymezený v ustanovení §103 odst. 1 písm. b). Ustanovení §103 odst. 1 písm. d) totiž
zahrnuje důvod kasační stížnosti spočívající v nepřezkoumatelnosti popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem; k této vadě ovšem Nejvyšší správní soud přihlíží i bez návrhu (§109 odst. 3 s. ř. s.).
[15] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel podal dne 9. 10. 2008 blanketní odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V tomto odvolání uvedl, že jeho odůvodnění doplní
do dvaceti dnů; k tomu však nedošlo. Správní orgán I. stupně postoupil toto odvolání proti
zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu na území ČR se spisem a přípisem ze dne
19. 11. 2008 žalovanému. Žalovaný posoudil odvolání ve smyslu ustanovení §82 správního řádu
tak, jako by bylo podáno proti rozhodnutí jako celku.
[16] Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit se závěrem městského soudu v odůvodnění
napadeného rozhodnutí, podle něhož byl-li stěžovatel ve správním řízení zastoupen právním
zástupcem a v odvolání si sám stanovil lhůtu pro doplnění odvolání, kterou nerespektoval,
nebyl správní orgán povinen postupovat podle ustanovení §37 odst. 3 správního řádu. Tento
závěr je totiž zjevně v rozporu se zákonnými předpisy a ve svých důsledcích vede též k porušení
ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces.
[17] Je totiž nepochybné, že odvolání je podáním podle ustanovení §37 správního řádu.
Na odvolací řízení se na základě §93 odst. 1 obdobně použijí ustanovení hlav
I až IV, VI a VII druhé části správního řádu. Nemá-li odvolání některou z náležitostí
vyplývajících z §37 nebo z §82 odst. 2 správního řádu, postupuje správní orgán podle §37
odst. 3 správního řádu, tj. pomůže podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich
odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
[18] Podle ustanovení §82 odst. 2 správního řádu „odvolání musí mít náležitosti uvedené v §37
odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem
je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li
v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí“.
V případě odvolání stěžovatele přitom absentovalo jak vymezení rozsahu, v jakém je rozhodnutí
správního orgánu napadáno, tak uvedení toho, v čem je spatřován rozpor s právními předpisy
či nesprávnost rozhodnutí či předcházejícího řízení. V odvolání nebylo explicitně vyjádřeno
ani „co se navrhuje“ jakožto obecná náležitost podání (§37 odst. 2 správního řádu).
[19] Je tak zcela evidentní, že odvolání stěžovatele nebylo bez vad nejen co do rozsahu
napadení rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ale neobsahovalo i další esenciální náležitosti
podání (odvolání). Pokud za této procesní situace správní orgán I. stupně nevyzval stěžovatele
k odstranění vad podání ve smyslu ustanovení §37 odst. 3 správního řádu a pokud následně
žalovaný bez dalšího rozhodl, došlo ke zjevnému porušení procesních pravidel správního řízení.
[20] Tuto vadu správního řízení, která bezpochyby mohla ovlivnit zákonnost rozhodnutí
žalovaného, není možné zhojit tím, že stěžovatel byl ve správním řízení zastoupen právním
zástupcem (advokátem). Správní řád v tomto smyslu nerozlišuje postup správních orgánů
za situace, kdy je podáno imperfektní podání účastníkem řízení samotným nebo prostřednictvím
jeho právního zástupce (slovy městského soudu „osobou znalou zákona“).
[21] Městský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí na podporu své argumentace
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, č. j. 2 As 56/2007 - 71
(publ. pod č. 1580/2008 Sb. NSS). Z něho však vyvozuje (parafrázuje) závěry, jež se nyní
posuzovaného případu týkají jen rámcově. V tomto rozsudku se navíc jednalo o odlišnou situaci
(odvolání proti správnímu rozhodnutí obsahovalo pouze údaj o napadeném rozhodnutí a o jeho
předmětu, správní orgán nepostupoval podle §37 odst. 3 správního řádu, nicméně tato vada
v žalobě vytýkána nebyla a soud k ní nemohl přihlížet). V tomto rozsudku, stejně jako
např. v rozsudku ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009 - 53, přitom Nejvyšší správní soud jasně
vyjádřil, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z §37 odst. 2 a z §82 odst. 2
správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu tak,
že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne
mu k tomu přiměřenou lhůtu.
[22] Teprve pokud by k odstranění vad podání ve lhůtě stanovené správním orgánem podle
§37 odst. 3 správního řádu nedošlo, může být přistoupeno k rozhodnutí o odvolání i bez znalosti
důvodů podání odvolání či konkrétních námitek. Účastníku řízení (ať už je zastoupen právním
zástupcem či nikoli) však musí být ze strany správního orgánu dána možnost vady podání
v přiměřené lhůtě odstranit.
[23] K námitce stěžovatele, že jednáním správních orgánů došlo k porušení poučovací
povinnosti zakotvené v ustanovení §4 odst. 2 správního řádu („Správní orgán v souvislosti se svým
úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze
úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.“), Nejvyšší správní soud poznamenává, že povinnost
správního orgánu vyzvat podatele k odstranění vad je spjata s uplatněním zásady poučovací.
Pokud se na odvolací řízení subsidiárně použijí ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části
správního řádu (§93 odst. 1 správního řádu), potom konkrétním vyjádřením obecné zásady
poučovací je povinnost správního orgánu poučit účastníka řízení o následcích neodstranění
nedostatků podání ve lhůtě (přiměřeně) stanovené pro jejich odstranění (viz §45 odst. 2
správního řádu). Pokud tedy správní orgán ani nevyzval stěžovatele k odstranění vad odvolání,
ve které by jinak byl povinen stěžovatele poučit o následcích nerespektování této výzvy, jednal
rovněž v rozporu se zákonnými pravidly správního procesu, jejichž těžištěm je zásada poučovací.
V. Shrnutí a náklady řízení
[24] Lze proto shrnout, že pokud odvolání proti správnímu rozhodnutí nemá některou
z náležitostí vyplývajících z ustanovení §37 odst. 2 a z §82 odst. 2 správního řádu, je správní
orgán povinen postupovat podle §37 odst. 3 tohoto zákona tak, že pomůže odvolateli nedostatky
odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Nepostupoval-li v dané věci správní orgán tímto způsobem, zatížil správní řízení vadou, jež byla
způsobilá vyvolat nezákonnost rozhodnutí. Pokud městský soud takto vydané rozhodnutí
pro uvedenou vadu nezrušil, rozhodl nezákonně.
[25] Nejvyšší správní soud tedy shledal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
nezákonným ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) i b) s. ř. s., a proto jej zrušil. Městský
soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v tomto rozsudku.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu