ECLI:CZ:US:2016:2.US.1767.16.1
sp. zn. II. ÚS 1767/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Františka Kučery, zastoupeného Mgr. Petrou Kučerovou, advokátkou, se sídlem Sokolovská 47/73, Praha 8, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 3. 2016, č. j. 9 A 20/2016-33, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2016, č. j. 5 As 52/2016-39, spojené s návrhem na zrušení části zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 1. 6. 2016, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v článku 2 odst. 2, v článku 3 odst. 3, v článku 11 odst. 1 a 4 a v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Svou ústavní stížnost stěžovatel spojil s návrhem na zrušení části zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů.
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjadřuje svůj nesouhlas s postupem soudů, které dovodily, že Ředitelství silnic a dálnic ČR, proti kterému podal správní žalobu, v postavení vyvlastnitele podle §5 zákona o vyvlastnění nevystupuje jako správní orgán ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."), a není tedy v projednávané věci splněna podmínka řízení spočívající v pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel má za to, že Nejvyšší správní soud formalisticky oddělil jen jeden soukromoprávní prvek - návrh kupní smlouvy, který byl k výzvě dle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění připojen, od ostatních prvků tohoto úkonu. Jen samotná skutečnost, že Ředitelství silnic a dálnic ČR využívá k získání dotčeného pozemku kupní smlouvu, z daného vztahu dle stěžovatele občanskoprávní vztah nečiní. S ohledem na nadřazené vrchnostenské postavení Ředitelství silnic a dálnic ČR při realizaci veřejného zájmu formou výzvy s návrhem smlouvy dle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění, lze dle stěžovatele naopak dovodit, že i v daném právním vztahu má Ředitelství silnic a dálnic ČR mocenskou roli, a je proto správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že Ředitelství silnic a dálnic ČR nemůže být žalováno dle soudního řádu správního jako správní orgán, neboť je jen samostatnou právnickou osobou. Tento názor dle stěžovatele neodpovídá aktuálním názorům Ústavního soudu, v této souvislosti poukazuje stěžovatel na usnesení sp. zn. I. ÚS 299/15 ze dne 27. 10. 2015. Stěžovatel upozorňuje, že vlastníkem pozemků pod dálnicemi může být jen stát (§9 odst. 1 věta prvá zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), proto i vyvlastnitelem, který činí výzvu dle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění, musí být stát, nikoliv Ředitelství silnic a dálnic ČR. Delegovalo-li Ministerstvo dopravy část svých pravomocí týkajících se vyvlastňování na jím zřízenou právnickou osobu - Ředitelství silnic a dálnic ČR, nemohla se touto delegací veřejnoprávní oprávnění přeměnit na oprávnění soukromoprávní. Stěžovatel namítá, že i kdyby byl správný názor Nejvyššího správního soudu, že výzva s návrhem smlouvy dle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění je občanskoprávním úkonem, měl Nejvyšší správní soud odkázat stěžovatele na soudy rozhodující v občanském soudním řízení, jak mu ukládá §46 odst. 2 s. ř. s. Závěrem stěžovatel obsáhle popisuje a podrobuje kritice průběh samotného vyvlastňovacího řízení a obsah ústavní stížností napadených zákonů.
3. Z obsahu spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 52/2016 a Městského soudu v Praze sp. zn. 9 A 20/2016, které si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel se u Městského soudu v Praze žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhal, aby soud určil, že zásah Ředitelství silnic a dálnic ČR učiněný dopisem datovaným dnem 10. 12. 2015, č. j. 14625/21/15-21100-si, s připojeným návrhem kupní smlouvy č. j. 16425/21/15-21100-si, ohledně pozemku p. č. A1 o výměře 1161 m2, v obci Hořenice, kat. úz. Hořenice, zapsaného v katastru nemovitostí u Katastrálního úřadu pro Královéhradecký kraj, katastrální pracoviště Náchod, na LV A2, je nezákonný. Stěžovatel se dále návrhem ze dne 1. 2. 2016 domáhal vydání předběžného opatření, kterým by tentýž soud uložil Ředitelství silnic a dálnic ČR zdržet se podání žádosti o vyvlastnění, a Městskému úřadu Jaroměř zdržet se zahájení řízení a rozhodnutí o vyvlastnění na podkladě žádosti Ředitelství silnic a dálnic ČR. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 3. 2016, č. j. 9 A 20/2016 - 33, ve výroku I. odmítl žalobu pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v absenci správního orgánu na straně žalovaného, ve výroku II. odmítl návrh na vydání předběžného opatření, ve výroku III. rozhodl o vrácení soudního poplatku za žalobu a ve výroku IV. rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Proti usnesení Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační stížnost, o které ústavní stížností napadeným rozsudkem rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že kasační stížnost proti výroku II. usnesení Městského soudu v Praze odmítl, a kasační stížnost proti výrokům I., III. a IV. usnesení Městského soudu v Praze zamítl.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu ani Městského soudu v Praze nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
6. Ústavní soud je především nucen konstatovat, že ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatel namítal v řízení před Nejvyšším správním soudem, který se s nimi obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádal. Stěžovatel polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině podústavního práva, nesouhlasí se způsobem, jakým aplikovaly §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný.
7. Podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. platí, že soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (dále jen "správní orgán").
8. Městský soud v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí uvedl, že žalované Ředitelství silnic a dálnic ČR je sice právnickou osobou, jak je uvedeno v čl. IV jeho zřizovací listiny, nebylo mu však zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. To platí i pro vyvlastňovací řízení, ve kterém je takovou pravomocí nadán výlučně vyvlastňovací úřad (§24 odst. 2 zákona o vyvlastnění). Žaloba stěžovatele proto byla odmítnuta pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v absenci postavení správního orgánu na straně žalovaného.
9. Nejvyšší správní soud stěžovateli vysvětlil, že Ředitelství silnic a dálnic ČR bylo zřízeno rozhodnutím Ministerstva dopravy vydaným podle §5 a §20 zákona o majetku ČR. Podle článku IV. odst. 1 zřizovací listiny se jedná o státní příspěvkovou organizaci ve smyslu §54 a násl. zákona o majetku ČR. Podle článku IV. odst. 2 zřizovací listiny se jedná o právnickou osobu vystupující v právních vztazích svým jménem a nesoucí odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Podle článku II. odst. 2 odrážky třetí zřizovací listiny plní Ředitelství silnic a dálnic ČR v rámci svého základního účelu a předmětu činnosti (mimo jiné) úkoly spočívající v zajišťování veškerých činností pro přípravu a realizaci stavby včetně zatěžování a zcizování movitého i nemovitého majetku. Do rozsahu činnosti Ředitelství silnic a dálnic ČR zjevně může spadat také provádění úkonů vyvlastnitele podle zákona o vyvlastnění, a to vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, jakkoliv se jedná o hospodaření s majetkem státu. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že z oprávnění a povinností Ředitelství silnic a dálnic ČR podle zřizovací listiny nelze žádným způsobem dovodit výkon působnosti veřejné (vrchnostenské) správy. Uvedené činnosti naopak zcela odpovídají účelu a náplni činnosti státní příspěvkové organizace, jež hospodaří s majetkem státu a na jejíž činnosti má stát bezpochyby zájem, což však nelze ztotožňovat s výkonem veřejné správy. Z uvedených důvodů Ředitelství silnic a dálnic ČR v rámci postupu vyvlastnitele podle §5 zákona o vyvlastnění (zaslání návrhu na uzavření smlouvy) nevystupuje jako správní orgán ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
10. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně odůvodněn, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění obou ústavní stížností napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatele způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu. Právo na spravedlivý proces, jehož porušení se stěžovatel dovolává, neznamená, že je jednotlivci zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí odpovídající jeho názoru, ale je mu zajišťováno právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Skutečnost, že správní orgány a soudy svá rozhodnutí opřely o právní názor, se kterým se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá důvodnost ústavní stížnosti.
11. Ústavní soud především nepřisvědčil námitce stěžovatele ohledně formalistického přístupu Nejvyššího správního soudu, pokud jde o právní posouzení postavení Ředitelství silnic a dálnic ČR. Nejvyšší správní soud stěžovateli podrobně a přesvědčivě vyložil, že Ředitelství silnic a dálnic ČR nemá v projednávané věci žádné rozhodovací pravomoci v rámci vyvlastňovacího řízení, v němž vystupuje nikoliv jako správní orgán (vyvlastňovací úřad), ale v postavení vyvlastnitele. Vyvlastnitel přitom při postupu podle §5 zákona o vyvlastnění nevykonává veřejnou správu, ani nerozhoduje o právech a povinnostech právnických či fyzických osob, není tedy správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nevystupuje ve vrchnostenském postavení, ale jako osoba soukromého práva v rovném postavení se stěžovatelem, o jehož právech a povinnostech mu nenáleží autoritativně rozhodovat. Pokud stěžovatel v této souvislosti poukazuje na usnesení sp. zn. I. ÚS 299/15 ze dne 27. 10. 2015, není zřejmé, jak by závěry tohoto rozhodnutí mohly podpořit argumentaci stěžovatele. Ústavní soud v citovaném usnesení naopak uvedl, že "Bylo by sice možno souhlasit s dovolatelem, že stát je účastníkem soukromoprávních vztahů sui generis a bezpochyby se od jiných účastníků soukromoprávních vztahů v mnohém odlišuje, stále však při dispozicích se svým majetkem vystupuje jako jeden z nich ... V nyní posuzovaném případě pak nelze než přitakat obecným soudům, že takto vymezenou státní moc, respektive veřejnou moc, ŘSD rozhodně nevykonávalo a vykonávat nemohlo, nerozhodovalo totiž přímo o právech a povinnostech stěžovatelky, neovlivňovalo její chování i proti její vůli a nestál za ním státně mocenský monopol s hrozbou realizace sankcí. O právech a povinnostech stěžovatelky, tedy o možnosti změny funkčního využití jejího majetku, zde rozhodoval Městský úřad Velká Bíteš, konkrétně jeho stavební úřad; ŘSD bylo toliko účastníkem s právem poskytnout stanovisko, přičemž toto právo mu nevyplývalo z jakékoli kompetence ve státní či veřejné správě, ale pouze z toho, že spravuje majetek v blízkosti stěžovatelčina předmětného pozemku". Obdobná situace nastala v projednávané věci, kdy rozhodujícím správním orgánem je vyvlastňovací úřad, tedy dle označení stěžovatele Městský úřad v Jaroměři, který rozhoduje o vyvlastnění, tedy má pravomoc zakládat práva a povinnosti účastníků řízení.
12. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud nemohl než mít závěr správních soudů o tom, že stěžovatel označil v žalobě jako žalovaného subjekt, který v dané věci nevystupuje jako správní orgán ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., za správný, a tudíž i ústavně souladný. Nejvyšší správní soud ani nepochybil, pokud nepostupoval procesně ve smyslu §46 odst. 2 s. ř. s., jak namítá stěžovatel, neboť takový postup připadá v úvahu jen za situace, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Tak tomu však v projednávané věci, kdy stěžovatel považoval za nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu§82 s. ř. s. dopis - návrh na uzavření dohody, nebylo.
13. Ústavní soud k tomu nad rámec věci dodává, že ani z žaloby samotné, ani z obsahu ústavní stížnosti nelze dovodit, z čeho stěžovatel (mimo obavy z možného pozdějšího vyvlastnění jeho nemovitostí za cenu výrazně nižší, než stěžovatel požaduje) dovozuje ve fázi zaslání návrhu na uzavření dohody zásah do svých práv, od něhož bych se pak měla odvíjet volba příslušného opravného prostředku, a tomu odpovídající označení žalovaného. Žalobou podle §82 s. ř. s. se lze domáhat ochrany za situace zkrácení na právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím. Musí se tedy jednat o nezákonný postup správního orgánu, který nemá postižená osoba povinnost snášet. Zákonnost v tomto smyslu obecně vymezuje čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a čl. 2 odst. 2 Listiny, který stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Namítá-li stěžovatel nezákonný postup vyvlastnitele postupujícího podle v záhlaví citovaných zákonů, které stěžovatel považuje za rozporné s Ústavou, lze jen uvést, že stěžovatelem napadenou novelizovanou právní úpravou by se Ústavní soud mohl zabývat až v souvislosti s ústavní stížností napadající rozhodnutí přímo zasahující do ústavně zaručených práv stěžovatele. Na tom nic nemění konstatování stěžovatele, že pokud by se domáhal "oprávněné náhrady" za vyvlastnění, byla by mu přiznána zřejmě až s odstupem několika let.
14. Pokud jde o výroky I. III. IV. napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, proti nim stěžovatel žádné námitky nevznášel a Ústavní soud ani žádné pochybení Nejvyššího správního soudu v tomto smyslu nezjistil. Stejně tak jako Nejvyšší správní soud se Ústavní soud nemohl zabývat věcnou argumentací stěžovatele o průběhu vyvlastňování pozemků v jeho vlastnictví, neboť tato se vztahuje k meritu věci, které nebylo předmětem řízení před správními soudy.
15. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, byl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnut i návrh na zrušení části v záhlaví citovaných právních předpisů. Jde totiž o návrh akcesorický, který sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2016
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu