ECLI:CZ:US:2007:2.US.114.05.1
sp. zn. II. ÚS 114/05
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti stěžovatele Sdružení Jihočeské matky, se sídlem České Budějovice, Bedřicha Smetany 19, zastoupeného JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem v Táboře, AK Korbel, Tuháček & partneři, s. r. o., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 7 As 29/2003-78, ze dne 9. 12. 2004, za účasti Nejvyššího správního soudu v Brně, jako účastníka řízení, a Krajského úřadu - Jihočeský kraj, U Zimního Stadionu 1952/2, České Budějovice, a ČEZ, a. s., Duhová 2/1444, Praha 4, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se svou ústavní stížností domáhá s odvoláním na porušení základního práva na spravedlivý proces zaručeného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), a čl. 36 odst. 1, 2, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále na porušení jeho práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst.1 Listiny, zrušení shora označeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že je občanským sdružením ve smyslu zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, řádně registrovaným Ministerstvem vnitra pod č. j. VSC/1-10382/92-R, ve znění poslední změny stanov ze dne 30. 1. 2003. Je nevládní neziskovou organizací (NGO), jejímž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny ve smyslu §70 zákona č.114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že doporučeným dopisem ze dne 15. 8. 1999 požádal příslušný stavební úřad ve věcech spojených s Jadernou elektrárnou Temelín (dále jen "JETE"), jímž v té době byl referát regionálního rozvoje Okresního úřadu v Českých Budějovicích, aby jej podle §70 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, předem informoval mimo jiné o zahajovaných správních řízeních nebo zamýšlených zásazích, jež budou spojeny s uváděním jednotlivých bloků JETE do zkušebního provozu. Citovaným zákonným ustanovením jsou založena práva organizované občanské veřejnosti být informována a účastnit se řízení, jejichž důsledky se mohou dotýkat zájmů ochrany přírody a krajiny, jakožto veřejných statků. Ačkoliv dal zřetelně najevo, že chce být informován o zahajovaných správních řízeních a být jejich účastníkem, dozvěděl se v červnu 2002 pouze ze sdělovacích prostředků, že příslušný stavební úřad prováděl správní řízení zakončené vydáním správního rozhodnutí o povolení prozatímního užívání 1. bloku JETE ke zkušebnímu provozu podle §84 tehdy platného stavebního zákona. Poté, co se domáhal účasti na tomto řízení, vydal stavební úřad dne 3. 7. 2002, pod č. j. PR 338/02/330/VÚP-Má, rozhodnutí, že stěžovatel není účastníkem řízení s odůvodněním, že se v daném řízení nejedná o právech a právem chráněných zájmech stěžovatele, ani ochrany přírody a krajiny, a nejsou proto splněny podmínky jeho účasti vyplývající z §70 zákona č. 114/1992 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, ve kterém zejména zdůraznil, že přímo ze zákona č. 18/1997 Sb., atomový zákon, vyplývá, že zkušebním provozem jaderné elektrárny jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, což dokládá citací ustanovení §4 odst. 2 uvedeného zákona.
Odvolání stěžovatele bylo Krajským úřadem - Jihočeský kraj zamítnuto a rozhodnutí o jeho neúčasti ve správním řízení bylo potvrzeno v podstatě se stejnou argumentací, která byla uvedena v napadeném rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal správní žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. Ten rozsudkem ze dne 26. 3. 2003, č. j. 10 Ca 297/2002-31, žalobu zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil shodně se správními orgány tak, že není splněna jedna z nezbytných podmínek pro účast stěžovatele ve správním řízení, stanovená v §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a to proto, že povolením prozatímního provozu nejsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, která byla zamítnuta ústavní stížností napadeným rozsudkem. Nejvyšší správní soud se v něm neztotožnil s názorem Krajského soudu v Českých Budějovicích a správních orgánů, které rozhodovaly předtím, že zájmy ochrany přírody a krajiny nejsou prozatímním provozem JETE dotčeny, a naopak uvedl, že uvádění jaderného zařízení, jejichž součástí je jaderný reaktor využívající štěpnou reakci, do provozu a jejich provoz samy o sobě vzhledem k notoricky známým potencionálním rizikům nezvládnutí štěpné reakce jsou rizikem pro životní prostředí a tudíž i pro přírodu a krajinu, které jsou jeho součástí. Správné rozhodnutí o tom, že stěžovatel není účastníkem řízení o povolení prozatímního provozu JETE, právně zdůvodnil tak, že toto řízení je součástí kolaudačního řízení, v němž je podle §78 odst. 1 tehdy platného stavebního zákona stanoven přesný okruh účastníků řízení, který nelze rozšiřovat, s výjimkou případu uvedeného v ustanovení §78 odst. 2 uvedeného zákona, jež však podle jeho názoru není v posuzovaném případě naplněna.
Stěžovatel v ústavní stížnosti polemizuje s výkladem Nejvyššího správního soudu týkajícího se vzájemného vztahu mezi ustanoveními §78 odst. 1 tehdy platného stavebního zákona a §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle Nejvyššího správního soudu lze ustanovení §70 odst. 2, 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, použít toliko v těch správních řízeních, kde není okruh účastníků stanoven zvláštním právním předpisem vůbec, nebo je vymezen speciálně oproti §14 odst. 1 tehdy platného správního řádu, ale nepoužije se tam, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je účastníkem řízení. Podle názoru stěžovatele však v postavení zvláštní právní úpravy je ustanovení §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny k ustanovení §78 odst. 1 tehdy platného stavebního zákona a tento závěr odvozuje, kromě další argumentace, především z ustanovení §90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve kterém se výslovně uvádí, že tento zákon a předpisy vydané k jeho provedení jsou zvláštními právními předpisy ve vztahu mimo jiné též k předpisům o územním plánování a stavebním řádu. Dále pak zdůrazňuje, že Nejvyšší správní soud podle jeho názoru pochybil i z hlediska skutkového. Učinil závěr, že ustanovení §78 odst. 2 tehdy platného stavebného zákona, které upravovalo rozšířený okruh účastníků kolaudačního řízení, není na daný případ zjevně aplikovatelné, ačkoliv v projednávaném případě stavební úřad sloučil s kolaudačním řízením hned několik změn původního projektu. Připouští, že tyto skutečnosti nemusely být Nejvyššímu správnímu soudu známy, a navrhuje, aby Ústavní soud výjimečně doplnil dokazování skutkového stavu o listinné důkazy, prokazující toto jeho tvrzení.
Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu zrušil.
Ústavní soud se seznámil s obsahem spisu a s přílohami, které předložil stěžovatel a dále si vyžádal stanovisko Nejvyššího správního soudu. Ten ve svém vyjádření odkázal, pokud jde o námitky stěžovatele k jeho rozhodnutí, na odůvodnění tohoto jeho rozhodnutí. Má za to, že jeho rozhodnutí není v rozporu se stěžovatelem citovanými ustanoveními Listiny a Úmluvy, a navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl. Vzhledem k tomu, že vyjádření neobsahuje žádná nová fakta, ani jinou právní argumentaci a omezuje se na odkaz na odůvodnění napadeného rozhodnutí, které je stěžovateli známo, nebylo toto vyjádření stěžovateli zasíláno k vyjádření.
Po zvážení všech námitek stěžovatele dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud nejprve připomíná, že není součástí ani vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl. 90 Ústavy ČR), a nemůže proto na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen potud, pokud obecné soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny, a pokud napadeným rozhodnutím nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody.
Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně připustil, že za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu byl sám nucen ve věcech projednávaných ve správním soudnictví provádět v nezbytných případech korekci právních názorů. Započetím činnosti Nejvyššího správního soudu však výjimečné suplování této jeho kompetence pominulo a Ústavní soud není již primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, ale toliko k ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod. Právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší interpretovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v prvé řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a zachovávat kautely ústavně souladného výkladu právních předpisů (čl. 4 Ústavy ČR).
V souladu s tím, co bylo uvedeno výše, Ústavní soud konstatuje, že je především věcí Nejvyššího správního soudu, aby interpretoval ustanovení podústavního práva a Ústavní soud do tohoto výkladu může zasáhnout jen tehdy, pokud by šlo o svévolný výklad odporující smyslu a účelu normy nebo výklad extrémně formalistický. O takovou situaci však v daném případě nejde.
Meritum ústavní stížnosti představuje otázka účastenství v řízení, ve kterém příslušný stavební úřad rozhodl v rámci kolaudačního řízení o zkušebním provozu JETE. Pro posouzení dané věci se Ústavní soud zabýval nejprve konkurencí vymezení účastníků řízení v obecných ustanoveních tehdy platného správního řádu a ve speciálních ustanoveních správních předpisů. Ústavní soud se otázkou konkurence vymezení účastníků řízení zabýval ve svém nálezu, sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 17, č. 42, str. 300), přičemž k otázce, zda specifická definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení podle §14 odst. 1 správního řádu, zaujal kladnou odpověď, neboť jiný výklad by činil správní řízení nepřehledným.
Ústavní soud tedy zaujal k otázce vzájemného vztahu obecné a speciální úpravy účastenství ve správním řízení stanovisko, podle kterého má speciální úprava přednost před úpravou obecnou. Od tohoto zásadního stanoviska nemá Ústavní soud důvod se odchylovat ani nyní. Z tohoto stanoviska vycházel i Nejvyšší správní soud, který správně poukázal na to, že pokud by účastníkem kolaudačního řízení měl být ještě někdo další, kdo nebyl výslovně uveden v ustanovení §78 odst. 1 tehdy platného stavebního zákona, muselo by to být výslovně v zákoně uvedeno. Toto ustanovení tedy bylo speciální úpravou účastenství v kolaudačním řízení i ve vztahu k ustanovení §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stavební zákon obsahoval v ustanovení §59 obecnou úpravu účastníků stavebního řízení, ve které se výslovně uvádělo, že účastníky stavebního řízení jsou kromě osob výslovně uvedených, též další osoby o nichž to stanoví zákon. V původním textu zákona toto vymezení účastenství ve stavebním řízení nebylo a dostalo se tam až po přijetí zákona o ochraně přírody a krajiny na základě zák. č. 83/1998 Sb., kterým se novelizoval stávající stavební zákon č. 50/1976 Sb., a to s odůvodněním, že se okruh účastníků stavebního řízení tímto ustanovením rozšiřuje o občanská sdružení, uvedená v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Jen ve vztahu k obecnému vymezení účastenství ve stavebním řízení lze proto považovat úpravu v zákoně o ochraně přírody a krajiny za speciální a nepochybně tomu tak bylo i před uvedenou novelou, která jen odstranila pochybnosti v tomto směru.
Přitom nemůže obstát podpůrná argumentace stěžovatele, která vychází z toho, že pozdějším zákonem byl zákon o ochraně přírody a krajiny, jenž byl přijat za jiné společenské situace, mnohem více reflektující potřebu ochrany životního prostředí, a to mimo jiné zapojením aktivní organizované veřejnosti, a proto je třeba vyložit ustanovení §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že je speciálním i ve vztahu k ustanovení §78 odst. 1 tehdy platného stavebního zákona. Shora uvedenou novelou č. 83/1998 Sb. bylo novelizováno i ustanovení §78 odst. 1 tehdy platného stavebního zákona tak, že došlo k rozšíření účastníků kolaudačního řízení. Pokud by záměrem zákonodárce bylo rozšířit okruh účastníků řízení i o občanské iniciativy, nic tomu nebránilo. Je tedy zřejmé, že takový záměr zde nebyl.
Z uvedeného vyplývá, že výklad ustanovení §78 odst. 1 dnes již neplatného stavebního zákona, tak, jak byl proveden Nejvyšším správním soudem, nejeví rysy svévole, je logický, je v souladu s účelem tohoto ustanovení, neboť smyslem kolaudačního řízení je posoudit skutečný stav s podmínkami stavebního povolení a zabránit duplicitě posuzování v řízení o stavebním povolení. Odpovídá i předchozí judikatuře, je v souladu s nálezy Ústavního soudu i historickým výkladem.
Pokud jde o námitku, týkající se pochybení Nejvyššího správního soudu z hlediska skutkového tím, že si neopatřil podklady pro závěr, že v daném případě nejsou splněny podmínky pro speciální rozšíření okruhu účastníků podle §78 odst. 2 tehdy platného stavebného zákona, nelze jí v kontextu ústavní stížnosti přiznat právní relevanci. Projednávání ústavních stížností se řídí zásadou subsidiarity. Z ní vyplývá, že Ústavní soud posuzuje ústavnost v mezích daných stavem dokazování, z jakého vycházel orgán, jehož rozhodnutí je předmětem posouzení. Pokud důkazy, o nichž stěžovatel tvrdí, že svědčí pro závěr, že zde byly splněny podmínky pro rozšíření okruhu účastníků kolaudačního řízení nebyly předloženy tomuto orgánu, nemůže k nim Ústavní soud přihlížet a ani nemůže v tomto směru doplňovat dokazování. Kasační řízení nestojí na zásadě vyšetřovací, tudíž nebylo povinností kasačního soudu vést vyšetřování, tedy zjišťovat skutkové okolnosti, které nebyly v řízení účastníky navrženy. Naopak, porušením pravidel řádného procesu by byl postup, při kterém by kasační soud přistoupil k dokazování z vlastní iniciativy, neboť by tím porušil rovnost účastníků řízení.
Ústavní soud s ohledem na shora uvedené skutečnosti ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl podle §43 odst. 2, písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2007
Dagmar Lastovecká, v. r.
předsedkyně senátu