ECLI:CZ:NSS:2015:2.AZS.101.2015:32
sp. zn. 2 Azs 101/2015 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: P. T. H. Y.,
zastoupené Mgr. Štěpánem Svátkem, advokátem, se sídlem Na Pankráci 820/45, Praha 4,
proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem
nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 11. 2013,
č. j. MV-52062-4/SO/sen-2013, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2015, č. j. 57 A 121/2013 – 72,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2015, č. j. 57 A 121/2013 – 72,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ve správním řízení byla řešena otázka důvodnosti žádosti žalobkyně o prodloužení doby
platnosti jejího povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Ministerstvo vnitra
rozhodnutím ze dne 11. 1. 2013, č. j. OAM-83266-45/DP-2011 (dále jen „prvostupňové
rozhodnutí“), platnost povolení neprodloužilo, neboť údaje podstatné pro posouzení žádosti
neodpovídaly skutečnosti. Odvolání žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí žalovaná
v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítla pro opožděnost
podle §92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí se žalovaná vyjádřila také k věcným námitkám žalobkyně
a konstatovala, že neshledala předpoklady pro obnovu řízení, vydání nového rozhodnutí
ani pro zahájení přezkumného řízení.
[2] Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, které Krajský soud v Plzni
ve výroku označeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) vyhověl,
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. S ohledem na nosné důvody
napadeného rozhodnutí krajský soud považoval za předmět přezkumu toliko otázku,
zda žalobkyně podala odvolání včas či nikoliv. Jelikož námitky zpochybňující závěr žalované
o opožděnosti podaného odvolání vznesla žalobkyně až v doplnění žaloby s více než ročním
odstupem od podání původní žaloby a uplynutí žalobní lhůty, nemohl se jimi krajský soud
zabývat, neboť mu v tom bránila zásada dispoziční i zásada koncentrace řízení, kterými je řízení
před ním ovládáno [srov. §71 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].
[3] Důvodnost žalobních námitek směřujících do věci samé krajský soud neposuzoval,
neboť nesouvisely s předmětem řízení. Krajský soud však upozornil na to, že se žalovaná
v odůvodnění napadeného rozhodnutí k věcným námitkám žalobkyně vyjadřovala,
přestože odvolání zamítla pro opožděnost. Odůvodnění napadeného rozhodnutí se tak ve svém
důsledku stalo pro žalobkyni matoucím.
[4] Krajský soud následně dospěl k závěru, že je žaloba opodstatněná, avšak z jiných
důvodů, než jaké v ní byly uplatněny. Poukázal na závěry vyslovené v rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 11. 2012, č. j. 11 Ca 334/2009 – 32 (veškerá zde citovaná rozhodnutí
jsou dostupná z www.nssoud.cz), a v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012,
č. j. 5 As 111/2011 – 87. Na jejich základě usoudil, že se žalovaná dopustila podstatného
pochybení, které způsobilo vnitřní rozpornost napadeného rozhodnutí, když na jedné straně
zamítla odvolání žalobkyně pro opožděnost a na straně druhé se v odůvodnění napadeného
rozhodnutí věcně vypořádala s veškerými námitkami žalobkyně uplatněnými v odvolání.
Žalovaná dle krajského soudu nebyla oprávněna přistoupit k meritornímu posouzení věci
v situaci, kdy shledala odvolání opožděným, byť tak učinila s poukazem na §92 odst. 1 správního
řádu. Krajský soud byl toho názoru, že žalovaná měla opožděné, resp. nepřípustné, odvolání
podle obsahu eventuálně vyhodnotit z hlediska možného zahájení řízení o některém
z mimořádných opravných prostředků, avšak měla k němu přistupovat jako k samostatnému
podnětu na zahájení některého z těchto řízení a dále postupovat v intencích shora zmíněné
judikatury. Postup žalované měl dle krajského soudu za následek nesrozumitelnost napadeného
rozhodnutí, a proto je krajský soud zrušil dle §76 odst. 1 písm. a) a §78 odst. 1 s. ř. s. pro vady
řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[5] Proti napadenému rozsudku podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. K namítanému nesprávnému posouzení právní
otázky krajským soudem stěžovatelka konstatovala, že poté, co shledala odvolání žalobkyně
opožděným, postupovala v souladu se zákonem, neboť ve shodě s §92 odst. 1 správního řádu
zkoumala, zda jsou splněny předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení
nebo pro vydání nového rozhodnutí. Podotkla přitom, že citované ustanovení nestanovuje,
jak a v jakém rozsahu se má správní orgán s danou otázkou vypořádat. Z obsahu napadeného
rozhodnutí je zřejmé, že prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumávala dle §89 odst. 2 správního
řádu, ale pouze zkoumala předpoklady dle §92 odst. 1 téhož předpisu. Stěžovatelka měla
za to, že nebylo její povinností podrobně se zabývat tím, zda byly splněny předpoklady
pro zahájení řízení o některém z mimořádných opravných prostředků, avšak pokud tak učinila,
nemělo to za následek vnitřní rozpornost napadeného rozhodnutí. Domnívala se, že napadený
rozsudek je projevem přepjatého formalismu a ve vypořádání většiny odvolacích námitek
nespatřovala podstatné pochybení, naopak tím předešla případnému marnému podnětu či žádosti
ze strany žalobkyně.
[6] Žalobkyně se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila s odůvodněním
napadeného rozsudku. Uvedla, že jejímu zástupci je z právní praxe známo, že v případě zamítnutí
odvolání pro opožděnost má odůvodnění výroku ve vztahu k případné obnově řízení či k řízení
přezkumnému v souladu s §92 odst. 1 správního řádu znít následovně: „odvolací správní orgán dále
dospěl k závěru, že nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení
ve smyslu §98 zákona č. 500/2004 Sb., nebyly shledány podmínky pro obnovu řízení“. Odvolací správní
orgán tedy má opožděné odvolání zamítnout, aniž by rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně zkoumal z věcné stránky dle §89 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně dále citovala právní
názor vyjádřený v odborné literatuře (JEMELKA L. a kol. Správní řád. Praha: C. H. Beck, 2008),
podle něhož „[n]aopak v případě, že odvolací organ neshledá předpoklady pro zahájení přezkumného řízení,
pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, není povinen sdělovat tuto skutečnost podle §94 odst. 1 věty
poslední odvolateli, postoupit žádost o obnovu řízení prvostupňovému orgánu k jejímu zamítnutí,
neboť se neuplatnila fikce, že nepřípustné či opožděné odvolání jsou podnětem k zahájení přezkumného řízení
či žádosti o obnovu řízení“. Žalobkyně měla za to, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné
a zatížené vadou vnitřní rozpornosti, nesrozumitelností a nepřezkoumatelností, neboť nelze
meritorně přezkoumat odvolací námitky a zároveň odvolání pro opožděnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatelku v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná
její zaměstnanec, který má požadované vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[8] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[9] Obecně vznesené kasační námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku zdejší soud
nepřisvědčil, neboť je z odůvodnění napadeného rozsudku patrné, jakými úvahami byl krajský
soud veden a k jakým závěrům dospěl. Výroky napadeného rozsudku nejsou ve vzájemném
rozporu a korespondují s tím, co je uvedeno v jeho odůvodnění. O přezkoumatelnosti
napadeného rozsudku svědčí i to, že s jeho závěry stěžovatelka ve své kasační stížnosti
bez problému polemizovala. Tato kasační námitka tudíž není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že řízení ve správním soudnictví je ovládáno přísnou
dispoziční zásadou, která se projevuje mimo jiné tím, že je soud v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu oprávněn přezkoumávat napadené výroky správního rozhodnutí
jen v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.). Od žalobce, který vymezuje hranice soudního
přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat
jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného správního rozhodnutí. Takovým
postupem by soud přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova
advokáta (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 – 78). Soudní řád správní nicméně předpokládá zrušení napadeného správního
rozhodnutí z moci úřední, tedy i bez návrhu, v případě nicotnosti takového rozhodnutí
(§76 odst. 2 s. ř. s.). Judikatura zdejšího soudu nad rámec uvedeného ustanovení dovodila,
že postup z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost zpravidla brání věcnému
přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek (viz usnesení rozšířeného senátu zdejšího
soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73). Na §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ovšem nelze
pohlížet jako na výjimku z dispoziční zásady; k vadám uvedeným v tomto ustanovení soud
nepřihlíží z moci úřední vždy, ale jen v případech, kdy rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu
z hlediska žalobních námitek. Jinými slovy řečeno, krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí
správního orgánu pro vady řízení, které nebyly žalobcem namítány, pouze pokud tyto vady brání
přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. Vady musí být takového charakteru,
že vylučují jiný postup a rozhodnutí soudu než zrušení rozhodnutí bez ohledu na žalobní
námitky (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011,
č. j. 7 Azs 79/2009 – 84).
[11] V nyní posuzované věci žalobkyně žalobou brojila proti správnímu rozhodnutí,
kterým bylo zamítnuto její odvolání pro opožděnost (§92 odst. 1 správního řádu). Krajský soud
tak byl oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo
o opožděné odvolání, nikoliv již uplatněné věcné námitky (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 6. 2015, č. j. 3 Azs 75/2015 – 38). Krajský soud tudíž nepochybil, pokud dospěl
k závěru, že o žalobních námitkách směřujících do věci samé (tj. o námitkách, podle
nichž žalobkyni mělo být prodlouženo povolení k dlouhodobému pobytu) nemohl rozhodovat,
neboť se nevztahovaly k předmětu řízení. Tyto námitky bylo třeba zamítnout jako nedůvodné
bez nutnosti vypořádat se s jejich obsahem. Žalobní námitky, které zpochybňovaly závěr
stěžovatelky o opožděnosti podaného odvolání a které s předmětem řízení naopak souvisely,
pak krajský soud zcela oprávněně považoval za opožděné, jelikož nebyly uplatněny ve lhůtě
stanovené v §71 odst. 2 s. ř. s. Žalobkyně přitom ve své žalobě žádné další námitky,
jejichž důvodnost by krajský soud mohl posuzovat, nevznesla.
[12] S ohledem na shora uvedené mohl krajský soud zrušit napadené rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost, aniž tato vada byla žalobkyní výslovně namítána, pouze v případě,
kdy by napadené rozhodnutí nebylo možné přezkoumat z hlediska žalobních námitek.
Tato základní premisa však v souzené věci naplněna nebyla, neboť žalobkyně nevznesla žádnou
včasnou námitku vztahující se k nosným důvodům napadeného rozhodnutí, kterou by bylo
možno soudnímu přezkumu podrobit. Postup krajského soudu, který „vyhledával“ vady
napadeného rozhodnutí, ačkoliv pro to nebyly splněny stanovené podmínky, popírá dispoziční
zásadu, na níž je správní soudnictví principiálně vystavěno. Jelikož krajský soud přezkoumal
napadené rozhodnutí mimo rámec žalobních bodů, byl Nejvyšší správní soud povinen
k této skutečnosti přihlédnout z úřední povinnosti jako k tzv. jiné vadě řízení před soudem mající
vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], napadený rozsudek
zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[13] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nesdílí názor krajského soudu, podle něhož
se stěžovatelka dopustila podstatného pochybení, které ve svém důsledku způsobilo vnitřní
rozpornost napadeného rozhodnutí, pokud odvolání žalobkyně zamítla pro opožděnost
a zároveň v rámci zkoumání předpokladů podle §92 odst. 1 věta druhá správního řádu
posuzovala v odvolání napadené námitky žalobkyně i z toho hlediska, zda neodůvodňují obnovu
řízení, změnu či zrušení prvostupňového rozhodnutí v přezkumném řízení, anebo vydání nového
rozhodnutí.
[14] Nejvyšší správní soud se k výkladu ustanovení §92 odst. 1 správního řádu v minulosti
již několikrát vyjadřoval (viz např. rozsudky ze dne 27. 4. 2012, č. j. 5 As 111/2011 – 87, ze dne
1. 3. 2013, č. j. 9 As 172/2012 – 32, nebo ze dne 3. 6. 2015, č. j. 3 Azs 75/2015 – 38). Dospěl
přitom k závěru, že zamítnutí odvolání podle §92 odst. 1 věta první správního řádu není
výsledkem meritorního přezkoumání obsahu napadeného správního rozhodnutí, ale jedná
se pouze o procesní rozhodnutí konstatující opožděnost nebo nepřípustnost odvolání,
aniž by byla jakkoliv hodnocena a zkoumána věcná a právní stránka rozhodnutí. Dále ovšem
vyložil, že pokud již prvostupňové správní rozhodnutí nabylo právní moci, je povinností
odvolacího správního orgánu zkoumat, zda nejsou dány předpoklady pro zahájení řízení
o některém z mimořádných opravných prostředků (§92 odst. 1 věta druhá správního řádu).
Pokud má odvolací správní orgán již v době, kdy vydává zamítavé rozhodnutí podle §92 odst. 1
věta první správního řádu, jasno v tom, že posuzované předpoklady dány nejsou, nelze v zásadě
nic namítat proti tomu, že to účastníku řízení v odůvodnění zamítavého rozhodnutí sdělí. Jedná
se nicméně o dodatečnou informaci, bez níž by rozhodnutí o zamítnutí odvolání zcela obstálo.
Ačkoliv lze přisvědčit názoru žalobkyně, že se odvolací správní orgány v praxi většinou omezují
pouze na strohé konstatování, že nutné předpoklady shledány nebyly, nelze správnímu orgánu
vytýkat, pokud účastníka řízení obeznámí nejen se závěrem svého posouzení, ale i s důvody,
které jej k tomuto závěru vedly; spíše je takový postup třeba ocenit, neboť přispívá
k přesvědčivosti postupů veřejné správy.
[15] Správní akt, který v sobě obsahuje jak rozhodnutí podle §92 odst. 1 věta první správního
řádu, tak i důvody a závěr posouzení podle §92 odst. 1 věta druhá správního řádu,
by bylo možné shledat nesrozumitelným pro vnitřní rozpornost zejména tehdy, pokud
by napadené rozhodnutí obsahovalo vzájemně si odporující výroky, pokud by vůbec nebylo
patrné, k jakému závěru odvolací správní orgán dospěl, nebo pokud by se odůvodnění takového
správního aktu v obou oddělitelných částech prolínalo tak, že by nebylo patrné, která část
odůvodnění se vztahuje k jakému závěru. Takové vady však napadené rozhodnutí nevykazuje,
neboť je v jeho výroku srozumitelně a jednoznačně uvedeno, že se odvolání žalobkyně
pro opožděnost zamítá. V samotném odůvodnění je pak shrnut průběh správního řízení
a následně objasněno, proč podle stěžovatelky nebylo odvolání žalobkyně podáno v zákonem
stanovené lhůtě, a tedy bylo opožděné. Až poté jsou v druhé části odůvodnění počínající citací
celého §92 odst. 1 správního řádu uvedeny důvody, pro které stěžovatelka nepovažovala věcné
námitky žalobkyně za opodstatněné, a tato část je ukončena konstatováním, že nebyly shledány
předpoklady pro zahájení řízení o některém z mimořádných opravných prostředků, případně
pro vydání nového rozhodnutí. Napadené rozhodnutí tak zcela jistě obstojí, neboť se jeho části
vzájemně nepřekrývají, ale naopak na sebe logicky navazují.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[16] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud pochybil, když napadené
rozhodnutí zrušil, aniž by pro tento postup byly splněny podmínky stanovené zákonem
a zpřesněné judikaturou zdejšího soudu. Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude
krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.)
a žalobou napadené rozhodnutí přezkoumá pouze v mezích uplatněných žalobních bodů.
V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu