ECLI:CZ:US:2004:2.US.59.03
sp. zn. II. ÚS 59/03
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Lastovecké a soudců JUDr. Stanislava Balíka a JUDr. Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti politického hnutí S. n., právně zastoupeného JUDr. V. J., advokátem, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2002, sp. zn. 14 Nc 2513/2002, spojené s návrhem na zrušení části ustanovení §45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve slovech: "Dále zjistí celkový počet platných hlasů pro všechny kandidátní listiny a která z kandidátních listin získala méně než 5% z celkového počtu platných hlasů poděleného voleným počtem členů zastupitelstva a vynásobeného počtem jejich kandidátů, nejvýše však voleným počtem členů zastupitelstva; k takovým kandidátním listinám a hlasům pro ně odevzdaným se při dalším zjišťování výsledků voleb a přidělování mandátů již nepřihlíží. Zjistí-li Český statistický úřad, že do dalšího zjišťování výsledku voleb nepostupují alespoň 2 kandidátní listiny, snižuje se hranice 5% postupně vždy o 1 % až do splnění uvedené podmínky. Dále zjistí, zda bude takto obsazena alespoň nadpoloviční většina mandátů, popřípadě celkový počet přidělených mandátů bude v rámci celé obce větší než 5. Nebude-li uvedená podmínka splněna, snižuje dále procentní hranici postupně vždy o další procento až do splnění i této druhé podmínky. Byla-li pro volby do příslušného zastupitelstva podána 1 kandidátní listina, k hranici 5% se nepřihlíží" a dále ve slově "postupující" uvedeném v poslední větě citovaného ustanovení, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení části ustanovení §45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve slovech: "Dále zjistí celkový počet platných hlasů pro všechny kandidátní listiny a která z kandidátních listin získala méně než 5% z celkového počtu platných hlasů poděleného voleným počtem členů zastupitelstva a vynásobeného počtem jejich kandidátů, nejvýše však voleným počtem členů zastupitelstva; k takovým kandidátním listinám a hlasům pro ně odevzdaným se při dalším zjišťování výsledků voleb a přidělování mandátů již nepřihlíží. Zjistí-li Český statistický úřad, že do dalšího zjišťování výsledku voleb nepostupují alespoň 2 kandidátní listiny, snižuje se hranice 5% postupně vždy o 1 % až do splnění uvedené podmínky. Dále zjistí, zda bude takto obsazena alespoň nadpoloviční většina mandátů, popřípadě celkový počet přidělených mandátů bude v rámci celé obce větší než 5. Nebude-li uvedená podmínka splněna, snižuje dále procentní hranici postupně vždy o další procento až do splnění i této druhé podmínky. Byla-li pro volby do příslušného zastupitelstva podána 1 kandidátní listina, k hranici 5% se nepřihlíží" a dále ve slově "postupující" uvedeném v poslední větě citovaného ustanovení, se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 27. 1. 2003, tedy v zákonem stanovené lhůtě, se stěžovatel domáhá zrušení shora citovaného usnesení Městského soudu v Praze, jímž byl zamítnut jeho návrh na vydání rozhodnutí o neplatnosti voleb, neplatnosti hlasování a o neplatnosti volby kandidátů do zastupitelstva Městské části Praha 13 ve volbách konaných ve dnech 1. a 2. listopadu 2002. Stěžovatel se v rámci soudního řízení domáhal rovněž přerušení řízení a postoupení věci Ústavnímu soudu. Podle jeho názoru byla rozhodnutím soudu porušena jeho ústavně zaručená práva na soudní ochranu dle čl. 90 Ústavy ČR (dále jen "Ústava") a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v důsledku jeho rozhodnutí i právo na rovné postavení (čl. 1 Listiny), rovnost volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny), čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny o volné soutěži politických stran a rovněž čl. 6 Ústavy o ochraně menšin.
V ústavní stížnosti stěžovatel uvedl, že na jeho kandidátní listině pro volby do zastupitelstva Městské části Praha 13 bylo uvedeno 35 kandidátů. Ve volbách získala tato kandidátní listina celkem 18 881 hlasů, což představovalo 4,96 % z celkového počtu hlasů odevzdaných ve volbách pro všechny volební strany. Podle §45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen "volební zákon") se tedy k této kandidátní listině a hlasům pro ni odevzdaným nepřihlíželo. Volební zákon zavedl tzv. uzavírací klauzuli pro vstup do zastupitelstva obce ve výši 5 % hlasů. Podle názoru stěžovatele tato uzavírací klauzule nemusí být sama o sobě neústavní, ale volební zákon ji modifikoval tak, že na jedné straně umožňuje i nadále přidělit mandát volební straně se ziskem např. okolo 3 % hlasů, a na druhé straně umožňuje, aby úspěšnější strana, která ve volebním obvodu nezískala třeba jen těsně 5 % hlasů, zůstala bez mandátu. Jako příklad uvádí stěžovatel případ Městské části Praha 1, kde volební strana "V. v." s 9 904 hlasy získala mandát, zatímco K. se 17 918 hlasy, U. se 17 351 hlasy, S. n. se 13 308 hlasy a M. m. s 11 169 hlasy zůstaly bez mandátu. Takto koncipované ustanovení volebního zákona považuje stěžovatel nikoliv za nástroj politické integrace, ale za projev neodůvodnitelné státní libovůle v oblasti, kde má zákonodárce jen velmi úzce vymezené možnosti regulace.
Městský soud v Praze návrh stěžovatele zamítl. Vyslovil názor, že podle §60 volebního zákona a §201 o. s. ř. o počtu mandátů a o povinnosti vydat osvědčení o zvolení nemůže vůbec rozhodovat. Dále v odůvodnění uvedl, že stěžovatel nenamítal porušení volebního zákona, ale nesoulad volebního zákona s Ústavou, což však vybočuje z rámce soudního přezkumu voleb. Přerušení řízení a postoupení věci soud odmítl, neboť napadené ustanovení volebního zákona nepovažuje za protiústavní, ale za ústavně přípustné omezení rovnosti volebního práva s odvoláním na nález Ústavního soudu č. 88/1997 Sb. Zrušení části zákona by podle názoru soudu nemělo vliv na práva a povinnosti z právních vztahů již vzniklých. Vzhledem k tomu, že je soud vázán dvacetidenní lhůtou, je přerušení řízení prakticky vyloučeno.
S postupem soudu stěžovatel nesouhlasí a polemizuje v ústavní stížnosti především se závěry soudu ohledně jeho návrhu na přerušení řízení a postoupení věci k rozhodnutí Ústavnímu soudu. Stěžovatel proto spojil v souladu s ust. §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ústavní stížnost s návrhem na zrušení části ustanovení §45 odst. 1 volebního zákona.
Volební klauzule, stanovená tímto ustanovením, je dle názoru stěžovatele pro volby do zastupitelstev obcí z ústavního hlediska nepřípustná. O tom, zda volební strana a její kandidáti mají mít možnost zastupovat občany, nemělo rozhodovat překročení této hranice, ale jen celkový počet hlasů pro volební stranu, což nejlépe zohlední vůli voličů. Umělý zásah, který voličům "bere rovnost jejich hlasů" a znevažuje jejich vůli, by neměl být součástí volebního zákona pro volby do obecních zastupitelstev.
Ve vztahu k výše zmíněným výhradám stěžovatel dále uvedl, že je nepochybně věcí zákonodárce, když pro komunální volby zvolil systém poměrného zastoupení s možností volby jednotlivých kandidátů z různých politických stran. Nedomnívá se však, že by uzavírací klauzule v komunálních volbách měla integrační stimul (nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96). Na podporu tohoto názoru zdůrazňuje, že na úrovni obcí nejde o stabilizaci vztahu zákonodárné a výkonné moci, protože rady měst a obcí nejsou v pravém slova smyslu orgány výkonné moci a zastupitelstva měst a obcí jim nevyslovují důvěru či nedůvěru, nýbrž volí je, na rozdíl od vlády, jen ze svých členů. Rady měst a obcí vykonávají státní správu jen v minimálním rozsahu, a to vydáváním nařízení obce v tzv. přenesené působnosti a zastupitelstva měst pouze schvalováním územních plánů. Je proto dle názoru stěžovatele otázkou, zda existuje dostatečně silný společenský zájem na tom, aby byly z účasti v zastupitelstvech (velkých) měst a městských částí jako základních článků samosprávy vylučováni zástupci těch volebních stran, které sice nezískaly 5% hlasů, ale mají nezanedbatelnou voličskou podporu a jejichž účast v zastupitelstvech by mohla hrát hlavně roli kontrolní a umožňovat prezentaci menšinových názorů.
Za ústavně neobhajitelné považuje potom stěžovatel především to, že volební zákon za určitých okolností, jak již naznačeno výše, případně postihuje volební strany ztrátou jednoho či dvou mandátů za zisk většího počtu hlasů, což se týká volebních stran, které s plnou či téměř plnou kandidátní listinou nedosáhly hranice 5% hlasů, ale s kandidátní listinou, na níž by bylo uvedeno o několik nebo dokonce někdy i o polovinu kandidátů méně, by při přepočtu podle modifikované uzavírací klauzule získaly mandát a u velkých zastupitelstev s 45 členy i dva mandáty. Stěžovatel poukázal i na konkrétní případy.
K obsahu ústavní stížnosti Ústavní soud vyžádal stanovisko Městského soudu v Praze. Soud nepovažuje ústavní stížnost za důvodnou, neboť stěžovatel pouze opakuje argumenty uplatněné v návrhu, o němž soud rozhodoval, resp. polemizuje se závěry, které soud v napadeném usnesení vyjádřil.
Po přezkoumání ústavní stížnosti Ústavní soud konstatuje, že je zjevně neopodstatněná. Ústavní soud předesílá, že již rozhodoval o obsahově shodné ústavní stížnosti téhož navrhovatele pod sp. zn. IV. ÚS 54/03 a přejímá tedy argumentaci užitou v tomto usnesení.
Městský soud v Praze, jehož usnesení stěžovatel napadá, v odůvodnění uvedl, že důvodem žaloby byly námitky proti samotnému volebnímu zákonu, resp. dikci jeho ustanovení §45 odst. 1. Stěžovatel totiž netvrdil porušení zákona, nadto takovým způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Návrhu na přerušení řízení ve smyslu postupu předvídaného v čl. 95 odst. 2 Ústavy, a dále v rovině práva jednoduchého §109 odst. 1 písm. c) o. s. ř. městský soud rovněž nevyhověl, neboť nebyl věcně srozuměn s důvody navrhovatele, na nichž založil své tvrzení o protiústavnosti §45 odst. 1 zákona o volbách. Své úvahy i ohledně této otázky přiměřeně odůvodnil.
Obecný soud se tak v intencích přezkumu upraveného v §200 l a násl. o. s. ř. (ve znění platném do 31. prosince 2002, tj. nabytí účinnosti zákona č. 151/2002 Sb.) návrhem stěžovatele řádně zabýval, v zákonem stanovené lhůtě o něm rozhodl, nicméně jeho výtkám nepřisvědčil. Tento postup, ačkoliv pro stěžovatele znamenal neúspěch v soudním řízení, nelze označit za rozporný s právem na spravedlivý proces zaručeným v čl. 36 odst. 1 Listiny.
Aktivní legitimace stěžovatele k podání akcesorického návrhu na kontrolu norem může být založena při současném splnění dalších zákonných podmínek pouze v souvislosti s řešením a pravomocným rozhodnutím konkrétní právní věci týkající se individuálně určeného subjektu před orgánem veřejné moci, event. v souvislosti s jiným individuálním zásahem tohoto orgánu do ústavně zaručených základních práv (§64 odst. 1 písm. d), §74 zákona o Ústavním soudu), když nutným, byť nikoliv dostatečným, předpokladem pro její založení je to, že uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, tj. jeho konkrétní aplikací měla dle tvrzení stěžovatele nastat skutečnost předvídaná ustanovením §72 odst. 1 písm. a) zákonem o Ústavním soudu. Z rekapitulace věci vyplývá a je nesporné, že Městský soud v Praze při svém rozhodování aplikoval ustanovení §45 odst. 1 volebního zákona a stěžovatel je tak k návrhu na jeho zrušení aktivně legitimován.
Dle čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR jsou členové zastupitelstev voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Je tedy v pravomoci demokratického zákonodárce, zda zvolí, respektujíce současně limity plynoucí z ústavních kautel, volby dle zásad poměrného zastoupení či většinového systému, jakož i způsob jejich modifikace a metodiku promítnutí výsledků voleb do získaných mandátů.
Čl. 1 Listiny zaručuje svobodu a rovnost lidí v důstojnosti a právech. Ve smyslu čl. 21 odst. 3, 4 je volební právo všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním, přičemž podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Čl. 22 Listiny stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Čl. 1 Ústavy ČR deklaruje Českou republiku jako svrchovaný jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Dle jejího čl. 6 vycházejí politická rozhodnutí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž rozhodování většiny dbá ochrany menšin.
Nepochybně lze stěžovateli přisvědčit, pokud poukazuje na to, že mezi zákonodárným sborem a zastupitelstvem obce jsou zřejmé odlišnosti, a to jak co do funkcí, tak i pravomocí a obsahu mandátu poslance a zastupitele. Totéž platí i ohledně jejich uskupení, v němž vystupují jako kolektivní orgán. Na druhé straně je přinejmenším diskutabilní odmítat bez dalšího na nyní projednávanou věc argumentaci uplatněnou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (shodně v posuzovaném relevantním ohledu formulovanou i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000). I ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatní teze, dle níž pokud jde o rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné a proto přípustné. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. I v případě zastupitelstev obcí platí, že konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klauzule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí. Na tuto otázku lze dát v daném případě kladnou odpověď.
Rozhodující pro ústavněprávní akceptaci dané metody v mantinelech přípustné omezovací klausule je dle přesvědčení Ústavního soudu v tomto směru to, že k přidělování hlasů ve volbách do zastupitelstev obcí dochází na základě dopředu stanovené a transparentní techniky volební reprezentace. Je nutné konstatovat, že pravidla volební aritmetiky jsou pro všechny subjekty, soutěže se účastnící, stejná a rovná. Záleží pak pouze na těchto subjektech, jakou zvolí volební taktiku, protože volební pravidla dopředu znají (nebo mají rovnocennou možnost je poznat). Neúspěch konkrétního politického subjektu na základě špatně či nevhodně vybrané volební taktiky (např. proto, že na svou kandidátku nominoval určitý počet kandidátů) nelze v žádném případě označit za zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod tohoto subjektu. Je tak respektována předvídatelnost zákona, byť konstruovaného na disproporci odporující exaktní rovnosti volebního práva, nicméně disproporci s ohledem na uvedené dle názoru Ústavního soudu přípustné.
Po pečlivém zvážení a poměřování argumentů svědčících pro a proti argumentaci stěžovatele tak dospěl Ústavní soud k závěru, že koncepce právní úpravy tak, jak je vyjádřena v napadeném ustanovení §45 odst. 1 volebního zákona, není výrazem libovůle zákonodárce zakládající zásah do shora označených ústavních práv.
V důsledku těchto úvah Ústavní soud v napadeném ustanovení §45 odst. 1 volebního zákona rozpor s právy plynoucími z čl. 1, čl. 21 odst. 3, 4 a čl. 22 Listiny, ani dotčení ústavních kautel zakotvených v čl. 1 a čl. 6 Ústavy, neshledal.
Proto byly jak ústavní stížnost, tak s ní spojený návrh na zrušení shora označeného zákonného ustanovení podle §43 odst. 2 písm. a), b) zákona o Ústavním soudu, usnesením odmítnuty.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. září 2004
JUDr. Dagmar Lastovecká
předsedkyně senátu