ECLI:CZ:US:2016:2.US.2985.16.1
sp. zn. II. ÚS 2985/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky jrprojekt, s. r. o., se sídlem U Habeše 800/11, Praha 5 - Slivenec, zastoupené Mgr. Přemyslem Pechlátem, advokátem se sídlem Heydukova 505/3, České Budějovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016 č. j. 7 Afs 101/2016-30 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 2016 č. j. 3 Af 13/2014-36, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka podala dne 6. 9. 2016 návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti podle §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Domáhá se zrušení shora uvedených rozsudků správních soudů, protože podle jejího názoru vedly k porušení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Dále namítá porušení čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky.
2. Stěžovatelka žalobou podanou u Městského soudu v Praze napadla rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství (dále jen "OFŘ") č. j. 8349/14/5000-14203-702459 ze dne 27. 3. 2014. Tímto rozhodnutí OFŘ zamítlo stěžovatelčino odvolání proti rozhodnutím Specializovaného finančního úřadu (dále jen "správce daně"), kterými správce daně rozhodl o její stížnosti na postup plátce daně - společnosti ČEZ Distribuce, a. s., (dále jen "plátce daně") - při výběru odvodu z elektřiny ze slunečního záření (dále jen "odvod") podle ustanovení §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o podpoře") za období měsíců února, března, dubna, června, července a srpna roku 2013. Plátce daně podle §7a a násl. zákona o podpoře a podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), provedl srážku odvodu za elektřinu ze slunečního záření a stěžovatelce vyplatil částku o 28% nižší oproti fakturované částce. Stěžovatelka postupem podle §237 odst. 3 daňového řádu podávala na postup plátce daně stížnosti ke správci daně a uvedla, že považuje jeho postup za neakceptovatelný, protože je ve zjevném rozporu se zásadami daňového práva. Byl vůči stěžovatelce diskriminační, má podle ní likvidační dopad na poplatníka a retroaktivně zasahuje do zákonem garantovaných cen. Proto je neústavní. Obecné správní soudy námitkám stěžovatelky nevyhověly.
3. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že městskému soudu předložila výpočet založený na konkrétních podkladech a ekonomických výsledcích, z něhož vyplývá, že státem garantovaná doba návratnosti v jejím případě není dosažitelná. Pokud městský soud následně odmítl provést dokazování, pak postupoval v rozporu se závěry nálezu Ústavního sp. zn. Pl. ÚS 17/11, protože neudělal vše pro spravedlivé řešení tohoto sporu. Nejvyšší správní soud posléze tento nezákonný postup krajského soudu aproboval. Stěžovatelka se proto v důsledku pasivity normotvůrce nachází ve zcela bezvýchodné situaci. Obecné soudy všech stupňů intenzivně hledají způsob, jakým by podstatu věci, kterou stěžovatelka a jí podobné subjekty soudům předkládají, nemusely řešit. Podle stěžovatelky de facto neexistuje způsob, jak se aktuálně povinnosti strpět rdousící solární odvod bránit. Tento přehnaně formalistický přístup obecných soudů je v přímém rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
4. Stěžovatelka si je vědoma toho, že soudy nedopřávají sluchu těm stěžovatelům, kteří se v otázce solárního odvodu ubírají cestou stížnosti na postup plátce daně a následné žaloby ve správním soudnictví. S touto judikaturou se nicméně neztotožňuje. Neakceptuje argumentaci, že institut prominutí daně je za stávající právní úpravy nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků solárního odvodu. Pokud právní řád dostatečně neupravuje institut prominutí daně, nesmí soud odmítnout v dané věci jednat a rozhodovat. Z pohledu evropského práva je navíc zavedení solárního odvodu diskriminačním opatřením, které se dostává do střetu se zásadou svobodného pohybu kapitálu. Každý podnikatelský plán by měl být založen na zralé úvaze a na důkladném propočtu doby návratnosti investice, zejména pokud výše investice dosahuje desítek milionů korun. Kdyby stěžovatelka věděla, že státem garantovaná doba návratnosti její investice nebude reálná a že stát za chodu změní podmínky, které při investičním plánování návratnost investice garantovaly, obnovitelné zdroje energie by zcela jistě nebyly tou oblastí, do které by stěžovatelka svou investici vložila.
5. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
6. Ústavní soud připomíná, že problematikou "solárních odvodů" se ve své judikatuře již obsáhle zabýval. Na vyřčených závěrech nemá co měnit. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 5. 5. 2012 (č. 220/2012 Sb.; N 102/65 SbNU 367) ve vztahu k povinnosti "solárního odvodu" předně vyzdvihl, že "volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze slunečního záření je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce. Princip právní jistoty totiž nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu." Dále uvedl, že "nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační ("rdousící efekt") či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny - tedy protiústavně. Zde bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. v jejich dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn." Doplnil, že "je povinností správce daně vytvořit koordinované praktické postupy směřující v odůvodněných případech k odvodu výběrem, nikoliv srážkou, ze strany plátce odvodu, a to s cílem umožnit daňovému poplatníkovi přístup k institutům posečkání, rozložení úhrady daně na splátky či prodloužení lhůty k podání vyúčtování." (obdobně viz také usnesení sp. zn. I. ÚS 2415/15 ze dne 18. 8. 2015).
7. Na uvedené Ústavní soud navázal v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 ze dne 13. 1. 2015. V dané věci řešil případ typově obdobný právě projednávané věci. V tomto nálezu se Ústavní soud obšírně zabýval tím, zda není v rozporu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (a též další judikaturou Ústavního soudu) současná rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (odvozená především z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013 č. j. 1 Afs 76/2013-57). Na jejím základě daňové orgány i správní soudy odmítly posuzovat rdousící efekt "solárního odvodu" na výrobce elektřiny z fotovoltaických elektráren v řízeních podle §237 daňového řádu, tj. v rámci stížností na postup plátce daně. Podle Ústavního soudu byl tento postup v souladu s právními předpisy a nevedl k zásahu do základních práv a svobod stěžovatelů - poplatníků "solárního odvodu". Ústavní soud zdůraznil, že v rámci řízení o stížnosti na postup plátce daně může správce daně přezkoumat pouze postup plátce daně z hlediska dodržení zákonných norem. V případech solárního odvodu to konkrétně znamená, že může posoudit pouze to, zda při jeho srážce byla dodržena ustanovení zákona o podpoře. Tento zákon přitom z hlediska osvobození od solárního odvodu v §7d, účinném do 29. 5. 2012, stanovil, že "od odvodu je osvobozena elektřina vyrobená ze slunečního záření ve výrobně elektřiny s instalovaným výkonem výrobny do 30 kW, která je umístěna na střešní konstrukci nebo obvodové zdi jedné budovy spojené se zemí pevným základem evidované v katastru nemovitostí." Další výjimky ze solárního odvodu, které by poplatníka (plátce odvodu) jeho zákonné povinnosti zprošťovaly, zákon o podpoře neobsahoval. Za této situace tedy institut stížnosti na postup plátce daně neumožňoval individuální přístup k dotčeným výrobcům elektřiny ze slunečního záření zasažených rdousícím efektem. Zákon totiž nepředvídal možnost neplacení solárního odvodu z důvodu masivního zásahu do majetkové podstaty poplatníka.
8. Opačný výklad by byl ve značném rozporu s dikcí příslušných ustanovení daňového řádu a ve své podstatě by překračoval meze akceptovatelné interpretace právních norem (obdobně viz usnesení sp. zn. I. ÚS 2415/15). Takto by soudní moc (včetně Ústavního soudu) dávala plátci daně oprávnění, která mu může dát pouze samotný zákon. Nemožnost takové interpretace contra legem, nemůže ospravedlnit ani odkaz na předchozí výzvy Ústavního soudu k ochraně vlastnického práva při solárním odvodu v některých specifických případech. Jeho apel na případné zhodnocení rdousícího efektu na provozovatele fotovoltaických elektráren nelze chápat jako výzvu soudní moci k "ohýbání" a nepřiměřené interpretaci právních norem obsažených v daňovém řádu. Jde spíše o apel na zákonodárce a výkonnou moc k přijetí (a následné aplikaci) takové právní úpravy, která by umožňovala v některých případech zohlednit skutečnost, že solární odvod má na poplatníka likvidační dopad. Není však úkolem Ústavního soudu, aby finanční správě přesně určoval, jakými způsoby a metodami naplní dříve vymezené ústavní limity, pokud daného cíle dosáhne a pokud zvolené metody budou ústavně konformní (zejména z hlediska právní jistoty, předvídatelnosti a proporcionality). Ústavní soud tedy nemůže stanovit, zda v konkrétním případě je namístě např. posečkání (§156 daňového řádu) anebo prominutí daně (§259 daňového řádu). Trvá ale na tom, aby orgány finanční správy o podané žádosti o posečkání, případně o prominutí daně, řádně rozhodly a aby takováto rozhodnutí byla soudně přezkoumatelná (obdobně viz usnesení sp. zn. I. ÚS 2415/15).
9. Dále Ústavní soud v citované judikatuře uvedl, že "solární odvod" lze zajisté považovat za daň či poplatek ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny. Z hlediska ústavnosti jeho výběru je klíčové, zda ho správce daně vybral na základě a v souladu se zákonem. To se v uvedených typových případech stalo (viz také výše nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11). Podobně odmítl porušení práva svobodně podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, jehož se navíc lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí. Změnu zákonných parametrů lze totiž podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, které musí podnikatelé v rámci svých investic (obzvláště dlouhodobých) akceptovat. Úkolem soudní moci tak není ochrana dříve očekávaného zisku, ale pouze posouzení, zda přijatou právní úpravou nedochází k nedůvodnému a neakceptovatelnému zásahu do vlastnických (či jiných) práv dotčených osob.
10. Zároveň Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 zopakoval, že v některých případech solární odvod skutečně může být provozovatele fotovoltaických elektráren neúměrně zasáhnout a mohl by na ně mít likvidační dopad. Je proto na státních orgánech, aby přijaly adekvátní opatření zamezující v extrémních případech tomuto "rdousícímu" efektu. Zdůraznil však, že do této fáze případ daného stěžovatele doposud nedospěl. Nelze totiž tvrdit, že by již nyní bylo zřejmé, že státní moc úmyslně zamýšlela v neakceptovatelné míře zasáhnout do práv a svobod dotčených provozovatelů fotovoltaických elektráren. Mimo jiné ani neuběhla doba, v rámci níž stát garantoval návratnost investic do těchto zdrojů. Za této situace tedy nelze jednoznačně říci, že by došlo k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva stěžovatelů ve skutkově podobných případech. Proto nelze jakkoli nahrazovat normotvorbu zákonodárce interpretací právních norem ve prospěch těchto stěžovatelů. Ústavní soud odmítl i námitky týkající se narušení principu právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování, stejně jako námitku denegatio iustitiae. Správní soudy a daňové orgány podle něj nepostupovaly svévolně.
11. Po prostudování nyní projednávané ústavní stížnosti a napadených rozsudků Ústavní soud neshledal, že by se tento případ výrazně odlišoval od případů již dříve Ústavním soudem rozhodnutých (viz především k samotné podstatě "solárního odvodu" nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11; dále také nález sp. zn. II. ÚS 2216/14, či usnesení sp. zn. I. ÚS 2415/15 a usnesení sp. zn. IV. ÚS 1686/15 ze dne 11. 8. 2015). Proto na jejich odůvodnění v plném rozsahu odkazuje. Veškeré argumenty stěžovatelky týkající se samotné podstaty solárního odvodu i možností, které jí právní řád nabízí k přezkumu, zda dotčený odvod nemá na poplatníka "likvidační efekt", totiž Ústavní soud v těchto rozhodnutích náležitě objasnil. Tyto závěry nemá důvod jakkoli přehodnocovat. Je přitom třeba zdůraznit, že vykonatelný nález Ústavního soudu je závazný pro všechny orgány i osoby (viz čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky) a je závazný i pro samotný Ústavní soud. Závazný přitom není jen výrok nálezu, ale i odůvodnění, respektive ty jeho části, jež obsahují nosné důvody pro konečné rozhodnutí [srov. za všechny nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.)]. Proto stěžovatelka nemůže očekávat, že by se bez vážných důvodů Ústavní soud od své judikatury odchýlil. Stěžovatelka pak nenabízí jiné argumenty než ty, které již Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 vypořádal.
12. Zároveň však Ústavní soud připomíná, že nadále platí jeho výzva veřejné správě, aby pečlivě a průběžně analyzovala rámcové podmínky hospodaření subjektů v oboru výroby elektřiny ze solárního záření. V těch případech, v nichž bude skutečně existovat důvod pro předejití případnému likvidačnímu efektu solárního odvodu, musí daňová správa včas reagovat vydáním adekvátního rozhodnutí. Daňová exekutiva přitom má možnost rozvinout úvahu o zmírnění likvidačních účinků různými prostředky. V rámci této úvahy musí vzít v potaz celkovou ekonomickou situaci daňového subjektu se zohledněním a znalostí jeho pozic ve všech daních (srov. totožně usnesení sp. zn. I. ÚS 2415/15 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014 č. j. 1 Afs 121/2014-55).
13. Po přezkoumání ústavní stížností napadených rozhodnutí tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že správní soudy neporušily základní práva či svobody, jichž se stěžovatelka dovolává. Jejich rozhodnutí nijak nevybočují z judikatury Ústavního soudu a jejich odůvodnění vyhovuje požadavkům na úplnost a přesvědčivost odůvodnění soudních rozhodnutí.
14. Proto Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. října 2016
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu