ECLI:CZ:US:2015:2.US.3639.14.1
sp. zn. II. ÚS 3639/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Fotovoltaická elektrárna Eliška - Čáslav s. r. o., se sídlem Hornická 639, Tuchlovice, zastoupeného JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Karlovo náměstí 28, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 2 Afs 121/2014-46, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku, kterým Nejvyšší správní soud zamítl jím podanou kasační stížnost týkající se žaloby směřující proti srážce "solárního odvodu" provedené podle ustanovení §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, v tehdy platném znění (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). Nejvyšší správní soud především zdůraznil, že stěžovatelem namítaný likvidační efekt solárního odvodu nebylo možno namítat postupem podle ustanovení §237 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), tj. formou stížnosti poplatníka na postup plátce daně. V této souvislosti uvedl, že pokud stěžovatel považoval solární odvod za nepřiměřený, tj. měl na něj jako na poplatníka likvidační dopad ("rdousící efekt"), měl své výtky uplatnit v řízení před správcem daně a pokud tak neučinil, nelze jeho námitky přezkoumávat ve správním soudnictví.
2. Uvedená rozhodnutí dle stěžovatele porušila jeho základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a odst. 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Stěžovatel předně hodnotí závěry vyslovené Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.; veškerá judikatura zdejšího soudu dostupná též z: www.nalus.usoud.cz; dále jen "nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11"), jež však pokládá za nejednoznačné, neboť zdejší soud jasně nevyřkl, zda-li je inkriminovaný zákon v souladu nebo v rozporu s ústavním pořádkem. To prý do budoucna založilo nejistotu a nepředvídatelnost v rozhodování obecných soudů, což se stalo i v jeho případě, neboť Nejvyšší správní soud sice přisvědčil jeho námitce o nejednoznačnosti výkladů termínů "rdousící efekt" či "udělat vše pro spravedlivé řešení", zmíněných v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, ale chybně z ní nevyvodil žádné důsledky pro jeho případ. Takto právní závěry nálezu sp. zn. PI. ÚS 17/11 založily nerovnost jednotlivých výrobců solární elektřiny, když někteří z nich nebudou mít vůbec nárok na vrácení solárního odvodu a někteří sice takový nárok mít budou, nicméně jsou vystaveni zcela volné rozhodovací úvaze soudců obecných soudů z důvodu neexistence jednoznačného výkladového pravidla pojmu "rdousící efekt". Dále stěžovatel obsáhle argumentuje, proč považuje postup dle ustanovení §237 daňového řádu v případě prokázání likvidačního efektu solárního odvodu za jediný správný, čímž zpochybňuje závěry vyřčené Nejvyšším správním soudem v tomto i v dalších řízeních. Namítá, že nelze spatřovat materiální rozdíl mezi kasačním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu v případě řízení o zrušení rozhodnutí správce daně podle ustanovení §259 daňového řádu a řízení o zrušení rozhodnutí správce daně podle ustanovení §237 daňového řádu, neboť v obou případech dojde k tomu, že psaná zákonná úprava bude nahrazena mocí soudní, protože takto bude nahrazena především neexistence právní úpravy týkající se výkladu pojmu "rdousící efekt". Taktéž stěžovatel soudí, že zavedení solárního odvodu je v přímém rozporu se zásadami, které byly vytyčeny komunitárním právem, a Česká republika jednoznačně ohrožuje dosažení cílů Evropské unie v oblasti energie pocházející z obnovitelných zdrojů, čímž dochází k porušení zásady aplikační přednosti práva Evropské unie před prameny vnitrostátního práva. Závěrem pak stěžovatel namítá, že bylo zasaženo do jeho práva na legitimní očekávání, neboť dříve stát nastavil co možná nejvýhodnější podmínky pro investory investující do fotovoltaických elektráren, poskytnuté garance však později neutralizoval. Stěžovatel proto ve výše uvedeném postupu státu spatřuje jednoznačný zásah do jeho vlastnického práva ve smyslu ustanovení čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny, když původně předpokládaný a garantovaný výnos z výroby elektrické energie byl protiústavním zásahem státu snížen. Stěžovatel rovněž v tomto postupu státu spatřuje porušení čl. 26 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
3. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí jej završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
4. Takové zásahy či pochybení obecných soudů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatele obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
5. Základ ústavní stížnosti tvoří polemika stěžovatele se samotnou podstatou "solárního odvodu" vycházející z ustanovení §7a a násl. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů a se závěry obecných soudů o nemožnosti prokazovaní likvidačních účinků solárního odvodu skrze stížnost na postup plátce daně dle ustanovení §237 daňového řádu, jak v předchozím daňovém řízení stěžovatel činil.
6. Ústavní soud předně připomíná, že problematikou "solárního odvodu" se ve své judikatuře již obsáhle zabýval a na dříve vyslovených závěrech nemá co měnit. Postačuje proto pro stručnost odkázat na nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, kde je ve vztahu k samotné ústavnosti zákonem stanovené povinnosti "solárního odvodu" uvedeno, že "volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze slunečního záření je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce. Princip právní jistoty totiž nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu." Dále k okolnostem, za nichž nemusí být solární odvod ze strany státu požadován, je v citovaném nálezu uvedeno, že "nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační ("rdousící efekt") či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny - tedy protiústavně. Zde bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. v jejich dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn." Rovněž tak konstatoval, že "je povinností správce daně vytvořit koordinované praktické postupy směřující v odůvodněných případech k odvodu výběrem, nikoliv srážkou, ze strany plátce odvodu, a to s cílem umožnit daňovému poplatníkovi přístup k institutům posečkání, rozložení úhrady daně na splátky či prodloužení lhůty k podání vyúčtování."
7. Výše citované Ústavní soud doplnil v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14, v němž řešil typově obdobný případ jako nyní projednávanou věc. Zde se Ústavní soud obšírně zabýval tím, zda není v rozporu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (a též další judikaturou Ústavního soudu) současná rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (odvozená především z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013-57), na základě které daňové orgány i správní soudy odmítly posuzovat rdousící efekt "solárního odvodu" na výrobce elektřiny z fotovoltaických elektráren v řízeních dle ustanovení §237 daňového řádu, tj. v rámci stížností na postup plátce daně. Dospěl však k závěru, že tento postup je v souladu s právními předpisy a nejsou jím zasažena základní práva a svobody stěžovatelů - poplatníků "solárního odvodu".
8. V tomto nálezu Ústavní soud zdůraznil, že v rámci řízení o stížnosti na postup plátce daně může správce daně přezkoumat postup plátce daně pouze z hlediska dodržení zákonných norem. V případech solárního odvodu to konkrétně znamená, že je oprávněn pouze zhodnotit, zda při jeho srážce byla dodržena ustanovení zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Tento zákon přitom z hlediska osvobození od solárního odvodu v ustanovení §7d, účinném do 29. 5. 2012, stanovil, že "od odvodu je osvobozena elektřina vyrobená ze slunečního záření ve výrobně elektřiny s instalovaným výkonem výrobny do 30 kW, která je umístěna na střešní konstrukci nebo obvodové zdi jedné budovy spojené se zemí pevným základem evidované v katastru nemovitostí." Další výjimky ze solárního odvodu, na základě kterých by byl poplatník, respektive plátce odvodu, své zákonné povinnosti zproštěn, zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů neobsahoval, což ostatně zmínil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Za této situace tedy institut stížnosti na postup plátce daně neumožňoval individuální přístup k dotčeným výrobcům elektřiny ze slunečního záření zasažených rdousícím efektem, neboť zákon nepředvídal možnost neplacení solárního odvodu z důvodu masivního zásahu do majetkové podstaty poplatníka. Opačný výklad by byl ve značném rozporu s dikcí příslušných ustanovení daňového řádu a ve své podstatě by překračoval meze akceptovatelné interpretace právních norem. Takto by soudní moc (včetně Ústavního soudu) dávala především plátci daně oprávnění, která mu mohou být dána pouze zákonem samotným, přičemž nemožnost takové, contra legem jdoucí, interpretace, nemůže být ospravedlněna ani odkazem na předchozí výzvy Ústavního soudu k ochraně vlastnického práva při solárním odvodu v některých specifických případech. Jeho apel na případné zhodnocení rdousícího efektu na provozovatele fotovoltaických elektráren tak nemůže být chápán jako výzva soudní moci k "ohýbání" a nepřiměřené interpretaci právních norem obsažených v daňovém řádu, nýbrž jako apel na zákonodárce a výkonnou moc k přijetí a aplikaci takové právní úpravy, jež by umožňovala v některých případech zohlednit skutečnost, že solární odvod má na poplatníka likvidační dopad. Není však úkolem Ústavního soudu, aby finanční správě přesně určoval, jakými způsoby a metodami naplní dříve vymezené ústavní limity, pokud daného cíle dosáhne a pokud zvolené metody budou ústavně konformní (zejména z hlediska právní jistoty, předvídatelnosti a proporcionality), tedy zda v konkrétním případě je namístě např. posečkání (§156 daňového řádu) anebo prominutí daně (§259 daňového řádu). Je ale nutno trvat na tom, aby orgány finanční správy o podané žádosti o posečkání, případně o prominutí daně, řádně rozhodly a aby takováto rozhodnutí byla soudně přezkoumatelná.
9. Dále Ústavní soud konstatoval, že "solární odvod" lze zajisté považovat za daň či poplatek ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny, přičemž z hlediska ústavnosti jeho výběru je klíčové, zda byl vybrán na základě a v souladu se zákonem, což v těchto typových případech bylo (viz také výše nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11). Podobně odmítl porušení práva svobodně podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, jehož se navíc lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí. Ke garanci patnáctileté návratnosti předmětné investice pak Ústavní soud uvedl, že tato garance neznamená právo každého podnikatele v tomto oboru na ziskovost jeho podnikání v rámci této doby. Znamená pouze, že za obvyklých okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by uvedené návratnosti mělo být u průměrného podnikatele podnikajícího v tomto oboru zpravidla dosaženo. Změnu zákonných parametrů lze totiž podřadit pod jedno z podnikatelských rizik, které musí podnikatelé v rámci svých investic (obzvláště dlouhodobých) akceptovat. Úkolem soudní moci tak není ochrana dříve očekávaného zisku, nýbrž pouze posouzení, zda přijatou právní úpravou nedochází v nedůvodné a neakceptovatelné míře k zásahu do vlastnických (či jiných) práv dotčených osob.
10. Zároveň Ústavní soud zopakoval, že v některých případech skutečně mohou být provozovatelé fotovoltaických elektráren v neúměrné míře zasaženi solárním odvodem, který by na ně měl likvidační dopad, a je proto na státních orgánech, aby přijaly adekvátní opatření zamezující v extrémních (a eventuálních) případech tomuto "rdousícímu" efektu. Zdůraznil však, že do této fáze případ stěžovatele doposud nedospěl, jelikož nelze tvrdit, že by již nyní bylo zřejmé, že státní moc úmyslně zamýšlela v neakceptovatelné míře zasáhnout do práv a svobod dotčených provozovatelů fotovoltaických elektráren, neboť mj. ani neuběhla doba, v rámci níž stát garantoval návratnost investic do těchto zdrojů. Za této situace tedy nelze dospět jednoznačně k závěru, že by bylo v neúměrné míře zasaženo vlastnické právo stěžovatele (či stěžovatelů ve skutkově podobných případech), a proto není možné jakkoli nahrazovat normotvorbu zákonodárce pro stěžovatele výhodnou interpretací právních norem. Odmítl tak i námitky týkající se narušení principu právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování, stejně jako námitku denegatio iustitiae. Současný postup obecných soudů a daňových úřadů neshledal ani za svévolný, a proto Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost zamítl.
11. Ústavní soud po prostudování nyní projednávané ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí neshledal, že by se tento případ výrazně odlišoval od případů již dříve Ústavním soudem rozhodnutých (viz především nález sp. zn. II. ÚS 2216/14), a proto na jejich odůvodnění v plném rozsahu odkazuje. Veškeré argumenty stěžovatele, týkající se samotné podstaty solárního odvodu i možností, které mu právní řád nabízí k přezkumu, zda dotčený odvod nemá na poplatníka "likvidační efekt", byly totiž v těchto rozhodnutích náležitě objasněny a Ústavní soud nemá důvod jejich závěry jakkoli přehodnocovat. Je přitom třeba zdůraznit, že vykonatelný nález Ústavního soudu je závazný pro všechny orgány i osoby (viz čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky) a je závazný i pro samotný Ústavní soud, přičemž závazný není jen výrok nálezu, ale i odůvodnění, respektive ty jeho části, jež obsahují nosné důvody pro konečné rozhodnutí (srov. za všechny nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.). Pokud přitom stěžovatel považoval současnou situaci za natolik nepředvídatelnou, že porušovala princip právní jistoty, musí Ústavní soud uvést, že je právě věcí judikatury, aby vykládala a zpřesňovala jednotlivé právní otázky, přičemž k uvedenému došlo i v tomto a skutkově podobných případech, kdy soudy postupně vyložily zásady, na nichž je vystaven jak "solární odvod", tak jeho eventuální prominutí tehdy, pokud by měl na poplatníka "likvidační dopad".
12. Zároveň však Ústavní soud připomíná, že nadále platí jeho výzva veřejné správě, aby pečlivě a průběžně analyzovala rámcové podmínky hospodaření subjektů v oboru výroby elektřiny ze solárního záření a v případě, že by se taková nutnost objevila, tj. v těch případech, v nichž je vskutku odůvodněné, aby byl případný likvidační efekt solárního odvodu eliminován, včas reagovala vydáním adekvátního rozhodnutí. Daňová exekutiva přitom má možnost rozvinout úvahu o zmírnění likvidačních účinků různými prostředky, a to při posouzení celkové ekonomické situace daňového subjektu se zohledněním a znalostí jeho pozic ve všech daních (srov. totožně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014, č. j. 1 Afs 121/2014-55).
13. Pokud stěžovatel dále namítá, že Nejvyšší správní soud nectil základní zásady práva Evropské unie, Ústavní soud konstatuje, že touto problematikou se Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí poměrně široce zabýval (viz body 25 - 28 napadeného rozhodnutí), přičemž Ústavní soud se s jeho výkladem plně ztotožňuje a odkazuje na něj. Nejvyšší správní soud tak ctil judikaturu zdejšího soudu, dle které by bylo porušením pravidla spravedlivého procesu a zásahem do práva zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny, pokud by obecný soud jako soud poslední instance aplikující normy unijního práva zcela opomněl zkoumat, zda by měl vznést předběžnou otázku k Soudnímu dvoru Evropské unie, případně její nepoložení řádně neodůvodnil [viz nález sp. zn. II. ÚS 2504/10 ze dne 11. 9. 2012 (N 154/66 SbNU 311)]. Jelikož se však z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu podává, že se možností položení předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropské unie zabýval a řádně vyložil aspekty evropského práva vztažené k hodnocené problematice, nelze proti jeho postupu nic namítat.
14. Po přezkoumání ústavní stížností napadeného rozhodnutí tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že základní práva či svobody, jichž se stěžovatel dovolává, dotčeným rozhodnutím porušeny nebyly (podobně ani rozhodnutími jemu předcházejícími). Rozhodnutí obecného soudu totiž nijak nevybočuje z judikatury Ústavního soudu a jeho odůvodnění vyhovuje požadavkům na úplnost a přesvědčivost odůvodnění soudních rozhodnutí. Jelikož tedy Ústavní soud nezjistil žádné pochybení, které by bylo možno obecnému soudu z hlediska ústavněprávního vytknout, nepříslušelo mu jeho rozhodnutí jakkoliv přehodnocovat.
15. Proto Ústavní soud ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2015
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu