ECLI:CZ:US:2017:2.US.144.17.1
sp. zn. II. ÚS 144/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj), soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) ELEKTROCITY s.r.o., se sídlem U Cihelny 1074, Kostelec nad Černými lesy, 2) FVE Petrovice, a.s., se sídlem Přívozní 1054/2, Praha 7, 3) RESEC s.r.o., se sídlem Jindřichovice pod Smrkem 33, Jindřichovice pod Smrkem, zastoupených JUDr. Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dvořákova 1624, Úvaly, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2016, č. j. 8 Afs 192/2016-75, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 7. 2016, č. j. 5A 156/2014-141, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 16. 1. 2017, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva zakotvená v článku 11 odst. 1, v článku 26 odst. 1 a v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a dále v článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Stěžovatelé v ústavní stížnosti předně namítají změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 21. 1. 2014, č. j. 1 Afs 76/2013-68, stanovil jako jediný možný způsob obrany proti účinkům solárního odvodu v konkrétních případech postup podle ustanovení §260 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen "daňový řád"), a následně v rozsudku ze dne 27. 8. 2015, č. j. 1 Afs 171/2015-41 tento svůj názor změnil a jako prostředek pro zohlednění dopadu rdousícího efektu solárního odvodu označil instituty upravené v §156 a 157 daňového řádu. V takové změně právního názoru Nejvyššího správního soudu spatřují stěžovatelé porušení principu právní jistoty. Stěžovatelé dále poukazují na rdousící dopad solárního odvodu, kdy jejich závazky několikanásobně přesahuji jejich příjmy, a vlastní kapitál i cash flow jsou záporné. Solární odvod tak představuje nepřijatelný zásah do jejich majetkové sféry ze strany veřejné moci dodatečnou daní uvalenou na jejich činnost v rozporu s ex lege garantovanými zárukami. Existenci likvidačního účinku přitom stěžovatelé prokazovali v průběhu celého předcházejícího řízení řadou důkazů, především znaleckými posudky a dalšími relevantními listinami, ke kterým však nebylo přihlédnuto. Dle názoru stěžovatelů správní soudy zasáhly do jejich práva na spravedlivý proces také tím, že se vyhnuly meritornímu přezkoumání jejich věci, když žalobu na ochranu proti nečinnosti ministra financí zamítly bez věcného posouzení s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014, č. j. 1 Afs 121/2014-52, který nepovažuje tento způsob ochrany za vhodný. Správní soudy se však věcně nezabývaly ani stěžovateli podanou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ministra financí z důvodu, že stěžovatelé neprokázali skutečný rdousící efekt tím, že nevyužili institutu dle §156 a 157 daňového řádu. Stěžovatelé v této souvislosti poukazují na vnitřní rozpornost odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, který následně uvádí, že sám o účinnosti institutů podle §156 a 157 daňového řadu při obraně proti rdousícímu efektu solárního odvodu pochybuje.
3. Z obsahu napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 26. 7. 2016, č. j. 5A 156/2014-141, byla zamítnuta žaloba stěžovatelů na ochranu proti nečinnosti a na ochranu před nezákonným zásahem, spočívajícím v nevydání rozhodnutí ministra financí o prominutí daně nebo příslušenství daně podle §260 odst. 1 daňového řádu. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační stížnost, kterou ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl.
4. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelů Ústavní soud nedospěl.
5. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelů je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jejich ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu ani Městského soudu v Praze nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevné, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. V této fázi řízení se proto přezkum Ústavního soudu zpravidla omezí na podrobné seznámení se s obsahem napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údaji obsaženými v samotné ústavní stížnosti. Vyžádání stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti, event. spisu či jiné dokumentace, týkající se napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci, není pravidlem. Pokud na základě výše uvedeného postupu dospěje Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, bez dalšího ji odmítne.
6. V projednávané věci Nejvyšší správní soud stěžovatelům v odůvodnění svého napadeného rozsudku vysvětlil, že ve smyslu rozsudku ze dne 27. 8. 2015, čj. 1 Afs 171/2015-41, je stěžovatel "povinen doložit, že využil instrumentů podle §156 a 157 daňového řádu, a to v plné jejich šíři a ve vztahu ke všem jím placeným daním či jiným odvodům, na které jsou tyto instrumenty použitelné, a ačkoli mu jejich dobrodiní bylo poskytnuto, ani tak to nestačí k zachování jeho životaschopnosti." Připustil přitom, že i když stěžovatel osvědčí, že požádal o posečkání úhrady jiných daní a splní i další v tomto rozsudku vymezené podmínky, mohou objektivní účinky solárního odvodu vést k nutnosti vydat rozhodnutí podle §260 daňového řádu. Rozhodnutí podle §260 daňového řádu přitom nelze považovat za rozhodnutí ve věci samé ve smyslu správního aktu adresovaného individuálně určeným osobám, ani za osvědčení, neboť se jedná o abstraktní či abstraktně-konkrétní správní akt. Nejvyšší správní soud dovodil, že stěžovatelům nebyl odepřen přístup k soudu, neboť se proti pasivitě ministra financí mohli bránit žalobou zásahovou, což také učinili. Městský soud v Praze však správně shledal zásahovou žalobu nedůvodnou z důvodu nevyužití ochrany před rdousícím efektem solárního efektu.
7. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění ústavní stížností napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatelů způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní orgány i soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu. Zejména Nejvyšší správní soud se v rozsáhlém odůvodnění svého rozsudku podrobně zabýval všemi námitkami stěžovatelů, které opětovně vznášejí v ústavní stížnosti. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelů se závěry správních soudů, že stěžovatelé byli povinni využít všech opravných prostředků, včetně institutu posečkání s úhradou daně podle §156 a 157 daňového řádu. Ústavní soud připomíná, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 1 Afs 171/2015-41, ze kterého správní soudy v napadených rozhodnutích vycházely, byl přezkoumán Ústavním soudem a usnesením sp. zn. IV. ÚS 3448/15 ze dne 20. 12. 2016 byl shledán ústavně souladným. V citovaném usnesení Ústavní soud konstatoval, že "Ústavní soud proto zdůrazňuje, že jedním z možných způsobů zmírnění ´rdousícího efektu´ solárního daňového odvodu je postup podle §260 daňového řádu, umožňující prominutí daně ministrem financí. Správní soudy již konstatovaly, že v nečinnosti ministra nelze bez dalšího spatřovat nezákonný zásah. Kromě toho stěžovatelka byla povinna využít všech opravných prostředků, včetně institutu posečkání s úhradou daně podle §156 a 157 daňového řádu." Od tohoto pro věc zásadního názoru neshledal Ústavní soud důvodu odchýlit se ani v nyní projednávané věci.
8. Spatřují-li stěžovatelé narušení principu právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování ve skutečnosti, že původně Nejvyšším správním soudem naznačený postup v kauzách brojících proti solárnímu odvodu prostřednictvím institutu prominutí daně (§260 daňového řádu) byl posléze rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 1 Afs 171/2015-41, označen za nemožný, je nutno konstatovat, jak již učinil v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud, že se nejednalo o změnu právního názoru, nýbrž o upřesnění postupu podle §260 daňového řádu v tom smyslu, že je nutno nejdříve osvědčit využití všech podpůrných možností nápravy včetně institutu posečkání daně (§156 a 157 daňového řádu) - blíže k tomu v bodě 25 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, na který se pro stručnost odkazuje. Ostatně pokud jde obecně o změnu judikatury ve věcech správního soudnictví, v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 ze dne 13. 1. 2015 (N 3/76 SbNU 63) Ústavní soud uvedl, že je na rozšířeném senátu, aby jako instituce určená k eventuálnímu přehodnocování dosavadní judikatury posoudila danou věc ve všech jejích právních souvislostech a vyjádřila právní názor závazný do budoucna. Takový názor může být odlišný od dosavadní praxe, čímž sice dochází do určité míry k narušení právní jistoty osob dotčených tímto rozhodnutím, avšak Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna, i přesto, že každá změna je jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou je zjevně narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 613/06 ze dne 18. 4. 2007 (N 68/45 SbNU 107) nebo nález sp. zn. IV. ÚS 2170/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 117/53 SbNU 473)].
9. K námitce stěžovatelů týkající nevypořádání se správních soudů se všemi tvrzeními a navrhovanými důkazy Ústavní soud konstatuje, že ve věci stěžovatelů nebyly splněny podmínky pro meritorní přezkum postupu ministra financí. Žaloba stěžovatelů na ochranu proti nečinnosti byla zamítnuta Městským soudem v Praze s odůvodněním, že ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014, čj. 1 Afs 121/2014-52, nelze rozhodnutí podle §260 daňového řádu považovat za rozhodnutí ve věci samé ve smyslu správního aktu adresovaného individuálně určeným osobám, ani za osvědčení, neboť se jedná o abstraktní či abstraktně-konkrétní správní akt. Jde tedy o jinou nečinnost než nevydání rozhodnutí či osvědčení, a proto soudní ochranu v takovémto případě poskytuje zásahová žaloba. Zásahová žaloba pak byla zamítnuta s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, čj. 1 Afs 171/2015-41, neboť stěžovatelé neprokázali, že solární odvod má skutečně rdousící efekt na jejich podnikání, a že jiné prostředky ochrany před rdousícím efektem se ukázaly neúčinnými. Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015 byl předmětem přezkumu Ústavního soudu, který v usnesení sp. zn. IV. ÚS 3448/15 ze dne 20. 12. 2016, uvedl, že "kasační soud v odůvodnění svého rozsudku srozumitelně vysvětlil důvody svého rozhodnutí. Pokud v něm připomněl komplex rozhodných na sebe navazujících skutečností (podmínek), nečinil tím nic jiného, než to, že zdůraznil skutečnost, že stěžovatelka měla využít okolnosti předpokládané ustanovením §156 a 157 daňového řádu, tedy odůvodněně na ně poukázat". Uvedené však neznamená, že se správní soudy otázkou rdousícího dopadu solárního odvodu ve věci stěžovatelů nezabývaly. Městský soud v Praze v odůvodnění svého napadeného rozsudku konstatoval, že různé listiny, které žalobci předložili soudu v průběhu řízení (předžalobní upomínky, výzvy k úhradě dluhů, exekuční příkazy, uznání dluhu, výpisy z účtu), ilustrují skutečnost, že se žalobcům ekonomicky nedaří a mají potíže s plněním svých závazků; nelze z toho však dovozovat rdousící efekt solární daně.
10. Ústavní soud nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatelů, že odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu je vnitřně rozporné, když trvá na postupu ve smyslu §156 a 157 daňového řádu, a přitom pochybuje o jeho efektivitě. Zmiňuje-li Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí úvahu, zda je posečkání úhrady jiné daně dostatečné k eliminaci rdousícího efektu, vychází ze svých závěrů vyslovených v rozsudku ze dne 17. 12. 2014, č. j. 1 Afs 121/2014-52, ve kterém uvedl, že "Nelze nyní předjímat, zda k dosažení ústavně žádoucího stavu, tedy k tomu, aby v těch případech, v nichž je to vskutku odůvodněné, byl případný likvidační efekt solárního odvodu eliminován, postačí uplatnit pouze institut posečkání daně. Je dobře možné, že vzhledem k rámcovým ekonomickým podmínkám a s ohledem na to, jaký typ osob v oboru výroby elektřiny ze solárního záření převážně podniká, postačí toliko uplatnění institutu posečkání daně. Pokud by tomu tak bylo, nebylo by možno veřejné správě vytýkat nevydání "rozhodnutí" podle §260 odst. 1 písm. a) daňového řádu, neboť by to s ohledem na konkrétní rámcové ekonomické podmínky nebylo nezbytné." (shodně taktéž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 1 Afs 171/2015-41). Nejedná se tedy o pochybnosti o efektivitě uvedeného institutu, jak naznačují stěžovatelé, nýbrž o předestření skutečnosti, že není jisté, zda v konkrétních případech bude jeho užití samo o sobě účinné (dostatečné), či zda bude nutno následně vydat rozhodnutí podle §260 daňového řádu.
11. Rozpor v odůvodnění napadených usnesení neshledal Ústavní soud, ani pokud jde o otázku aplikace zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, který měl být předložen dle názorů stěžovatelů Městským soudem v Praze Ústavnímu soudu postupem podle §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Městský soud v Praze k tomuto návrhu stěžovatelů ústavně souladným způsobem dovodil, že zákon č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie, je v zásadě přímým převedením právní úpravy solárního odvodu dle zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, kdy jediný rozdíl nové úpravy spočívá v podstatném snížení sazby odvodu (na 10% výši). Zákon č. 180/2005 Sb. přitom byl předmětem kontroly ústavnosti a Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) a poté v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 ze dne 13. 1. 2015 (N 3/76 SbNU 63) potvrdil jeho soulad s ústavním pořádkem České republiky.
12. K tvrzení stěžovatelů o porušení základního práva na ochranu majetku podle čl. 11 Listiny Ústavní soud uvádí, že zdanění je v zásadě zásahem do práva zaručeného citovaným článkem, neboť zbavuje dotčenou osobu majetku, zejména částky peněz, kterou musí platit. Tento zásah je ospravedlnitelný, dojde-li k němu na základě zákona a při dodržení spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného zájmu a nutností chránit základní práva jedince; požadavek spravedlivé rovnováhy může být porušen, ukládá-li se dané osobě či subjektu přílišné břemeno, anebo je zásadním způsobem zasahováno do jeho finanční situace (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 1. 2004 ve věci Orion Břeclav, s. r. o. proti České republice, stížnost č. 43783/98, dostupný na http://hudoc.echr.coe.int a též v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 1/2004).
13. Podobné platí též pro námitku stěžovatele týkající se porušení práva svobodně podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, jíž se navíc lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí. Pokud tedy zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů energie stanovil pro jeden z těchto zdrojů "solární odvod", jehož rozpor s ústavním pořádkem Ústavní soud neshledal, nemůže se stěžovatel dovolávat tohoto práva, pokud byl vůči němu zákon uplatňován ústavně konformním způsobem [srov. přiměřeně nález sp. zn. II. ÚS 377/04 ze dne 6. 9. 2007 (N 136/46 SbNU 283)].
14. Závěrem Ústavní soud připomíná, že již ve své dřívější judikatuře konstatoval, že je připraven v opodstatněných případech chránit základní práva a svobody stěžovatelů, kteří by byly zasaženi ve svých právech a svobodách nečinností normotvůrce. Takto zdůraznil, že dlouhodobou nečinnost Parlamentu České republiky lze v některých případech považovat za neslučitelnou s požadavky právního státu, přičemž jestliže některá ze složek moci přestoupí ústavní rámec svého vymezení, svoji pravomoc, nebo naopak neplní své úlohy a tím brání v řádném fungování druhé (v posuzovaném případě soudní) moci, musí nastoupit kontrolní mechanismus brzd a vyvažování [srov. kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)]. Do této fáze však případ stěžovatelů doposud nedospěl, jelikož nelze tvrdit, že by již nyní bylo zřejmé, že státní moc úmyslně zamýšlela v neakceptovatelné míře zasáhnout do práv a svobod dotčených provozovatelů fotovoltaických elektráren, neboť mj. ani neuběhla doba, v rámci níž stát garantoval návratnost investic do těchto zdrojů. Za této situace (i přes námitky stěžovatelů poukazy na prozatím referované ztráty) tedy nelze dospět jednoznačně k závěru, že by bylo v neúměrné míře zasaženo vlastnické právo stěžovatelů, a proto není možné jakkoli nahrazovat normotvorbu zákonodárce pro stěžovatele výhodnou interpretací právních norem.
15. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatelů, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. února 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu