ECLI:CZ:US:2014:2.US.2588.14.1
sp. zn. II. ÚS 2588/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Radovana Suchánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Stavební bytové družstvo SEVER, se sídlem Lipová 596/7, Liberec, zastoupeného JUDr. Rudolfem Vaňkem, advokátem se sídlem Měsíčná 256/2, Liberec, proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 11. 9. 2013, č. j. 30 Co 652/2012-65, a proti rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 28. 5. 2014, č. j. 22 Cdo 607/2014-82, za účasti Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci a Nejvyššího soudu jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů. Řízení, které podání ústavní stížnosti předcházelo, bylo zahájeno na základě žaloby stěžovatele, kterou se proti žalovanému Statutárnímu městu Liberec domáhal nahrazení projevu vůle ohledně udělení souhlasu se zřízením STL plynovodu a plynových přípojek na blíže určených a jím vlastněných pozemcích ve smyslu ustanovení §86 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon").
2. Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci rozsudkem napadeným nyní projednávanou ústavní stížností potvrdil předchozí rozsudek Okresního soudu v Liberci ze dne 27. 7. 2012, č. j. 18 C 45/2011-44, kterým byla žaloba stěžovatele zamítnuta. Shodně se soudem prvého stupně dospěl k závěru, že žalovaný nemá povinnost tvrzenou stěžovatelem a ani nebyla prokázána jakákoli diskriminace z jeho strany. V odůvodnění rozsudku krajský soud především uvedl, že ačkoliv má obec při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti, tyto se nijak nedotýkají případného udělení souhlasu podle ustanovení §86 odst. 3 stavebního zákona. Stejně tak odmítl, že by pod pojem veřejného užívání bylo možno zahrnout zatížení pozemku inženýrskými sítěmi. Uzavřel proto, že postavení Statutárního města Liberec jako vlastníka se při rozhodování o tom, zda dá inkriminovaný souhlas, nijak neliší od postavení jiných vlastníků, a proto není zákonem dána povinnost udělení tohoto souhlasu a nelze ji vynutit. Dovolání stěžovatele pak Nejvyšší soud zamítl, přičemž za klíčovou otázku pokládal udělení souhlasu obce se zřízením stavby na jejím pozemku z hlediska charakteru pozemku určeného k obecnému užívání, neboť ta doposud nebyla v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu řešena. Dospěl však k závěru, že udělení či neudělení souhlasu vlastníka pozemku, kterým je obec, spadá do samostatné působnosti obce a soudy, potažmo stát, a soudy nemohou obcím nařizovat, jak mají v obdobných situacích postupovat a za jakých okolností mají souhlas se stavbou udělit. Navíc, vedení plynovodu a plynových přípojek k pozemkům či stavbám konkrétních osob, nepředstavuje obecné užívání pozemku a povinnost obce souhlasit s umístěním stavby plynovodu na svých pozemcích nevyplývá ani ze "zvláštní" sociální funkce vlastnictví obce. Proto předchozí rozhodnutí krajského soudu potvrdil Nejvyšší soud jako správné.
3. Uvedené rozhodnutí dle stěžovatele porušilo jeho právo vlastnit majetek zaručené čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Porušení těchto práv stěžovatel spatřuje ve skutečnosti, že obecné soudy ve svých rozhodnutích nezohlednily specifické postavení obcí jako veřejnoprávních korporací, které nakládají sice s vlastním, přesto však s veřejným majetkem. Takto dle stěžovatele chybně vyložily neurčitý právní pojem "obecní užívání", poněvadž při hodnocení otázek spjatých s nakládáním s pozemky ve vlastnictví obce je nutné přihlédnout také k jejich funkci jako prostředku sloužícímu k uspokojování oprávněných potřeb obyvatel obcí, a ne je hodnotit jen a pouze jako výkon subjektivního vlastnického práva. K tomu se stěžovatel odvolává rovněž na judikaturu Ústavního a Nejvyššího soudu, která potvrzuje jeho právní názor. Dále stěžovatel vytýká, že se obecné soudy řádně nezabývaly námitkou, že v jeho případě jde ze strany Statutárního města Liberec o projev libovůle a diskriminace, a taktéž nehodnotily námitku majetkové a personální účasti Liberce ve společnosti provozující centrální zásobování teplem a z toho plynoucí možný střet zájmů obce jako soukromoprávního subjektu a obce jako veřejnoprávní korporace. Podobně pak opomenuly posoudit dopad nové občanskoprávní kodifikace provedené zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
4. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí jej završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
5. Takové zásahy či pochybení obecných soudů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatele obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadených rozhodnutí a vyžádaného spisu a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
6. Ústavní soud považuje předně za nezbytné akcentovat postavení místní samosprávy jako veřejné moci na svém území, která je státem předvídána a v odpovídajícím rozsahu aprobována. Její existenci lze pokládat za jeden ze znaků demokratického právního státu, přičemž nelze pominout tezi, dle níž je základem svobodného státu svobodná obec nadaná v příslušném rozsahu veřejnou mocí, kterou vykonává buď přímo nebo skrze své orgány [srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 331/02 ze dne 30. 9. 2002 (N 113/27 SbNU 245)]. Jinak vyjádřeno, místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)].
7. Takto je přitom nezbytné odlišit, v jakých případech obec vystupuje jako subjekt nadaný mocenskými atributy (vykonává tzv. imperium), a tedy jako subjekt veřejnoprávního vztahu, a v jakých případech je jeho postavení obdobné postavení jednotlivce (vykonává tzv. dominium). Přesto i v případech, kdy stát (respektive obec) vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, který se řídí právními předpisy z oblasti soukromého práva, nelze jeho postavení bez dalšího ztotožňovat s postavením jednotlivce. I v takových vztazích obec nedisponuje skutečně zcela autonomní vůlí a její jednání se musí vždy řídit zákonem. Při posuzování pozice státu (obce) v takových vztazích nelze proto cele abstrahovat od druhé dimenze státu (obce), tj. té, v níž vykonává svou hlavní funkci, tedy veřejnou moc [srov. nález sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303)].
8. Proto Ústavní soud souhlasí se stěžovatelem, že v určitých ohledech nelze na obec jako vlastníka nahlížet pouze prizmatem subjektu soukromoprávních vztahů, avšak právní jednání jí činěná je nezbytné hodnotit s ohledem na postavení obce jako veřejnoprávní korporace, která má svůj fundament v právu veřejném. Takto již dříve uvedl Ústavní soud ve vztahu k tvoření a projevům vůle obce jako účastníka soukromoprávního vztahu, že obce jsou veřejnoprávními korporacemi a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze je mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti [nález sp. zn. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001 (N 103/23 SbNU 39)]. Při hodnocení úkonů obce v rámci soukromoprávních vztahů takto vyvstává charakter obce jakožto územního společenství občanů majících právo na samosprávu (článek 8 a článek 100 odst. 1 Ústavy), tj. samostatná správa "svých záležitostí", a jsoucí veřejnoprávní korporací mající vlastní majetek a hospodařící podle vlastního rozpočtu (článek 101 odst. 3 Ústavy). Je tak například vyloučeno, aby obec hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů [nález sp. zn. IV. ÚS 1167/11 ze dne 20. 6. 2012 (N 123/65 SbNU 597)]. Uvedené ostatně vyjadřuje již ustanovení §38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), tak, že "majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku." Jak k uvedenému dodal Ústavní soud, z dotčeného ustanovení plyne obci přímá povinnost pečovat o zachování a rozvoj svého majetku a chránit jej před neoprávněnými zásahy. Péče o majetek a výkon vlastnického práva k němu tak není ponechána obci na volné úvaze, jako je tomu u jiných vlastníků, poněvadž kvalifikovaná starost o majetek je naplněním jednoho z veřejných zájmů, k jehož zabezpečení si obec musí vytvořit materiální a personální předpoklady, a to v rozsahu a kvalitě, která je přímo úměrná množství (hodnotě) a charakteru (svěřeného) majetku [nález sp. zn. III. ÚS 2984/09 ze dne 23. 11. 2010 (N 232/59 SbNU 365)].
9. Takto je tedy nutné zdůraznit, že při hodnocení právních jednání činěných územně samosprávnými celky, a to i pokud vystupují v soukromoprávních vztazích, bude důkladněji bráno na zřetel, zdali je jejich postup souladný se zákonem, předvídatelný či nediskriminační. Neboli jak vyřkl Nejvyšší soud, je zřejmé, že obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných, neboť obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008). Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné. Důvod tohoto zostřeného přístupu tkví již v samotné podstatě obce jakožto společenství občanů spravujících své záležitosti, které však musí ctít základní náležitosti výkonu veřejné moci. Ty jsou v základu stanoveny v čl. 2 odst. 2 Listiny, dle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Toto ustanovení je základní pojistkou proti výkonu libovůle ze strany veřejné moci a vyjadřuje základní smysl výkonu moci: službu občanům. Bylo by přitom v rozporu s tímto základním požadavkem, pokud by územní samosprávný celek i při správě svých vlastních záležitostí postupoval diskriminačně a bez objektivního a rozumného odůvodnění by jako účastník soukromoprávních vztahů odlišně přistupoval ke srovnatelným případům. Zde je ostatně nutno vyzdvihnout význam zákazu diskriminace jako samostatné hodnoty, na níž je vystaven demokratický právní stát (viz též čl. 1 či čl. 3 odst. 1 Listiny), kterou musí především všechny složky veřejné moci mít na zřeteli při všech úkonech jimi činěných a nikterak nepostupovat v rozporu s ní. Jak již totiž bylo řečeno výše, obec má i jako vlastník specifické postavení, které odráží jeho smysl a účel v demokratickém právním státě.
10. Pokud Ústavní soud zhodnotil nyní projednávaný případ prizmatem výše řečeného, dospěl k závěru, že stěžovatelova základní práva a svobody porušena nebyla, respektive postup Statutárního města Liberec nebyl v rozporu se základními zásadami správy věcí veřejných. Důvod tkví především ve skutečnosti, že z obsahu spisového materiálu se podává, že postup Statutárního města Liberec nebyl svévolný, překvapivý či odlišný od jiných srovnatelných případů. Naopak, z jeho jednotlivých vyjádření plyne, že neudělení inkriminovaného souhlasu vycházelo z dlouhodobých koncepcí města týkajících se předmětné problematiky. V tomto směru Ústavní soud akceptuje poukaz Statutárního města Liberec na Územní plán a Energetickou koncepci Statutárního města Liberec, ve které jsou vyloženy regulativy pro stanovení způsobu energetického zásobování, přičemž Ústavní soud respektuje, že přijímání takovýchto materiálů je v plné kompetenci územních samosprávných celků v rámci své samostatné působnosti a proto je při jejich hodnocení zdrženlivý. Pokud proto Statutární město Liberec ve svých vyjádřeních odkazovalo na nutnost ovlivňování energetické politiky města, která se projevuje rovněž ve formě neudělení souhlasu s umístněním plynovodu a plynovodních přípojek, nespatřuje Ústavní soud důvod, tento postoj z ústavně právního hlediska zpochybňovat. Zejména za situace, kdy je tato koncepce náležitě vysvětlena, vychází z dříve vydaných materiálů a odkazuje na konkrétní problémy, které by následovaly po eventuálním schválení žádosti stěžovatele. Navíc se ze soudního spisu podává, že případy uváděné stěžovatelem byly pouze zdánlivě srovnatelné a nelze tedy hovořit o diskriminačním postupu Statutárního města Liberec či libovůli, kterou by s odkazem na výše vyřčené Ústavní soud musel odmítnout.
11. Dále musí Ústavní soud odmítnut též námitku týkající se vlastnického podílu Města Liberec ve společnosti provozující centrální zásobování teplem, tedy v nynějším případě fakticky v konkurenčním subjektu. Zde je nutno vytknout, že zákon ani Ústava nikterak obcím nezapovídá možnost majetkově vstupovat do některých obchodních společností, obzvláště pokud se předmět jejich podnikání týká zájmů obce a zájmů občanů obce. I zde je však nutno sledovat, zda-li účastí obce v těchto podnicích nedochází k následné diskriminaci jiných, objektivně podobných subjektů při rozhodování o majetkových či jiných otázkách obce, respektive zda dotčená rozhodnutí vycházejí z akceptovatelných a rozumných důvodů a zdali jsou předvídatelná. Tak tomu v případě stěžovatele bylo, poněvadž Ústavní soud nezjistil, že by důvodem pro neudělení předmětného souhlasu byla majetková účast Města Liberec ve fakticky konkurenčním subjektu, nýbrž dlouhodobě známé materiály týkající se energetické koncepce města, jež vycházejí z racionálních požadavků a reflektují potřeby obce a občanů v této oblasti.
12. Jako nepřípadnou pak hodnotí Ústavní soud konečně argumentaci spočívající v neposouzení dopadu nové občanskoprávní kodifikace provedené zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, neboť nyní projednávaný případ se řídil předpisy "starého" občanského zákoníku a provedená rekodifikace soukromého práva tak v zásadě neměla na způsob jeho projednání vliv.
13. Ze shora vyřčených důvodu tedy Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatele a posoudil tak ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, a jako takovou ji usnesením mimo ústní jednání odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2014
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu