ECLI:CZ:US:2018:2.US.2600.17.1
sp. zn. II. ÚS 2600/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Kristiny Neubertové Zemánkové, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. května 2017 č. j. 30 Cdo 5555/2016-93, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. dubna 2016 č. j. 20 Co 39/2016-72 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 24. července 2015 č. j. 42 C 367/2013-41, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. právo na spravedlivý proces a účinný prostředek nápravy podle čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost a právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny, rovněž bylo zasaženo do svobody svědomí podle čl. 15 odst. 1 Listiny a čl. 9 odst. 1 Úmluvy, a konečně byly porušeny zásady vyplývající z čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále jen "obvodní soud") rozsudkem ze dne 24. 7. 2015 č. j. 42 C 367/2013-41 zamítl žalobu, jíž se stěžovatelka (žalobkyně) kvůli nesprávnému úřednímu postupu Krajského úřadu Olomouckého kraje (dále jen "krajský úřad") domáhala, aby vedlejší účastnici řízení (žalované) byla uložena povinnost zaslat stěžovatelce písemnou omluvu ve specifikovaném znění a sdělení, jaká opatření přijala, aby do budoucna nedocházelo k zásahům do práv žen, které si zvolí porod doma (výrok I.); dále zamítl žalobu co do částky 300 000 Kč, jakožto náhrady nemajetkové újmy, a co do částky ve výši 50 000 Kč měsíčně, jakožto ušlého zisku za období od 1. 1. 2013 do právní moci rozsudku (výrok II.). Výrokem III. určil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
3. K odvolání stěžovatelky Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 14. 4. 2016 č. j. 20 Co 39/2016-72 rozhodnutí obvodního soudu potvrdil (výrok I.) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II.). Městský soud ve shodě s obvodním soudem dovodil, že ve věci chybí první předpoklad pro vznik nároku na náhradu škody proti státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti za škodu"), jímž je nesprávný úřední postup, v jehož důsledku by újma vznikla. Dovozovala-li totiž stěžovatelka svůj nárok z toho, co uvedl krajský úřad (konkrétně odbor zdravotnictví) v důvodech svého rozhodnutí ze dne 28. 11. 2012, jímž stěžovatelce udělil oprávnění k poskytování zdravotních služeb, ohledně (ne)možnosti vést porody, a z jeho argumentace k této otázce v jejich následné korespondenci, nepředstavovala tato jeho vyjádření úřední postup, kterým by mohlo být přímo zasaženo do právního postavení žalobkyně a který by tak mohl být postižen nesprávností podle §13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu. Městský soud dále uvedl, že tvrdila-li stěžovatelka, že se cítila být právním názorem krajského úřadu "zastrašena", a proto nepřistoupila k vedení tzv. domácího porodu, ač k tomu byla podle svého právního náhledu oprávněna, nemá tento subjektivní pocit stěžovatelky z hlediska vzniku uplatněného nároku žádný význam. Měla-li stěžovatelka za to, že ji příslušné právní normy k vedení porodu ve vlastním sociálním prostředí matky opravňují, zásadně jí nic nebránilo takovou službu poskytnout. Přistoupil-li by poté správní orgán k jejímu postihu za přestupek podle §114 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, měla by možnost bránit se takovému rozhodnutí prostřednictvím řádných i mimořádných opravných prostředků, včetně soudního přezkumu, v němž by se soud věcně relevantně zabýval výkladem příslušných právních předpisů.
4. Následné dovolání stěžovatelky bylo usnesením Nejvyššího soudu ze dne 24. 5. 2017 č. j. 30 Cdo 5555/2016-93 odmítnuto. Nejvyšší soud konstatoval, že stěžovatelkou vymezené otázky, zda "lze nesprávné či nepravdivé informování, resp. poučení osoby o jejích právech a povinnostech ze strany orgánu veřejné moci podřadit pod nesprávný úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.", a zda "lze neoprávněné odrazování osoby od výkonu svých práv pod hrozbou uložení až likvidační pokuty ze strany orgánu veřejné moci podřadit pod nesprávný úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.", nemohly založit přípustnost dovolání, neboť na nich rozhodnutí městského soudu nezáviselo, a to už jenom z toho důvodu, že obvodní soud shledal postup správního úřadu jako správný. Přípustnost dovolání nemohla založit ani další argumentace stěžovatelky týkající se poučovací povinnosti správního orgánu, k níž navíc ani nevymezila předpoklady přípustnosti. Pro úplnost Nejvyšší soud poukázal na svůj rozsudek ze dne 15. 6. 2016 sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, ve kterém dospěl k závěru, že státní orgány se nezajišťováním péče porodních asistentek u domácího porodu nedopouštějí nesprávného úředního postupu, ani tímto jednáním neporušují unijní právo, neboť ani z českých právních předpisů, ani z čl. 8 Úmluvy, ani z článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS neplyne povinnost státu zajistit těhotným ženám péči porodní asistentky v domácím prostředí.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá porušení shora uvedených ústavně zaručených práv. Nejprve se věnuje popisu skutkového stavu a rekapitulaci ústavní stížností napadených rozhodnutí, jakož i jim předcházejícímu postupu krajského úřadu. Podrobně rozebírá, že byla dotčena na své svobodě svědomí tím, že jí nebylo umožněno poskytnout pomoc klientce ve věci porodu ve vlastním sociálním prostředí. V této souvislosti poukazuje na různé dokumenty mezinárodních organizací (OSN, EU), z nichž vyplývají doporučení ohledně domácích porodů. Rovněž se věnuje vývoji praxe porodních asistentek v České republice a právní úpravě, která se jich týká, přičemž poukazuje i na různé odborné srovnávací studie týkající se porodů doma a v nemocnici. Stěžovatelka dále namítá, že postupem krajského úřadu došlo i k porušení práva podnikat. Podle stěžovatelky krajský úřad překročil meze svého oprávnění rozhodovat o povolení k výkonu povolání a nezákonně zúžil možnost výkonu povolání stěžovatelky. Soudy následně neposkytnutím ochrany práv stěžovatelce zasáhly do jejího práva na soudní ochranu. Opakovaně zdůrazňuje, že má platné rozhodnutí o registraci, které ji opravňuje poskytovat péči porodní asistentky včetně vedení porodu ve vlastním sociálním prostředí rodičky. Odrazování od poskytování této péče krajským úřadem považuje za protiprávní. Vyslovuje přesvědčení, že žádný zákon nestanoví, že péče porodní asistentky nemůže být poskytována ve vlastním sociálním prostředí rodičky. Právo matky na volbu porodu přitom uznal i Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 7. 2013 sp. zn. I. ÚS 4457/12 (N 132/70 SbNU 221; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou rovněž dostupná na http://nalus.usoud.cz). V této souvislosti uzavírá, že poskytování péče porodní asistentky u domácích porodů musí být umožněno jako legální varianta. Závěrem se pak ještě odvolává na unijní právní úpravu, konkrétně směrnice 2005/36/ES a 80/155/EHS týkající se činnosti porodních asistentek, které sice byly formálně převzaty do zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), avšak faktický stav, kdy porodní asistentky nemohou vykonávat svoji činnost bez dohledu lékaře a nemohou vést samostatně porody, je v rozporu s těmito směrnicemi, resp. jejich transpozice do právního řádu České republiky je nedostatečná.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána soudní rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Jak již Ústavní soud mnohokrát v minulosti zdůraznil, jeho základním úkolem podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") je ochrana ústavnosti. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu proto vykonávat dohled nad rozhodovací činností soudů. Ve své činnosti musí totiž respektovat jeden ze základních principů právního státu, dle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Do rozhodovací činnosti soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li jejich rozhodnutími porušena základní práva a svobody.
8. Stěžovatelka se v ústavní stížnosti věnuje především obecnému popisu problematiky domácích porodů a činnosti porodních asistentek. Snáší přitom celou řadu argumentů ve prospěch domácích asistovaných porodů a jejich legalizace. Jakkoliv lze chápat snahu stěžovatelky o změnu nazírání na domácí porody jak orgány veřejné moci, tak i odbornou veřejností, v tomto konkrétním řízení o ústavní stížnosti, kterou stěžovatelka brojí proti rozhodnutím soudů o zamítnutí žaloby proti státu za nesprávný úřední postup mající původ ve vyjádření či zdůvodnění rozhodnutí správním orgánem, není pro takovou argumentaci žádné místo. Ta by našla spíše uplatnění v rámci odborné či politické diskuse nad aspekty domácích porodů.
9. Ani argumentace právem Evropské unie nemůže zvrátit zamítnutí žaloby stěžovatelky proti státu. Zákon o nelékařských zdravotnických povoláních upravuje pouze podmínky získávání způsobilosti k výkonu povolání porodní asistentky, a to ve shodě se směrnicí 2005/36/ES, která ukládá členským státům zajistit přístup k výkonu tohoto povolání prostřednictvím příslušných (harmonizovaných) kvalifikačních požadavků, a nikoliv stanovením (harmonizovaných) podmínek poskytování zdravotních služeb s tímto povoláním spojených. Stanovení těchto podmínek včetně disciplinárních pravidel za jejich porušení přenechává směrnice plně členským státům a jimi uplatněným hlediskům, jako je např. ochrana veřejného zdraví [srov. výkladové pravidlo (6) preambule směrnice]. V České republice tyto podmínky stanoví §11 zákona o zdravotních službách. Vzhledem k tomu, že zákon o nelékařských zdravotnických povoláních nebyl z hlediska požadavků kladených na vnitrostátní transpozici předpisů práva Evropské unie soudy zpochybněn, nebyl ani důvod k předložení předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropské unie.
10. Ústavní soud se proto věnoval samotným ústavní stížností napadeným soudním rozhodnutím, k nimž však ústavní stížnost neobsahuje v podstatě žádnou argumentaci, když, jak bylo uvedeno výše, její podstatou je pouze v obecné rovině vedená polemika s omezenými možnostmi porodních asistentek vykonávat svoji činnost, zejména pak vést samostatně porody, ať již doma, nebo ve zdravotnickém zařízení. Aniž by se Ústavní soud uchyloval k hodnocení těchto námitek, pro posouzení ústavní stížnosti postačí poukázat na závěry obsažené v rozhodnutích soudů, že vyjádření právního názoru státním orgánem v důvodech rozhodnutí nebo ve sdělení k výkladu zákonných ustanovení není samo o sobě úředním postupem podle §13 zákona o odpovědnosti za škodu, kterým by mohlo být přímo zasaženo do právního postavení žalobkyně. Proti tomuto závěru nemá Ústavní soud z ústavněprávního hlediska žádné výhrady. Ostatně otázkou, zda jsou informace podané správním orgánem ve věci domácích porodů způsobilé zasáhnout do práv účastníka řízení, se Ústavní soud zabýval v usnesení ze dne 26. 9. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2167/17. Třebaže šlo o poněkud odlišnou situaci, kdy se ochrany Ústavního soudu nedomáhala porodní asistentka, nýbrž nezletilá, které nebylo v důsledku hrozby sankce pro porodní asistentku umožněno, aby byla porozena v domácím prostředí, východiska obou věcí jsou obdobná. Podstatou je, že informace poskytnuté správním orgánem obsahující pouhá doporučení či nezávazná stanoviska, nejsou způsobilé zasáhnout do právní sféry stěžovatelky.
11. Nad rámec uvedeného Ústavní soud pouze podotýká, že nelze přehlédnout, že již samotné dovolání stěžovatelky balancovalo na hranici, kdy mohlo být jako celek odmítnuto pro existenci vad. Stěžovatelka totiž spatřovala přípustnost dovolání ve vyřešení otázek, na nichž rozhodnutí městského soudu nespočívalo, resp. používala takovou argumentaci, k níž žádné předpoklady přípustnosti dovolání nevymezila. Podrobil-li Nejvyšší soud takové dovolání přesto kvazimeritornímu přezkumu, poskytl stěžovatelce větší procesní prostor, než by jí jinak mohl náležet.
12. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv a svobod, rozhodl o návrhu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu tak, že návrh jako zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. března 2018
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu