ECLI:CZ:NS:2002:22.CDO.1622.2000.1
sp. zn. 22 Cdo 1622/2000
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a soudců JUDr. Františka Baláka a JUDr. Marie Rezkové, ve věci žalobce města B., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice - Ministerstvu životního prostředí, se sídlem v Praze 10 - Vršovicích, Vršovická 65, za účasti vedlejšího účastníka na straně žalované, J. Š., o určení vlastnictví k ložisku štěrkopísků, vedené u Okresního soudu v Mladé Boleslavi pod sp. zn. 13 C 25/98, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 24. listopadu 1999, čj. 30 Co 416/99-97, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 24. listopadu 1999, čj. 30 Co 416/99-97, potvrdil rozsudek Okresního soudu v Mladé Boleslavi (dále „soud prvního stupně“) ze dne 21. dubna 1999, čj. 13 C 25/98-63, ve výroku, kterým byl zamítnut návrh, aby bylo určeno, že „část ložiska štěrkopísku B. pod svrchní vrstvou zeminy pozemku p. č. 748/2 v kat. území B., vymezená hranicemi tohoto pozemku, je součástí parcely p. č. 748/2 a ve vlastnictví Města B.“. Dále rozhodl o nákladech řízení a zamítl návrh žalobce na připuštění dovolání.
Odvolací soud, rozhodující k odvolání žalobce, převzal skutková zjištění soudu prvního stupně. Vyšel ze skutečnosti, že žalobce je vlastníkem pozemku uvedeného ve výroku rozsudku, není ale vlastníkem ložiska štěrkopísku, nacházejícím se pod svrchní vrstvou zeminy. Tento štěrkopísek byl ve smyslu §3 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon) ve znění zákona č. 541/1991 Sb., posouzen jako nevyhrazený nerost, přičemž pokud se ložiska tohoto nerostu před účinností zákona č. 541/1991 Sb. stala majetkem státu, zůstala ve smyslu §43a odst. l) tohoto zákona v jeho vlastnictví i nadále. Oba soudy shodně konstatovaly, že koncepce horních zákonů vycházela ze závěru, že ložiska vyhrazených i nevyhrazených nerostů, pokud o nich bylo rozhodnuto tak, že jsou vhodná pro potřeby a rozvoj národního hospodářství, se nepovažovala na součást pozemku, ale stala se majetkem státu. V daném případě o předmětných ložiscích štěrkopísku takto poprvé rozhodlo podle horního zákona č. 41/1957 Sb. v roce 1959 Ministerstvo stavebnictví. Nelze však zjistit, zda toto rozhodnutí splňovalo všechny náležitosti správního aktu a že bylo řádně oznámeno; proto podle odvolacího soudu nevyvolalo zamýšlené právní důsledky. O předmětných ložiscích štěrkopísku bylo S. krajským národním výborem pod čj. VÚP 333/2-3922/80 vydáno 18. 7. 1980 další rozhodnutí, které splňovalo všechny náležitosti správního rozhodnutí a bylo řádně doručeno všem účastníkům řízení. Šlo o rozhodnutí vydané věcně i místně příslušným správním orgánem, neboť podle §19 zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech, vykonávaly národní výbory státní správu mimo jiné i na úseku využití nerostného bohatství. Proto předmětná ložiska štěrkopísku zůstala ve vlastnictví státu. Odvolací soud zamítl návrh žalobce na připuštění dovolání, neboť dospěl k závěru, že se v dané věci nejedná o rozhodnutí po právní stránce zásadního významu a že výklad ustanovení §19 zákona č. 69/1967 Sb. nevyvolal žádné pochybnosti.
Proti rozsudku odvolacího soudu podává žalobce dovolání, jehož přípustnost opírá o §239 odst. 2 občanského soudního řádu (dále jen „OSŘ“) ve znění před novelou provedenou zákonem č. 30/2000 Sb., a uplatňuje dovolací důvody ve smyslu §241 odst. 3 písm. c) a d) OSŘ. Nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že o ložiscích štěrkopísku, označených jako blok 6, resp. o všech ložiscích nacházejících se pod svrchní vrstvou zeminy předmětné pozemkové parcely, bylo rozhodnutím o průmyslovém dobývání, vydaným technickým odborem Ministerstva stavebnictví ze 17. 2. 1959 pod zn. P 2/I - VO a rozhodnutím S. krajského národního výboru z 18. 7. 1980 pod čj. VÚP 332/2 - 3922/80, rozhodnuto správně. V prvním případě nešlo o výslovné rozhodnutí, ale toliko o souhlas s dobýváním, odkazující na usnesení komise pro klasifikaci zásob, přičemž jediným usnesením, které bylo možné pro účely rozhodování jmenovaného ministerstva v té době použít, bylo usnesení této komise z 24. 6. 1955, které se však netýkalo bloku 6, na kterém je předmětný pozemek situován. Z provedeného dokazování je zřejmé, že soud správně nezjistil, o kterém konkrétním ložisku štěrkopísku bylo 17. 2. 1959, resp. 18. 7. 1980, vlastně rozhodováno. V lokalitě B. se v té době nalézala minimálně tři samostatná ložiska štěrkopísku a nelze se ztotožnit s konstatováním soudu, že pod celým sporným pozemkem jsou ložiska štěrkopísku označená jako blok 6, aniž bylo nade vší pochybnost zjištěno, zda ložisko s blokem 6 existovalo v době rozhodování správních orgánů. I kdyby se rozhodnutí S. krajského národního výboru z 18. 7. 1980 týkalo skutečně ložiska pod povrchem zmíněného pozemku, jmenovaný orgán neměl v červenci 1980 pravomoc rozhodovat podle §13 odst. l zákona č. 41/1957 Sb., o vhodnosti ložisek nevyhrazených nerostů k průmyslovému dobývání, neboť nebyl jako ústředním hospodářským orgánem. Dovolatel zastává názor, že toto rozhodnutí bylo vydáno nepříslušným orgánem a jde tedy o nicotný akt. Podle §19 zákona č. 69/1967 Sb. mohl sice národní výbor vykonávat státní správu na úseku využití nerostného bohatství, avšak podle zvláštních předpisů Tímto zvláštním předpisem byl 13 odst. l zákona č. 41/1957 Sb. Ve výčtu orgánů, majících pravomoc rozhodnout o tom, zda se ložisko hodí k průmyslovému zpracování, nebyl S. krajský národní výbor jmenován. Soud se navíc nezabýval otázkou správnosti jeho rozhodnutí o určení těžebního podniku, kterým se stal Okresní stavební podnik v M. Ten byl ale řízen tamním okresním národním výborem. Pravomoc uvedeného krajského národního výboru v dané věci rozhodnout, nelze dovodit ani z obecného znění §19 zákona č. 69/1967 Sb., aniž by tato pravomoc nebyla výslovně upravena ve zvláštním zákoně, na který ostatně odkazoval. Národní výbor byl podle citovaného zákona oprávněn rozhodnout toliko o využití existujícího nerostného bohatství státu, nikoliv o tom, zda to které ložisko nerostů se nerostným bohatstvím, a majetkem státu, teprve stane. Rozhodnout mohl také o využití ložiska, pokud takové ložisko již ve vlastnictví státu bylo. Žalobce se domáhal připuštění dovolání k otázce, zda S. krajský národní výbor měl v roce 1980 pravomoc rozhodovat podle §13 odst. l zákona č. 41/1957 Sb. Jde o rozhodnutí, které má po právní stránce zásadní význam, neboť se týká velkého počtu typově stejných případů. Navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudek soudu prvního stupně i soudu odvolacího a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Ve vyjádření k dovolání žalovaná navrhuje, aby dovolací soud dovolání zamítl. Uvádí, že její odbor geologie vede podle §29 odst. 4 zákona č. 44/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů, souhrnnou evidenci zásob výhradních ložisek, z níž vyplývá, že předmětný pozemek se nachází v ploše výhradního ložiska B., ev. č. 3162701. V katastru této obce se nacházejí pouze dvě ložiska štěrkopísků a obě jsou ve vlastnictví státu. Shora uvedené ložisko bylo nalezeno v letech 1952 - 1953. Jeho bloky č. 1, 2 a 3 byly v minulosti téměř vytěženy, bloky č. 5, 6 a 7 jsou naopak těžbou téměř nedotčeny. Sporný pozemek se nachází v ploše bloku č. 6, a to podle výpočtu z let 1951 a 1952. Rozhodnutí bývalého Ministerstva stavebnictví, čj. T 2/1-Vo ze 17. 2. 1959 a částečně duplicitní rozhodnutí S. krajského národního výboru, čj. 332/2-3922/80 z 18. 7. 1980, se týkala ložiska č. 3162701 a tedy i té části ložiska, která se nachází pod pozemkem p. č. 748/2. Pokud jde o oprávnění bývalých krajských národních výborů (dále též jen „KNV“) vydávat rozhodnutí o vhodnosti ložisek k průmyslovému dobývání, ztotožňuje se odbor geologie s názory obou soudů. Záležitosti týkající se geologie a dobývání ložisek zpracovávali tzv. krajští geologové, které metodicky řídil bývalý Český geologický úřad. KNV působily z pozice ústředních hospodářských orgánů státní zprávy v případech všech podniků, jako byly např. „Silnice, OSP“ apod. Obdobných rozhodnutí, jako je napadené, byly vydány desítky a jejich zpochybnění by mělo závažné ekonomické důsledky. Navrhuje, aby dovolací soud dovolání zamítl
K dovolání se dále vyjadřuje vedlejší účastník na straně žalované s poukazem na skutečnost, že odvolací soud vycházel ohledně určení vlastnictví ložisek štěrkopísku z údajů o jejich naprosto jednoznačné specifikaci, a to jak z hlediska jejich umístění, tak z hlediska objemu jejich zásob. Nedošlo, jak uvádí žalobce, k záměnám ložisek, přičemž zde jsou známa toliko dvě a nikoliv tři, jak tvrdí. Odkazuje na usnesení komise pro klasifikaci zásob, které bylo podkladem pro vydání rozhodnutí Ministerstva stavebnictví v roce 1959. Žalobce přehlédl, že blok č. 6 je v uvedeném usnesení konkrétně uveden. Toto usnesení se týká všech geologických bloků, a to č. 1, 2, 3, 5, 6 a 7 a jsou v něm uvedeny i objemy zásob. Rozhodnutí o průmyslovém dobývání ze 17. 2. 1959 i rozhodnutí o vhodnosti ložiska B. k průmyslovému dobývání z 18. 7. 1980, jsou platná. Dovolání považuje za nepřípustné, a pokud by bylo shledáno přípustným navrhuje, aby je dovolací soud zamítl.
Nejvyšší soud v řízení o dovolání postupoval podle procesních předpisů platných k 31. 12. 2000 (hlava první, bod 17 zák. č. 30/2000 Sb., tedy podle občanského soudního řádu ve znění před novelou, provedenou tímto zákonem - dále jen „OSŘ\"), a po zjištění, že dovolání je přípustné podle §239 odst. 2 OSŘ, že jsou uplatněny dovolací důvody upravené v §241 odst. 3 písm. c) a d) OSŘ a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména §240 odst. 1, §241 odst. 1 OSŘ), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání není důvodné.
Podle ustanovení §239 odst. 2 OSŘ nevyhoví-li odvolací soud návrhu účastníka na vyslovení přípustnosti dovolání, který byl učiněn nejpozději před vyhlášením potvrzujícího rozsudku nebo před vyhlášením (vydáním) usnesení, kterým bylo rozhodnuto ve věci samé, je dovolání podané tímto účastníkem přípustné, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam. Dovolání muže být takto připuštěno jen pro řešení právní otázky (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu. Právním posouzením je činnost soudu, při níž aplikuje konkrétní právní normu na zjištěný skutkový stav, tedy dovozuje ze skutkového zjištění (skutkové podstaty), jaká mají účastníci podle příslušného právního předpisu práva a povinnosti. Při aplikaci práva jde tedy o to, zda byl použit správný právní předpis a zda byl také správně vyložen. O rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadního významu jde nejen tehdy, jestliže odvolací soud posuzoval právní otázku, která v projednávané věci měla pro rozhodnutí ve věci zásadní význam (tedy nejde o posouzení takové právní otázky, které pro rozhodnutí věci nebyla určující). Rozhodnutí odvolacího soudu musí současně mít po právní stránce zásadní význam z hlediska rozhodovací činnosti soudu vůbec. Rozhodnutí odvolacího soudu má z tohoto pohledu zásadní význam zpravidla tehdy, jestliže řeší takovou právní otázku, která judikaturou vyšších soudů nebyla vyřešena nebo jejíž výklad se v judikatuře těchto soudu dosud neustálil, nebo jestliže odvolací soud posoudil určitou právní otázku jinak, než je řešena v konstantní judikatuře vyšších soudu (viz rozhodnutí publikované pod č. C 23 v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu, vydávaném nakladatelstvím C. H. Beck). Proto se dovolací soud nemohl zabývat námitkami dovolatele, odpovídajícími dovolacímu důvodu uvedenému v §241 odst. 3 písm. c) OSŘ, a zabýval se jen těmi právními otázkami, které považuje za zásadní.
Za otázku zásadního právního významu považuje dovolací soud posouzení, zda rozhodnutí krajského národního výboru o tom, zda se prozkoumávané ložisko hodí k průmyslovému využití, vydané v době platnosti zákona č. 41/1957 Sb., ve znění zákonů č. 146/1971 Sb., a č. 159/1971 Sb., bylo rozhodnutím nicotným, které nevyvolalo zamýšlené právní důsledky.
Podle §5 odst. 1 zákona č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství, (dále jen „horní zákon“), ve znění platném v době rozhodování KNV, všechna ložiska vyhrazených nerostů, jakož i taková ložiska nevyhrazených nerostů, která jsou vhodná k průmyslovému dobývání (§13 odst. 1), tvoří nerostné bohatství naší vlasti a jsou výhradním národním majetkem (dále jen \"výhradní ložisko\" ). Podle §13 odst. 1 horního zákona ve znění, platném ke dni rozhodování KNV v dané věci, o tom, zda se prozkoumané ložisko hodí k průmyslovému dobývání, rozhodne ústřední hospodářský orgán, do jehož působnosti spadá dobývání příslušného nerostu (dále jen \"ústřední hospodářský orgán\"). Jde-li o těžební podnik řízený národním výborem, rozhodne příslušný okresní nebo městský národní výbor, případně Národní výbor města B., Národní výbor města O. nebo Národní výbor města P. (dále jen \"národní výbor\"), na základě výpočtu zásob nerostných surovin schváleného podle zvláštních předpisů příslušným orgánem geologickým. Toto ustanovení znělo do 31. 12. 1971, kdy nabyla účinnost novela horního zákona provedená zákony č. 146/1971 Sb., a č. 159/1971 Sb., takto: O tom, zda se prozkoumané ložisko hodí k průmyslovému dobývání, rozhodne ústřední hospodářský orgán, do jehož působnosti spadá dobývání příslušného nerostu (dále jen \"ústřední hospodářský orgán\"), na základě výpočtu zásob nerostných surovin schváleného podle zvláštních předpisů příslušným orgánem geologickým.
Vládní nařízení č. 102/1961 Sb., o úpravě působnosti národních výborů podle předpisů o využití nerostného bohatství v §2 stanovilo, že krajské národní výbory plní úkoly ústředního hospodářského orgánu podle předpisů o využití nerostného bohatství u těžebních podniků řízených národními výbory. V poznámce k tomuto ustanovení byl i odkaz na §13 horního zákona. Toto vládní nařízení bylo zrušeno §80 zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech.Podle §19 zákona o národních výborech podle zvláštních předpisů vykonávají národní výbory státní správu i na úseku ochrany a využívání nerostného bohatství.
Problematikou nicotných správních aktů se zabývá rozhodnutí publikované pod č. 11/2000 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. V něm se uvádí, že Nejvyšší soud již ve svém rozsudku ze dne 26. listopadu 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97 uvedl, že obecné soudy jsou oprávněny je mimo rámec správního soudnictví zkoumat zásadně jen se zřetelem k tomu, zda se jedná o akty nicotné (nulitní neboli paakty) - tedy o akty, jejichž vady jsou tak závažné, že se neuplatňuje presumpce jejich správnosti. Takové akty nevyvolávají právní účinky a od počátku se na ně pohlíží jako na akty neexistující. Legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, tehdejší československé právo neobsahovalo a neobsahuje je ostatně ani dnešní české právo. Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt vydaný k tomu \"absolutně\" nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu), nebo proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska kategorizace správních úřadů nespadá.
Oproti tomu s vadou spočívající v nedostatku funkční (instanční) příslušnosti správního orgánu v poměrech, kdy o věci rozhodl v právním stupni funkčně nepříslušný orgán vyššího stupně, není nicotnost správního aktu spojována. Nedostatek funkční (instanční) příslušnosti byl pokládán za důvod nezákonnosti, nikoli nicotnosti, správního aktu, např. v rozhodnutích uveřejněných ve Sbírce nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních pod čísly CCCXCIV/1930, 10303/1933, jakož i v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 21. září 1998, sp. zn. 6 A 86/96, uveřejněném v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 16, ročník 1998, pod číslem 347.
Nejvyšší soud proto pokládá za nicotný ten správní akt, který byl vydán k tomu absolutně věcně nepříslušným (nekompetentním) správním orgánem, nikoli však správní akt, vydaný ve správním řízení v prvním stupni orgánem vyššího stupně, jemuž by jinak příslušelo rozhodovat o věci jako odvolacímu orgánu.
Z §5 odst. 1 horního zákona vyplývalo, že výhradním národním majetkem jsou i taková ložiska nevyhrazených nerostů, která jsou vhodná k průmyslovému dobývání. O tom, zda se prozkoumané ložisko hodí k průmyslovému dobývání, rozhodoval orgán v tomto ustanovení uvedený. Jakmile nabylo rozhodnutí o tom, že ložisko se hodí k průmyslovému dobývání, stávalo se toto ložisko národním majetkem, tedy vlastnictvím státu.
V původním znění horního zákona nebyla pravomoc národních výborů k rozhodování podle §13 tohoto horního zákona zakotvena. Kompetenci k vykonávání pravomoci ústředních orgánů stanovených v §13 horního zákona přiznalo shora uvedené vládní nařízení krajským národním výborům u těžebních podniků řízených národními výbory. Po zrušení tohoto vládního nařízení zákonem o národních výborech nadále nebylo možno kompetenci KNV k rozhodování vyhrazenému ústředním orgánem opírat o zákon o národních výborech. Ustanovení §19 zákona o národních výborech, podle kterého národní výbory podle zvláštních předpisů vykonávají státní správu i na úseku ochrany a využívání nerostného bohatství nelze interpretovat tak, že by národní výbory nadále vykonávaly veškerou státní správu na daném úseku; jde jen o deklaraci připomínající, že národní výbory jsou činné i v této oblasti, pokud je tím zvláštní zákon (tj. jiný zákon než zákon o národních výborech) pověřuje.
K 1. 1. 1972 byla do §13 horního zákona zařazena věta, že jde-li o těžební podnik řízený národním výborem, rozhodne příslušný okresní nebo městský národní výbor, případně Národní výbor města B., Národní výbor města O. nebo Národní výbor města P. (dále jen \"národní výbor\"). V dané věci šlo o Okresní stavební podnik M. Přesto, že žádný ze soudů rozhodujících v nalézacím řízení výslovně neuvedl, že tento podnik byl řízen národním výborem, podává se tato skutečnost jak z odůvodnění rozsudku prvního stupně, který tento podnik uvedl a poté konstatoval, že KNV plnil úkoly ústředního orgánu vůči podnikům řízených národními výbory, tak i z dovolání, kde dovolatel uvádí, že tento podnik byl organizací řízenou okresním národním výborem; vyplývá i z příloh v soudním spisu a je, pokud jde o bývalé okresní stavební podniky, obecně známá. I když by tedy ve věci byl podle §13 horního zákona ve znění platném v době rozhodování KNV oprávněn rozhodnout okresní národní výbor, šlo by v případě, že by v prvním stupni rozhodl KNV, ve smyslu citovaného R 11/2000 o rozhodnutí vadné, nikoliv však nicotné. I takové vadné rozhodnutí vyvolalo zamýšlené právní důsledky.
Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí soudů vydaná v nalézacím řízení jsou správná, pokud vycházejí z právního názoru, že na základě shora uvedeného rozhodnutí KNV se vlastníkem ložiska nevyhrazených nerostů stal stát. Skutečnost, že odvolací soud vyvozoval nepřesně pravomoc KNV z oprávnění ústředního hospodářského orgánu, na věcné správnosti rozsudku odvolacího soudu, jakož i soudu prvního stupně nic nemění.
Rozhodnutí odvolacího soudu je tedy správné. Dovolací důvod upravený v §241 odst. 3 písm. d) OSŘ v posuzované věci není dán. Vady řízení uvedené v §241 odst. 3 písm. a) a b) OSŘ, k nimž dovolací soud přihlíží i bez návrhu, nebyly dovolatelem tvrzeny ani dovolacím soudem zjištěny. Proto nezbylo, než dovolání zamítnout (§243b odst. l OSŘ, věta před středníkem).
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení vychází ze skutečnosti, že dovolatel nebyl úspěšný a žalované ani vedlejšímu účastníkovi náklady dovolacího řízení, na jejichž úhradu by měli právo (§243b odst. 4, §224 odst. 1, §142 odst. 1 OSŘ), nevznikly.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 24. ledna 2002
JUDr. Jiří Spáčil, CSc., v.r.
předseda senátu