ECLI:CZ:US:2005:2.US.251.04
sp. zn. II. ÚS 251/04
Usnesení
II.ÚS 251/04
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické a soudců Elišky Wagnerové a Miloslava Výborného mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti J. B., P. H., A. H., A. H., J. J., RNDr. J. K., M. K., M. K., F. L., J. M., Ing. J. O., P. P., V. P., M. R., J. R., M. R., J. Š., S. Š., M. U., H. V., J. V., A. B., Ing. J. Z., a M. Ž., všichni zastoupeni JUDr. G. V., proti územnímu rozhodnutí č. 3057 Magistrátu města Plzně, odboru stavebně správního, ze dne 15. 5. 2003, č.j. STAV/3022/02, územnímu rozhodnutí č. 3166 Magistrátu města Plzně, odboru stavebně správního, ze dne 6. 11. 2003, č.j. STAV/3404/03, a stavebnímu povolení Úřadu městského obvodu Plzeň 1, odboru výstavby a dopravy, ze dne 17. 12. 2003, č.j. Výst/897/2003-Kri, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byla dne 21. 4. 2004 doručena ústavní stížnost 24 stěžovatelů (dále jen "stěžovatelé"), kterou se tito domáhají zrušení územního rozhodnutí č. 3057 Magistrátu města Plzně, odboru stavebně správního, ze dne 15. 5. 2003, č.j. STAV/3022/02, územního rozhodnutí č. 3166 Magistrátu města Plzně, odboru stavebně správního, ze dne 6. 11. 2003, č.j. STAV/3404/03 a stavebního povolení Úřadu městského obvodu Plzeň 1, odboru výstavby a dopravy, ze dne 17. 12. 2003, č.j. Výst/897/2003-Kri. Protiústavnost napadených rozhodnutí stěžovatelé spatřují v jejich rozporu s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 4 odst. 2, čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1, čl. 11 odst. 4, čl. 31, čl. 35 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). S poukazem na ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") stěžovatelé současně požádali, aby Ústavní soud přijetí ústavní stížnosti neodmítl, neboť ústavní stížnost podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelů a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo. S ústavní stížností stěžovatelé spojili i návrh, aby Ústavní soud v souladu s ustanovením §39 zákona o Ústavním soudu posoudil návrh jako naléhavý a projednal ho mimo pořadí.
Přípisem ze dne 22. 4. 2004 byl pak Ústavnímu soudu doručen návrh dalších 18 osob, kterým se tito navrhovatelé domáhají "připuštění" (zřejmě ve smyslu přistoupení) k předmětné ústavní stížnosti, a to na straně shora uvedených stěžovatelů. Zákon o Ústavním soudu, stejně jako i občanský soudní řád v řízení odvolacím a dovolacím, však takový institut přistoupení dalšího účastníka nezná a navrhovatelé domáhající se přistoupení v řízení před Ústavním soudem by se při obhajobě svých základních práv a svobod museli bránit podáním vlastní ústavní stížností a nikoliv přistoupením k již učiněnému podání jiných stěžovatelů (viz k tomu též Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, str. 101).
V průběhu řízení před Ústavním soudem došlo ke změně v osobě soudce zpravodaje tak, že v souladu s §8 odst. 8 rozvrhu práce Ústavního soudu byla s účinností od 22. 6. 2004 tato ústavní stížnost přidělena soudkyni JUDr. Michaele Židlické. Dle §8b téhož předpisu se ústavní stížnost projedná v senátu, v němž zasedá soudce zpravodaj, přičemž spisová značka věci zůstává nezměněna. Z tohoto důvodu ve věci rozhodoval čtvrtý senát Ústavního soudu.
II.
V odůvodnění svého podání stěžovatelé uvádějí argumenty pro svá tvrzení o protiústavnosti napadených rozhodnutí. Územnímu rozhodnutí Magistrátu města Plzně č. 3057 ze dne 15. 5. 2003, č.j. STAV/3022/02, vytýkají především to, že o zahájení územního řízení nebyli řádně vyrozuměni všichni účastníci územního řízení a ani samotné územní rozhodnutí nebylo dosud účastníkům řízení řádně oznámeno. Magistrát města Plzně vymezil podle jejich názoru okruh účastníků územního řízení příliš úzce, a to v rozporu se zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"). Situováním předmětné stavby do záplavového území řeky Mže by navíc mohlo dojít k úniku nebezpečných látek z projektované hromadné parkovací garáže, což představuje zásah do práva stěžovatelů na příznivé životní prostředí. Před vydáním územního rozhodnutí nebyl tak podle názoru stěžovatelů správně zjištěn skutkový stav věci a stěžovatelé rovněž namítají porušení rovnosti účastníků ze strany správního orgánu, když technickému náměstku primátora města Plzně bylo územní rozhodnutí doručeno písemně a všem ostatním účastníkům řízení veřejnou vyhláškou.
Územním rozhodnutím Magistrátu města Plzně č. 3166 ze dne 6. 11. 2003, č.j. STAV/3404/03, pak mělo být zasaženo do základních práv a svobod stěžovatelů tím, že nebyl dodržen zákonný postup při doručení veřejnou vyhláškou, když k vyvěšení předmětného rozhodnutí na úřední desce došlo dne 20. 11. 2003 a k jeho sejmutí již 5. 12. 2003, čímž nebyla dodržena 15ti denní lhůta pro doručování rozhodnutí prostřednictvím veřejné vyhlášky. Z obdobných důvodů jako u výše uvedeného územnímu rozhodnutí pak stěžovatelé vytýkají i tomuto územnímu rozhodnutí zásah do jejich práva na příznivé životní prostředí. Protiústavnost stavebního povolení Úřadu městského obvodu Plzeň 1, ze dne 17. 12. 2003, č.j. Výst/897/2003-Kri pak stěžovatelé spatřují v tom, že před jeho vydáním nebyly dořešeny některé technické otázky (plynovodní přípojka, povrch komunikace apod.) a před doručením stavebního povolení veřejnou vyhláškou nebyl zjištěn počet potencionálních účastníků řízení.
Po podání ústavní stížnosti bylo dne 26. 8. 2004 Úřadu městského obvodu Plzeň 1, odboru výstavby a dopravy, doručeno odvolání R. P., proti stavebnímu povolení ze dne 17. 12. 2003, č.j. Výst/897/2003-Kri. V odvolání odvolatel napadl především nedodržení zákonné lhůty pro vyvěšení rozhodnutí o stavebním povolení, jež bylo doručováno prostřednictvím veřejné vyhlášky, kdy toto rozhodnutí bylo vyvěšeno dne 18. 12. 2003 a k jeho sejmutí došlo již 2. 1. 2004. Z uvedeného pak odvolatel dovozoval, že 15ti denní zákonná lhůta nebyla dodržena. Dne 20. 10. 2004 však vzal R. P. své podání zpět. Po podání výše uvedeného opravného prostředku bylo napadené stavebního povolení ze dne 17. 12. 2003, č.j. Výst./897/2003-Kri, opětovně vyvěšeno na úřední desce ve dnech 27. 8. 2004 - 14. 9. 2004.
Po tomto opětovném vyvěšení rozhodnutí o stavebním povolení ze dne 17. 12. 2003 podalo proti tomuto rozhodnutí dne 26. 9. 2004 odvolání Občanského sdružení Pod Záhorskem, IČ 26623056, se sídlem M. R., Plzeň, právně zastoupené advokátem JUDr. G. V. Rozhodnutím Magistrátu města Plzně ze dne 1. 12. 2004, č.j. STAV/4080/04, bylo však odvolání zamítnuto jako neopodstatněné. Z jeho odůvodnění vyplývá, že odvolací správní orgán považuje stavební povolení ze dne 17. 12. 2003 za doručené již vyvěšením na úřední desku ve dnech 18. 12. 2003 - 2. 1. 2004. Opětovné zveřejnění napadeného stavebního povolení pak mělo být provedeno jen z důvodu opatrnosti.
III.
Ve vyjádření Magistrátu města Plzně (dále jen "magistrát") se k předmětné ústavní stížnosti uvádí, že navrhovatelé nevyčerpali všechny procesní prostředky, které zákon poskytuje k ochraně jejich práv. Doručování veřejnou vyhláškou je dle názoru magistrátu obecným způsobem doručování, který upravuje správní řád i stavební zákon. Uvedený způsob doručování probíhá způsobem v místě obvyklým a byl zvolen z důvodu početnosti účastníků a s přihlédnutím k dalším osobám, které by mohly vstoupit do řízení jako účastníci. Naopak selektivně provedený způsob adresného doručování poštou by vedl ke vzniku nerovnosti mezi subjekty a takový postup byl ve správním soudnictví označen za nezákonný, zvýhodňující některé účastníky řízení a porušující tak zásadu rovnosti účastníků. Z vyjádření dále vyplývá, že proti územnímu rozhodnutí č. 3057 ze dne 15. 5. 2003, č.j. STAV/3022/02, byl podán řádný opravný prostředek ke Krajskému úřadu Plzeňského kraje. Po přezkoumání tohoto opožděně podaného odvolání dospěl Krajský úřad Plzeňského kraje k závěru, že v něm nejsou uvedeny skutečnosti, které by odůvodňovaly obnovu řízení nebo změnu či zrušení napadeného rozhodnutí.
Úřad městského obvodu Plzeň 1, odbor výstavby a dopravy, se k předmětné ústavní stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 18. 11. 2004 s tím, že příslušný správní spis se toho času nachází na magistrátu, a z tohoto důvodu k němu nemůže zaujmout stanovisko. V později zaslaném doplnění vyjádřením ze dne 6. 12. 2004 pak Úřad městského obvodu Plzeň 1 sděluje, že nebyly ze strany stěžovatelů vyčerpány všechny opravné prostředky a z ústavní stížnosti není údajně patrné, která ústavně zaručená práva měla být porušena. Úřad městského obvodu Plzeň 1 dále upozorňuje, že žádné zákonné ustanovení neurčuje minimální počet účastníků řízení pro doručování veřejnou vyhláškou. Současně s přípisem byl doručen i kompletní správní spis.
IV.
Dříve než Ústavní soud přistoupí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, je povinen zabývat se otázkou, zda ústavní stížnost splňuje formální náležitosti vyžadované zákonem o Ústavním soudu, včetně naplnění podmínky její přípustnosti.
Ústavní soud rozhoduje jen takové případy, kdy se ochrany základních práv a svobod již nelze domáhat jinými dostupnými procesními prostředky. V tomto smyslu jedním ze základních pojmových znaků ústavní stížnosti, jakožto prostředku ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod, je její subsidiarita. To znamená, že se v případě ústavní stížnosti nejedná o procesní prostředek, který by mohl být využit k ochraně práva vedle prostředků jiných, ale že lze ústavní stížnost podat po vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon k ochraně práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). V opačném případě je ústavní stížnost nepřípustná. Nesplnění podmínky přípustnosti pak zakládá důvod pro odmítnutí ústavní stížnosti již ve fázi, kdy je tato posuzována soudcem zpravodajem.
Při posuzování naplnění podmínky přípustnosti ústavní stížnosti vyšel Ústavní soud z obsahu ústavní stížnosti, spisového materiálu a vyjádření účastníků řízení, přičemž byl v této souvislosti nucen konstatovat, že podmínka vyčerpání všech opravných a dalších prostředků k ochraně práva zůstala nenaplněna, a to u všech tří ústavní stížností napadených rozhodnutí. Odvolání proti územnímu rozhodnutí ze dne 15. 5. 2003 a obě odvolání proti stavebnímu povolení ze dne 17. 12. 2003 byla podána opožděně a nebyla proto odvolacím orgánem meritorně řešena. Pokud by tedy Ústavní soud posuzoval předmětnou ústavní stížnost z pohledu splnění podmínky vyčerpání všech procesních prostředků stěžovateli, nezbylo by soudci zpravodaji, než návrh podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítnout pro jeho nepřípustnost.
Ústavní soud se však v souvislosti s podanou ústavní stížností musel zabývat rovněž žádostí stěžovatelů uplatněnou ve smyslu ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, aby přijetí ústavní stížnosti neodmítl, neboť ústavní stížnost podle názoru stěžovatelů podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelů a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo. S ohledem na shora zmíněný princip subsidiarity ústavní stížnosti je však třeba toto zákonné ustanovení vykládat nutně zužujícím způsobem, neboť jeho aplikace vede vždy k zásahu do již nastolených právních vztahů, a to zpravidla po delší době od právní moci rozhodnutí. Výjimečnost použití zmíněného ustanovení je dána jednak limity podmínek, na něž je vázána jeho aplikace, a jednak skutečností, že o tom, zda se má uplatnit §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nemůže rozhodovat pouze soudce zpravodaj, nýbrž senát Ústavního soudu (viz k tomu Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C.H.BECK, 2001, s. 344). Důvodem pro tento postup je především skutečnost, že posuzování toho, zda ústavní stížnost svým významem "podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele" je již svým způsobem meritorní, spočívající v posouzení materiálních podmínek věci, což spadá výlučně do působnosti senátního rozhodování.
Ústavní soud při zvažování podmínek, které v souvislosti s postupem podle ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zák. o Ústavním soudu přistupují k obecným podmínkám pro podání ústavní stížnosti, konstatoval, že delší stanovená jednoletá lhůta zde vystupuje především jako prostředek ochrany veřejného či obecného zájmu a není tedy odůvodněna pouze potřebou ochrany subjektivního práva. K základní podmínce, aby ústavní stížnost svým významem podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatele, samotný zákon o Ústavním soudu neposkytuje bližší upřesnění pro její výklad, z judikatury Ústavního soudu (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 6, č. 99, s. 213) lze nicméně dovodit požadavky, které musí v tomto případě ústavní stížnost splňovat. Vedle požadavku zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů musí mít napadené pravomocné rozhodnutí dopad i na širší okruh případů, ústavní stížnost musí mít znaky obecnosti, opakovatelnosti a neomezenosti konkrétním případem.
Stěžovatelé vidí přesah ústavní stížnosti především v zásahu do práva na rovnost účastníků ve správním řízení, v zásahu do práva na příznivé životní prostředí, do práva na ochranu vlastnického práva a zejména práva domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného orgánu.
K tvrzeného zásahu do práva na rovnost účastníků správního řízení stěžovatelé poukazují na skutečnost, že zahájení územního řízení, a následně ani vydání samotného územní rozhodnutí, nebyla řádně oznámena všem známým účastníkům řízení. Stěžovatelé namítají, že se tak nemohli účastnit správního řízení a zejména jim bylo odňato právo jako účastníkům řízení podat proti územnímu rozhodnutí opravný prostředek. K této námitce Ústavní soud uvádí, že podle §34 odst. 1 stavebního zákona je účastníkem územního řízení o umístění stavby a o využití území především sám navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena. Z výše uvedeného plyne, že okruh účastníků řízení je zákonodárcem úmyslně vymezen tak, aby se jej mohli účastnit všichni, kdo jsou nebo mohou být územním řízením přímo dotčeni ve svých právech vážících se k příslušným nemovitostem. Za daného právního stavu nebylo v moci správního orgánu zjistit, které osoby budou daným územním rozhodnutím dotčeny, a pokud by správní orgán prováděl výběr těchto osob, byl by tím spíše postihnutelný námitkou neúplnosti nebo arbitrárnosti. Za dané situace proto zvolil správní orgán způsob doručení veřejnou vyhláškou, přičemž samotné rozhodnutí o způsobu doručování je na správním uvážení příslušného správního orgánu. Naopak, v případě selektivního doručování rozhodnutí správního orgánu poštou konkrétním účastníkům řízení by zjevně mohlo dojít ke vzniku neodůvodněné nerovnosti v doručování účastníkům řízení v tom smyslu, který se jeví předmětem námitek stěžovatelů. Bylo by rovněž v rozporu se zásadou efektivnosti a hospodárnosti správního řízení, kdyby při každém obdobném řízení mělo docházet k obesílání všech osob příslušného obvodu, jejichž práva by eventuálně mohla být v souvislosti s řízením dotčena. Z uvedeného důvodu je institut veřejné vyhlášky třeba považovat za legitimní prostředek obeznámení občanů s některými úkony veřejné moci, tak jak ho předpokládá ustanovení §42 odst. 2 a §69 odst. 2 stavebního zákona a ustanovení §26 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Nelze opomenout ani tu skutečnost, že institut doručování (oznamování) některých rozhodnutí správních orgánů formou veřejné vyhlášky je zároveň výrazem obecné právní zásady vigilantibus iura scripta sunt.
V souvislosti s doručením veřejnou vyhláškou stěžovatelé stran doručení územního rozhodnutí ze dne 6. 11. 2003 navíc namítají, že při jeho vyvěšení na úřední desce nebyla dodržena zákonná 15ti denní lhůta, když toto územní rozhodnutí bylo vyvěšeno 20. 11. 2003 a sejmuto 5. 12. 2003. Ústavní soud po seznámení se s tvrzeními stěžovatelů a po prostudování správního spisu dospěl k závěru, že způsob počítání lhůt, jak ho vykládá správní orgán, nelze označit za odporující textu zákona a tedy ve svém důsledku se promítající v zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů. Stavební zákon ve svém ustanovení §42 odst. 2 upravuje způsob oznámení územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou spočívající ve vyvěšení územního rozhodnutí po dobu 15 dnů, kdy poslední den této lhůty je dnem doručení. Obdobně upravuje způsob doručení veřejnou vyhláškou ustanovení §26 odst. 2 správního řádu, podle něhož se doručení provede tak, že se písemnost vyvěsí po dobu 15 dnů. V návaznosti na posuzovaný případ uvádí Ústavní soud jako obiter dictum, že při počítání této lhůty nelze vycházet z ustanovení §27 odst. 2 správního řádu, z něhož zřejmě vycházejí i stěžovatelé při svém tvrzení, neboť dané ustanovení upravuje způsob výpočtu procesněprávních lhůt, v nichž jsou účastníci oprávněni učinit procesní úkon. Tyto lhůty však nejsou adresovány správním orgánům samotným. Do lhůty pro doručování správních rozhodnutí prostřednictvím veřejné vyhlášky se tak započítává i první den vyvěšení daného rozhodnutí na úřední desku a 15tý den vyvěšení je dnem doručení. Ústavní soud má tedy za to, že všechna správní rozhodnutí napadená ústavní stížností byla řádně doručena.
Stěžovatelé spatřují přesah vlastních zájmů také v zásahu do práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Toto ustanovení je však nutno vykládat v souvislosti s čl. 41 Listiny, což znamená, že práv na příznivé životní prostředí se mohou stěžovatelé domáhat jen v mezích zákonů, které právo na příznivé životní prostředí provádějí. Tohoto základního práva se tedy nelze domáhat v obecné rovině poukazem na možné důsledky živelné pohromy, jestliže povolené stavby mají být umístěny v záplavovém území řeky Mže. Ve spojení s touto situací stěžovatelé současně v obecné rovině namítají rovněž možné dotčení jejich vlastnického práva. Živelnou pohromu však nelze považovat za standardní jev a bude především v zájmu samotných vlastníků budovaných staveb, aby učinili maximální opatření proti vzniku případné škody. Posouzení možných důsledků stavební činnosti do oblasti životního prostředí a souvisejících základních práv stěžovatelů, stejně jako posouzení stěžovateli namítaných hledisek urbanistických, architektonických, provozu na komunikacích a dalších technických řešení, nedosahuje ve vztahu k těmto tvrzením stěžovatelů úrovně ústavní roviny, kterou má Ústavní soud na zřeteli a pokud stěžovatelé spatřují v tomto směru v některém z napadených rozhodnutí porušení zákona, mohli se nápravy domáhat dostupnými procesními prostředky. Ústavní soud nemůže v tomto směru svojí činností suplovat činnost obecných soudů.
Pokud tedy Ústavní soud zvažoval v posuzované věci, zda i při nevyčerpání všech procesních prostředků, které zákon stěžovatelům k ochraně jejich základních práv poskytuje, nenastala situace předvídaná ustanovením §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, pak čtvrtý senát Ústavního soudu (neboť toto rozhodnutí, jak již zmíněno výše, musí být učiněno senátem a nikoliv pouze soudcem zpravodajem) dospěl k závěru, že důvod pro výjimečný postup podle tohoto ustanovení zákona o Ústavním soudu založen není.
Na základě výše uvedených skutečností Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, když s přihlédnutím k ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nebylo možno návrh odmítnout soudcem zpravodajem podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) daného zákona.
Pro úplnost pak Ústavní soud dodává, že v dané věci neshledal důvod pro postup podle §39 zákona o Ústavním soudu, o nějž stěžovatelé v ústavní stížnosti požádali.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není přípustné odvolání.
V Brně dne 8. června 2005
Michaela Židlická
předsedkyně senátu