ECLI:CZ:US:2010:2.US.40.09.1
sp. zn. II. ÚS 40/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o ústavní stížnosti stěžovatele A.C.E.Media Ventures, Inc., se sídlem 15 East North Street, Diver, Delaware 19903, USA, s organizační složkou A.C.E.Media Ventures, Inc., IČ: 48546097, se sídlem Žirovnická 3146/2, Praha 10, zastoupeného JUDr. Rudolfem Kožušníkem, advokátem, se sídlem v Praze, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2008, sp. zn. 3 As 17/2008, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2007, č. j. 9 Ca 95/2006-29, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 16. 2. 2006, č. j. MHMP-274720/2005/OST/Ří/Zá, a rozhodnutí Úřadu městské části Praha 8 ze dne 25. 10. 2005, č. j. OV/2005/3172/Mě, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Magistrátu hlavního města Prahy a Úřadu městské části Praha 8, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podaným návrhem, který co do formálních náležitostí vyhovuje zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tím, že se cítí být jejich vydáním zkrácen na svých základních právech; konkrétně jmenuje právo vlastnit majetek, zaručené čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost zaručené čl. 26 odst. 1 Listiny, a právo na soudní ochranu a spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy.
Z ústavní stížnosti, obsahu napadených rozhodnutí a spisové dokumentace, kterou si Ústavní soud vyžádal, vyplynuly následující podstatné skutečnosti.
Stěžovatel získal stavební povolení na dočasné reklamní zařízení projektované při komunikaci Cínovecká v Praze, v katastrálním území Ďáblice. Příslušné rozhodnutí nabylo právní moci dne 21. 12. 2000. Později stěžovatel podal návrh na změnu stavebního povolení spočívající v prodloužení platnosti trvání dočasného reklamního zařízení, kterému ovšem Úřad městské části Praha 8, jako stavební úřad, nyní napadeným rozhodnutím ze dne 25. 10. 2005, č. j. OV-2005/3172/Mě, nevyhověl a žádost zamítl.
Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební, dne 26. 2. 2006 (č. j. MHMP-274720/2005/OST/Ří/Zá) v odvolacím řízení prvoinstanční rozhodnutí změnil, ovšem pouze tak, že výrok doplnil o ustanovení stavebního zákona, podle kterého bylo rozhodnuto. Jinak se ztotožnil s názorem stavebního úřadu, že stěžovatel nezahájil práce na provádění stavby do dvou let ode dne, kdy stavební povolení nabylo právní moci, jak měl podle ustanovení §67 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále jen „stavební zákon“), učinit. Stavební povolení proto pozbylo platnost. Za zahájení stavby je podle odvolacího orgánu třeba považovat den, v němž byly započaty práce při vlastním provádění stavby, přičemž započetí těchto prací musí být prokazatelné jejich hmotným výsledkem. Provedené důkazy v dané věci však svědčily pro závěr o nezahájení prací.
Stěžovatel se bránil správní žalobou, kterou Městský soud v Praze dne 5. 9. 2007 rozsudkem nyní napadeným (č. j. 9 Ca 95/2006-29) jako nedůvodnou zamítl. Pro posuzování otázky, zda stavební povolení pozbylo či nepozbylo platnosti, vyhodnotil jako určující dvě skutečnosti. Jednak to, kdy rozhodnutí o stavebním povolení nabylo právní moci, a jednak to, kterým okamžikem se stavba považuje za zahájenou. Stavební povolení nabylo právní moci dne 21. 12. 2000, dvouletá lhůta uplynula dne 21. 12. 2002. Kdy dochází k zahájení stavby z právního předpisu nevyplývá a je potřeba vyjít z okolností případu, charakteru stavby a toho, jakým způsobem ve vztahu k této stavbě může být stavba zahájena. S odkazem na ustálenou praxi městský soud konstatoval, že stavba se obecně považuje za zahájenou provedením prvních stavebních či jiných prací na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle projektové dokumentace ve stavebním řízení. V dané věci dospěl k závěru, že úkony provedené stěžovatelem lze považovat pouze za přípravné práce směřující k přípravě terénu pro provedení stavby, které ovšem vlastním provedením stavby ještě nejsou.
Konečně stěžovatel neuspěl ani s kasační stížností, neboť Nejvyšší správní soud vyhodnotil postupně všechny jeho námitky jako nedůvodné. Nejprve odmítl argumentaci týkající se rozhodnutí o změně stavby, jímž měl stavební úřad potvrdit zahájení stavby, a tvrzení o provedení 1/3 výkopových prací, poněvadž tyto stěžovatel uplatnil až po vydání napadeného rozhodnutí. Taktéž neshledal, že by nastala některá ze stěžovatelem tvrzených skutečností způsobujících nepřezkoumatelnost rozsudku správního soudu pro nesrozumitelnost, neboť absencí základních náležitostí netrpí; je patrné, co je výrok a co odůvodnění, kdo byli účastníci řízení, jak bylo rozhodnuto, kdo byl rozhodnutím zavázán, i jakými úvahami byl soud při vyhodnocení skutkových a právních závěrů veden. Nejvyšší správní soud taktéž neshledal, že by se žalovaný správní orgán okolnostmi případu náležitě nezabýval. Naopak, rozhodnutí obsahuje podrobný sled úvah vedoucích k závěru, že provedené důkazy neprokázaly zahájení stavebních prací. Pokud byla v kasační stížnosti namítána nezákonnost spočívající v nesprávním posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, tak ani tu Nejvyšší správní soud neshledal. Uvedl, že rozhodující v souzené věci, byť předmětem přezkumu bylo rozhodnutí o prodloužení lhůty pro trvání stavby, bylo určit, zda vydané stavební povolení zaniklo v důsledku nezahájení stavby do dvou let od jeho vydání. Zde se ztotožnil se závěry napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, který dovodil, že provedením zjištěných prací nedošlo k reálnému zahájení stavby tak, aby byl zjevný určitý hmotný projev zahájené stavby ověřitelný dle projektové dokumentace. Skrývku ornice a vytýčení osy sloupu reklamního zařízení vzhledem k jejich charakteru a účelu, tedy pouhé změně kultury pozemku a lokalizaci reklamního zařízení, správní orgány ani správní soud nepovažovaly zcela správně za zahájení stavby, ale pouze za přípravné práce.
Stěžovatel s výsledkem správního řízení ani soudního přezkumu spokojen není. Za jádro celé věci taktéž považuje interpretaci pojmu „zahájení stavebních prací“, resp. „zahájení stavby“. Právě nesprávným výkladem tohoto pojmu došlo k zásahu do jeho základních práv, jak je vymezeno shora. On sám rozumí zahájením stavebních prací provedení prvních prací na staveništi směřujících k realizaci stavby podle ověřené projektové dokumentace. Rovněž judikát Městského soudu v Praze č. j. 10 Ca 171/2003-96 stojí na závěru, že započetím stavebních prací rozumějí se ty práce, které jednoznačně směřují k provedení stavby podle vydaného stavebního povolení. Ohledně sporného výkladu stěžovatel poukazuje ještě na meziválečnou judikaturu, či např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 529/2005, z nichž podle něj vyplývá nutnost vykládat pojem stavba i na ni navázaný pojem zahájení stavby ve smyslu dynamickém jako výsledek lidské činnosti směřující k určitému výsledku. Při výkladu pojmu zahájení stavby, jakožto právního pojmu relativně neurčitého, je potřeba postupovat způsobem, který nejméně omezuje základní práva; stěžovatel zde poukazuje na judikaturu Ústavního soudu, zejm. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05. Stěžovatel práce v termínu (5. 9. 2002) zahájil, což doložil předávacím protokolem o vytýčení místa pro instalaci reklamního zařízení č. 5/2002 ze dne 3. 9. 2002, zápisem o předání staveniště ze dne 3. 9. 2002, kopií stavebního deníku, smlouvou o dílo na provedení reklamního zařízení, fakturačními doklady o úhradě provedených prací a nájemní smlouvou. Činnosti, které na staveništi provedl, tedy především skrývka ornice a zaměření konstrukce, měla být pod pojem zahájení stavby subsumována. Stěžovatel zpochybňuje závěry vyvozené z provedeného místního šetření, neboť provedené práce nebylo možno seznat jen z toho důvodu, že nájemce sousedícího pozemku provedl terénní úpravy, při kterých práce provedené stěžovatelem opět zahrnul. Ze stavebního deníku je dále patrné, že po sejmutí ornice byly další práce přerušeny jen pro nedodání kotevních šroubů investorem. Tím, že ve stěžovatelem iniciovaném řízení byl orgány veřejné moci vyvozen závěr o pozbytí platnosti stavebního povolení, vznikla situace, kdy je mu upřena možnost dokončit, či alespoň rozestavět dílo, které by se stalo předmětem právních vztahů, zejména práva vlastnického. Vystavět předmětné reklamní zařízení bylo navíc součástí podnikatelského záměru stěžovatele, je tedy postupem orgánů veřejné moci krácen rovněž v právu podnikat a vyvíjet jinou hospodářskou činnost.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k obsahu ústavní stížnosti uvedl, že stran hmotně-právního posouzení setrvává na odůvodnění svého rozsudku. Vypořádal se v něm se všemi námitkami obsaženými v kasační stížnosti. Vzhledem k tomu, že argumentace v ústavní stížnosti je shodná jako v kasační stížnosti, nepovažuje za nutné znovu vše opakovat. K tvrzenému porušení práva na spravedlivý proces doplnil, že v posuzované věci nedošlo ke stěžovatelem předestřené situaci, kdy právo umožňuje dvojí výklad a orgány veřejné moci jsou povinny aplikovat výklad in dubio pro mitius. Ústavní stížnost navrhuje odmítnout či zamítnout.
Městský soud v Praze ve vyjádření zrekapituloval skutkové okolnosti případu a konstatoval, že na základě zjištěného skutkového stavu neměl žádný důvod pro odklon od stávající judikatury, podle níž se zahájením prací rozumí provedení prvních stavebních či jiných prací na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení a podle které se za započaté práce při vlastním provádění stavby považují ty práce, které jednoznačně směřují k provedení stavby podle vydaného stavebního povolení. Skrývku ornice ani polohové zaměření stavby za zahájení stavby v posuzovaném případě hodnotit nešlo, ostatně prokazatelně po dobu platnosti stavebního povolení ani po 21. 12. 2002 k realizaci reklamního zařízení nevedla. Městský soud v Praze je přesvědčen, že k zásahu do základních práv stěžovatele nedošlo.
Magistrát konstatoval, že se s rozhodnutími i výkladem obou správních soudů ztotožňuje. Ústavní stížnost navrhl odmítnout. Úřad městské části Praha 8 se k obsahu ústavní stížnosti nevyjádřil, v zaslaném přípise pouze vyslovil souhlas s upuštěním od případného ústního jednání.
Protože vyjádření neobsahovala žádná nova, ze kterých by Ústavní soud ve svém rozhodnutí vycházel, stěžovateli k replice je již nezasílal a o návrhu rozhodl.
Zákon o Ústavním soudu v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) tím, že rozlišuje návrhy zjevně neopodstatněné, dává Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení pravomoc posoudit „přijatelnost“ návrhu před tím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nedostává charakter řízení kontradiktorního. Ústavní soud neshledal žádný důvod, pro který by mohla vzniknout byť jen pochybnost o ústavní konformitě postupu správních orgánů a správních soudů v předmětné věci. Ústavní stížnost je tudíž zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud již mnohokráte zdůraznil, že není zásadně oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, a to ani soudů konajících ve správním soudnictví, neboť není vrcholem jejich soustavy. Totéž platí i ve vztahu k orgánům veřejné správy. Postavení Ústavního soudu vymezuje článek 83 Ústavy České republiky tak, že jde o orgán ochrany ústavnosti. Jeho úkolem není zjišťování a hodnocení skutkového stavu či výklad práva a jeho aplikace v konkrétním řešeném případu. Přijaté závěry nepřehodnocuje, a to dokonce ani v případě, že s nimi sám nesouhlasí. Pouze v případě, že by právní závěry byly v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývaly, bylo by takové rozhodnutí možno považovat za odporující článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a článku 1 Ústavy.
Nic takového v posuzovaném případě zjištěno nebylo. Ústavní stížnost je polemikou se závěry napadených rozhodnutí. Ovšem sama okolnost, že stěžovatel má jiný právní názor na hodnocení své věci, než jaký zaujaly obecné soudy, resp. správní orgány, porušení jeho základních práv nezakládá.
Sám stěžovatel svou argumentaci uvádí konstatováním, že „…jádrem celého sporu je interpretace výrazu zahájení stavebních prací, resp. zahájení stavby…“. Již tím naznačuje, že se bude ve svém podání soustředit na výklad aplikovaného ustanovení stavebního zákona. K tomu ale, jak již bylo konstatováno, není Ústavní soud na rozdíl od správních soudů, zejména pak Nejvyššího správního soudu, povolán. Z další části stěžovatelova podání nicméně vyplývá, že pokud jde o obecnou interpretaci pojmu „zahájení stavby“, je jeho představa shodná s tím, jak byl vyložen v napadených rozhodnutích; i dle stěžovatele se zahájením stavebních prací rozumí provedení prvních stavebních či jiných prací na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení. Stěžovatel také v souvislosti s předmětnou interpretací odkazuje na judikaturu, z níž napadená rozhodnutí vycházejí a Nejvyšší správní soud ji ve svém rozsudku dílem dokonce cituje. Pokud Nejvyšší správní soud výklad doplnil tak, že stavbou jsou všechny práce, jichž je třeba ke zřízení reklamního zařízení a které se fyzicky projeví nějakou změnou na staveništi samém, přičemž při zkoumání zahájení stavby je nutno vycházet z konkrétních okolností případu, charakteru stavby a způsobu, jakým ji lze zahájit, nelze než takový výklad akceptovat. Zbývá doplnit, že ve stěžovatelem zmiňovaném nálezu, sp. zn. II. ÚS 529/05 (N 97/45 SbNU 379), Ústavní soud řešil otázku, zda pojem stavby ve smyslu ustanovení §1 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, odpovídá občanskoprávnímu pojmu stavba (věc v právním smyslu, výsledek stavební činnosti způsobilý být předmětem právních vztahů), či odpovídá tomuto pojmu ve smyslu zákona stavebního (buď stavební činnost nebo výsledek stavební činnosti). Problematikou interpretace pojmu „zahájení stavby“ se nález ani okrajově nezabývá.
Stěžovatel a napadená rozhodnutí se zásadně rozcházejí v tom, zda úkony, které podle provedeného dokazování stěžovatel učinil, již jsou zahájením stavby, či nikoliv. V řízení bylo zjištěno, že fakticky bylo provedeno pouze zaměření osy sloupu reklamního zařízení a sejmutí vrstvy ornice. Provedení žádných dalších prací nebylo prokázáno a stěžovatel to ani netvrdil. Ústavní soud se v tom případě zcela ztotožňuje se závěry napadených rozhodnutí, že k reálnému zahájení stavby tak, aby byl zjevný určitý její hmotný projev, ověřitelný dle projektové dokumentace (např. vykopání základů) tedy nedošlo (skrývka ornice zde byla pouze přípravou terénu pro provedení stavby a jen přípravnou prací bylo též vytýčení stavby). Pokud tomuto hodnocení stěžovatel oponuje, jedná se opět pouze o polemiku s vyargumentovanými závěry správních orgánů a soudů, která nemá ústavněprávní relevanci.
Odkaz stěžovatele na judikaturu, v níž, stručně řečeno, Ústavní soud formuloval pro orgány veřejné moci povinnost ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius), není v posuzované věci případný. Nešlo totiž o situaci, kdy by bylo možné vyložit aplikované ustanovení dvojím způsobem, či mít o jeho správném výkladu pochybnosti. Norma byla interpretována předvídatelně a nikoliv extenzivním způsobem.
Lze tedy uzavřít, že žádné ze stěžovatelem označených, eventuálně jiných v úvahu přicházejících základních práv, porušeno nebylo. Proto nezbylo, než podaný návrh podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. února 2010
Dagmar Lastovecká
předsedkyně senátu