ECLI:CZ:NS:2002:22.CDO.1624.2000.1
sp. zn. 22 Cdo 1624/2000
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a soudců JUDr. Františka Baláka a JUDr. Marie Rezkové ve věci žalobce M. M., zastoupeného advokátem, proti žalovaným Č. r., akciové společnosti, o určení, že žalobcovy pozemky nejsou zatíženy věcným břemenem, vedené u Okresního soudu v Náchodě pod sp. zn. 4 C 26/96, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. března 2000, č.j. 18 Co 553/98-213, takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. března 2000, č.j. 18 Co 553/98-213, a rozsudek Okresního soudu v Náchodě ze dne 28. července 1998, č.j. 4 C 26/96-184, se zrušují, řízení se zastavuje a věc se postupuje Českému telekomunikačnímu úřadu.
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací rozsudkem ze dne 22. března 2000, čj. 18 Co 553/98-213, potvrdil rozsudek Okresního soudu v Náchodě (dále jen „soud prvního stupně“) ze dne 28. července 1998, č.j. 4 C 26/96-184, kterým byla zamítnuta „žaloba, aby soud určil, že žalobcovy pozemky p. č. 1050 a 443/1 v k. ú. N. nejsou zatíženy věcným břemenem konstituovaným ustanovením §12 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, v nyní platném znění, jemuž odpovídají ve veřejném zájmu oprávnění žalovaného zřizovat a provozovat na těchto pozemcích nadzemní a podzemní telekomunikační vedení včetně potřebných opěrných a vytyčovacích bodů, vstupovat a vjíždět na tytéž pozemky v nezbytně nutném rozsahu při projektování, zřizování, provozu, opravách, změnách nebo odstraňování telekomunikačních zařízení a provádět na týchž pozemcích nezbytné úpravy půdy a jejího porostu, zvláště pak odstraňovat a oklešťovat stromoví překážející telekomunikačnímu zařízení“, a kterým rozhodl o nákladech řízení. Dále rozhodl o nákladech odvolacího řízení a proti tomuto rozsudku připustil dovolání.
Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalovaná má na pozemcích ve vlastnictví žalobce plastbetonový domek, anténní věž a další zařízení, a to na základě tvrzeného práva věcného břemene podle §12 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích. Žalobce je přesvědčen, že uvedené objekty nejsou telekomunikačními zařízeními ve smyslu uvedeného zákona, a proto se na jeho pozemky nevztahuje citované zákonné ustanovení o věcném břemeni. Soud však dospěl k závěru, že žalobcův právní názor, že předmětné věcné břemeno jako celek vázne jen na nemovitostech, na nichž se nalézá telekomunikační zařízení, nemá v §12 ani v dalších ustanoveních citovaného zákona nebo v jiných zákonech oporu. Konstatoval, že vznik a trvání takového břemene není existencí telekomunikačního zařízení na daných nemovitostech výslovně podmiňován, když taková podmínka neplyne ani z obsahu věcného břemene a logiky zákona o telekomunikacích jako celku. Některá oprávnění, jež věcnému břemenu odpovídají, předpokládají že se na nemovitosti ani žádné telekomunikační zařízení nenachází. Ze smyslu citovaného zákona totiž plyne, že věcné břemeno nezatěžuje jen ty nemovitosti, na kterých se telekomunikační zařízení skutečně nachází, ale i nemovitosti jiné. Břemeno je s telekomunikačním zařízením svázáno svým účelovým určením a následně i se způsobem realizace jemu odpovídajících oprávnění organizací spojů, nikoliv však nějakou prostorovou limitací v tom smyslu, jak se domnívá žalobce. Posouzení otázky, zda žalobcovy pozemky jsou uvedeným břemenem zatíženy, na závěru o tom, zda se na těchto pozemcích nachází telekomunikační zařízení, nijak nezávisí. Ze smyslu a účelu předmětného věcného břemene plyne jediný možný výklad §12 citovaného zákona, že totiž zde konstituované břemeno zatěžuje všechny nemovitosti v oblasti teritoriální působnosti zákona o telekomunikacích, tedy na celém území České republiky, žalobcovy pozemky nevyjímaje. Jde o klasické zákonné věcné břemeno, které vedle jiných věcných břemen nebo omezení plynoucích z §127 a §128 občanského zákoníku (dále jen „ObčZ“), je zákonným omezením vlastnického práva, přípustným podle článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, jež je součástí ústavního pořádku České republiky.
Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými i právními závěry soudu prvního stupně. Nad rámec jeho argumentace konstatoval, že na žalobcových nemovitostech se telekomunikační zařízení ve smyslu §1 zákona o telekomunikacích nachází a není rozhodné, že Ministerstvo dopravy a spojů - Český telekomunikační úřad ve vyjádření z 27. 3. 1998 označilo plastbetonový domek a věž za obecné stavby a za takové je uznal i znalec doc. Ing. S., CSc. I když tyto stavby samy o sobě telekomunikačními zařízeními nejsou, vybavení umístěné uvnitř resp. na nich však takovými zařízeními jsou a projevují se tak i navenek, což plyne i z posudku Ing. T.
Odvolací soud připustil proti svému rozsudku dovolání, protože výklad ustanovení §12 odst. 1 a 3 zákona č. 110/1964 Sb., k němuž dospěl a před ním jej zaujal i soud prvního stupně, je po právní stránce zásadně významný.
Proti rozsudku odvolacího soudu podává žalobce dovolání, jehož přípustnost opírá o §239 odst. 1 a uplatňuje dovolací důvod uvedený v §241 odst. 3 písm. d) občanského soudního řádu před novelou provedenou zákonem č. 30/2000 Sb. (dále jen „OSŘ“). Namítá, že jeho žaloba byla posouzena podle zákona o telekomunikacích z roku 1964, obsahově poplatného dané době, zakládajícího organizacím spojů široká oprávnění, nerespektující však nedotknutelnost vlastnictví. Nemovitosti, na nichž jsou předmětná zařízení umístěna, získal podle restitučních předpisů a nebyl informován o tom, že by byly zatíženy věcným břemenem, které navíc nebylo zapsáno v katastru nemovitostí. Tím byl zbaven možnosti domáhat se v restitučním řízení na povinné osobě náhrady za věcné břemeno. Nesouhlasí s výkladem soudů ohledně rozsahu věcného břemene založeného citovaným zákonem. S odkazem na znění jeho §12 uvádí, že soudy toto ustanovení vyložily extenzivně, když předmětná zařízení posoudily jako telekomunikační, přestože měly k dispozici vyjádření Českého telekomunikačního úřadu, že věcem žalované nacházejícím se na jeho pozemku nenáleží ochrana daná telekomunikačním zákonem. K dispozici měly i znalecký posudek Doc. Ing. M. S., CSc., který rovněž shledal, že technologie umístěná na dovolatelově pozemku není nadzemním ani podzemním vedením jednotné telekomunikační sítě a že se o telekomunikační zařízení nejedná. Přestože jde o otázku nanejvýš odbornou, vyřešily ji soudy samy a dospěly k závěru, který jim nepřísluší, že se na předmětném pozemku nacházejí nadzemní resp. podzemní vedení jednotné telekomunikační sítě, kterým přísluší ochrana podle §12 cit. zákona a že se tedy o telekomunikační zařízení jedná. Navrhuje, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření k dovolání žalovaná odkazuje na §12 odst. 1 zákona o telekomunikacích, ztotožňuje se s jeho výkladem provedeným v dané věci soudy a uvádí, že s žalobcem uzavřela 29. 3. 2000 smlouvu o náhradě spočívající v měsíčních platbách za omezení užívání pozemku žalobcem. Navrhuje zamítnutí dovolání.
Nejvyšší soud v řízení o dovolání postupoval podle procesních předpisů, platných k 31. 12. 2000 (část dvanáctá, hlava první, bod 17 zák. č. 30/2000 Sb.), a po zjištění, že přípustné dovolání bylo podáno včas oprávněnou a řádně zastoupenou osobou (§239 odst. l, §240 odst. l, §241 odst. l OSŘ), přezkoumal rozsudek odvolacího soudu a dospěl k závěru, že dovolání je opodstatněné, byť i z jiných důvodů, než dovolatel uvádí.
Předmětem řízeni, o kterém rozhodoval odvolací soud, byl tvrzený nárok žalobce na určení, že žalobcovy pozemky nejsou zatíženy věcným břemenem konstituovaným ustanovením §12 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, v nyní platném znění, jemuž odpovídají ve veřejném zájmu oprávnění žalovaného zřizovat a provozovat na těchto pozemcích nadzemní a podzemní telekomunikační vedení včetně potřebných opěrných a vytyčovacích bodů, vstupovat a vjíždět na tytéž pozemky v nezbytně nutném rozsahu při projektování, zřizování, provozu, opravách, změnách nebo odstraňování telekomunikačních zařízení a provádět na týchž pozemcích nezbytné úpravy půdy a jejího porostu, zvláště pak odstraňovat a oklešťovat stromoví překážející telekomunikačnímu zařízení. Jde v podstatě o určení, zda žalobce jako vlastník těchto pozemků je povinen snášet omezení daná veřejnoprávní normou, příp. o určení, zda se na jeho pozemky (přesněji řečeno na žalobce jako jejich vlastníka) veřejnoprávní norma vztahuje.
V dané věci soudy rozhodovaly na základě zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o telekomunikacích“), platného ke dni jejich rozhodnutí a posléze zrušeného ke dni 1. července 2000 zákonem č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů. Dovolací soud se zabýval v první řadě tím, zda podle právního stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí odvolacího soudu, bylo projednání návrhu žalobce v pravomoci soudu.
Organizacím spojů přísluší ve veřejném zájmu oprávnění zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech telekomunikační vedení nadzemní a podzemní včetně potřebných opěrných a vytyčovacích bodů, vstupovat a vjíždět v nezbytně nutném rozsahu při projektování, zřizování, provozu, opravách, změnách nebo odstraňování telekomunikačního zařízení na cizí nemovitosti, provádět nezbytné úpravy půdy a jejího porostu, zvláště odstraňovat a oklešťovat stromoví překážející telekomunikačnímu vedení. (§12 odst. 1 zákona o telekomunikacích). Oprávnění podle §12 odst. 1 písm. a) zákona o telekomunikacích jsou věcnými břemeny váznoucími na dotčených nemovitostech a nezapisují se do evidence nemovitostí (§12 odst. 3 zákona o telekomunikacích).
Při rozhodování o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob podle zákona o telekomunikacích se postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, tedy podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (§21 odst. 1 zákona o telekomunikacích).
Dne 1. července 2000 nabyl účinnosti zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, kterým byl zrušen i zákon č. 110/1964 Sb. Pokud není uvedeno jinak, řídí se tímto zákonem i právní vztahy vzniklé podle právních předpisů platných do dne nabytí účinnosti tohoto zákona (§107 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb.). Věcná břemena vzniklá před účinností tohoto zákona zůstávají nedotčena (§107 odst. 14 zákona č. 151/2000 Sb.). Tímto zákonem byl zřízen Český telekomunikační úřad jako správní úřad pro výkon státní správy včetně regulace ve věcech telekomunikací (§3 odst. 1 cit. zákona), a tomuto úřadu byla svěřena kompetence k rozhodování sporů v rámci všeobecné působnosti, nestanoví-li zákon jinak (§95 odst. 1 písm. c) cit. zákona).
Podle §7 odst. 1 OSŘ soudy projednávají a rozhodují věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných, družstevních, jakož i z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány.
Soud podle §103 OSŘ přihlíží kdykoli za řízení k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může jednat ve věci. Mezi podmínky řízení patří i podmínka pravomoci soudu ve věci jednat a rozhodnout. Pokud tato podmínka splněna není, jde o takový nedostatek podmínky řízení, který je neodstranitelný.
Problematikou §21 zákona o telekomunikacích ve vztahu k rozhodování o soukromoprávních oprávněních a povinnostech podle zákona o telekomunikacích se zabýval Ústavní soud, který vyslovil, že článek 36 odst. 1 a 2 Listiny výslovně připouští, aby zákon stanovil, že o určitých právech nemusí rozhodovat soud, nýbrž jiný orgán. Zákonnost jeho rozhodnutí je přezkoumatelná soudem. Federální shromáždění ČSFR přihlédlo v roce 1992 při svém souhlasu s dikcí §21 novely zákona o telekomunikacích ke dvěma základním aspektům:
a) postup podle obecných předpisů o správním řízení je pro rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech podle zákona o telekomunikacích optimální, neboť je při něm nutno skutkově zkoumat celou řadu složitých technických problémů, k jejichž řešení jsou odborníky i příslušnou technologií vybaveny správní orgány telekomunikací. Posuzování těchto problémů by bylo nad rámec možnosti soudů, mimo jiné i s ohledem na skutečnost, že počet takových případů je značný a zcela enormně by zatěžoval justiční orgány.
b) rozhodnutí orgánů veřejné správy jsou přezkoumatelná soudem, který zjišťuje, zda správní orgány při rozhodování respektovaly zákonnost (Pl. ÚS 28/95 ze dne 27. 11. 1996).
V posuzované věci, jejímž předmětem je uplatněný nárok na určení existence věcného břemene uvedeného v §12 zákona o telekomunikacích, je třeba vycházet z §21 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích, podle něhož se při rozhodování o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob podle tohoto zákona postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, tedy podle správního řádu, samozřejmě s výjimkou případů, kdy zákon stanoví jinak (např. §12 odst. 5 zákona o telekomunikacích).
Ve správním řízení podle zákona o telekomunikacích rozhodují orgány státní správy telekomunikací stanovené zákony národních rad (§21 odst. 2 zákona o telekomunikacích). Zákonem ČNR č. 474/1992 Sb. bylo stanoveno, že ústředním orgánem státní správy pro pošty a telekomunikace je Ministerstvo hospodářství ČR. Vzhledem k zániku tohoto ministerstva bylo ke dni rozhodnutí orgánem příslušným podle §1 odst. 5 písm. a) bodu 1) zák. č. 272/1996 Sb. Ministerstvo dopravy a spojů ČR, které ve věcech telekomunikací a pošt převzalo dosavadní působnost Ministerstva hospodářství ČR. Od 1. července 2000 je tímto orgánem Český telekomunikační úřad, kterému zákon č. 151/2000 Sb. svěřil rozhodování sporů (vzniklých na základě tohoto zákona) v rámci všeobecné působnosti, nestanoví-li zákon jinak (§95 odst. 1 písm. c) cit. zákona). Vzhledem k tomu, že o rozhodování sporů týkajících se věcných břemen, vzniklých na základě zákona o telekomunikacích, o kterých do 1. července 2000 rozhodovalo Ministerstvo dopravy a spojů, nemá zákon výslovné ustanovení, nezbývá než dovodit, že rozhodování těchto sporů patří do kompetence uvedeného úřadu.
V dané věci nejde o spor o soukromoprávní omezení vlastnického práva, ale jde o omezení veřejnoprávní, která jsou i podle výslovného znění zákona dána ve veřejném zájmu. Původní znění zákona o telekomunikacích se o věcných břemenech nezmiňovalo; až novelou, provedenou zákonem č. 150/1992 Sb., byl do §12 zařazen odstavec 3, podle kterého oprávnění podle odstavce 1 jsou věcnými břemeny váznoucími na dotčených nemovitostech a nezapisují se do evidence nemovitostí. Až do přijetí uvedeného zákona nešlo zjevně o věcná břemena, ale o zákonné omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, přičemž v řízení o právech, oprávněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací podle tohoto zákona postupovaly organizace spojů podle předpisů o správním řízení (§21 odst. 1 zákona o telekomunikacích ve znění před novelou č. 150/1992 Sb.). I z této skutečnosti vyplývá, že nešlo o vztah mezi subjekty, které měly rovné postavení; organizace spojů byly zjevně vůči vlastníkům dotčených nemovitostí při výkonu oprávnění, uvedených v §12 zákona o telekomunikacích, v nadřízeném postavení. Tento stav neodpovídal zásadám právního státu a od novely, provedené zákonem č. 150/1992 Sb., organizace spojů již správní řízení neprovádějí. To ovšem neznamená, že by se vztahy, upravené zákonem o telekomunikacích, staly vztahy občanskoprávními, o kterých by měl rozhodovat soud. Zmíněný §21 zákona o telekomunikacích byl změněn tak, že nadále ve správním řízení ve věcech podle tohoto zákona rozhodovalo federální ministerstvo spojů a orgány státní správy telekomunikací.
Je skutečností, že zmíněnou novelou byl do zákona o telekomunikacích zařazen §12 odst. 3, podle kterého oprávnění organizací spojů podle odstavce 1, která jsou těmto organizacím dána ve veřejném zájmu, jsou věcnými břemeny váznoucími na dotčených nemovitostech a nezapisují se do evidence nemovitostí. Nejde však o klasický druh věcných břemen, upravených v §151n a násl. ObčZ, která mají soukromoprávní povahu a veřejného zájmu se nedotýkají. Také zde není konkrétně určená oprávněná osoba (jak je tomu u věcných břemen, byť může jít o individualizaci prostřednictvím vlastnictví k nemovitosti), ale právo se poskytuje blíže neurčeným organizacím spojů. V případě oprávnění vyplývajících z §12 odst. 1 rozhodně nejde do doby, kdy je toto oprávnění realizováno, o právní vztah konkrétních osob (byť i jedna z těchto osob byla určena vlastnictvím k nemovitosti), ale o potenciální práva a povinnosti vyplývající z právní normy. Tato situace má soukromoprávní obdobu v §127 odst. 1 a 3 ObčZ, upravujících meze výkonu vlastnického práva a jeho omezení, nikoliv v §151n a násl. ObčZ, pojednávajících o věcných břemenech. Konečně je třeba podotknout, že pokud by šlo o věcná břemena ve smyslu ObčZ, musela by se podle §109 ObčZ promlčet, pokud by nebyla vykonávána po dobu 10 let (zjevně počítaných ode dne jejich vzniku, tedy nabytí účinnosti předmětného zákona). Takový důsledek je ovšem absurdní a zjevně z něj plyne, že zákonodárce neměl v §12 zákona o telekomunikacích na mysli věcná břemena podle ObčZ.
Již v době platnosti obecného občanského zákoníku se v úzké souvislosti s omezeními vlastnického práva hovořilo o tzv. zákonných neboli legálních služebnostech, ovšem s tím, že nejde o služebnosti ve vlastním slova smyslu. Ve skutečnosti jde o zákonná omezení vlastnického práva, navazující na §123 ObčZ, který limituje výkon oprávnění vlastníka „mezemi zákona“. Tato omezení se podobají věcným břemenům podle ObčZ tím, že obdobně omezují práva vlastníka pozemku, liší se však tím, že vznikají ze zákona a ve veřejném (nikoliv soukromém, jak je tomu u věcných břemen podle ObčZ) zájmu. O tom, zda jde o instituty práva soukromého nebo veřejného, rozhoduje podstata těchto institutů, nikoliv jejich pojmenování. Pokud zákon užil pojem „věcná břemena“ a současně zdůraznil, že jde o oprávnění vykonávaná ve veřejném zájmu, nelze pouze z užití uvedeného pojmu dovodit, že by nadále mělo jít o soukromoprávní oprávnění. V takovém případě jde o zákonná (legální) věcná břemena, která jsou instituty svého druhu, náležejícími veřejnému právu. Jejich podstata spočívá v tom, že jde o věřejnoprávní omezení vlastnického práva, nebo také o vymezení obsahu vlastnického práva věřejnoprávním předpisem.
Podle ustanovení §104 odst. 1 OSŘ, jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu. Právní účinky spojené s podáním návrhu na zahájení řízení zůstávají přitom zachovány (k řízení podle zákona o telekomunikacích srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 1998 sp. zn. 53 Co 250/97, publikované v ASPI).
Z uvedeného je zřejmé, že v projednávané věci soudy rozhodly o věci, jejíž projednání nebylo v pravomoci soudu, a je tak dán dovolací důvod, uvedený v §241 odst. 3 písm. a) OSŘ ve spojení s §237 odst. 1 písm. a) OSŘ, ke kterému dovolací soud přihlíží i bez návrhu (§242 odst. 3 OSŘ). Proto nezbylo, než rozhodnutí odvolacího soudu, jakož i rozhodnutí soudu prvního stupně zrušit a řízení zastavit s tím, že po právní moci rozhodnutí bude věc postoupena příslušnému správnímu orgánu.
Při rozhodování o nákladech řízení vyšel soud ze skutečnosti, že řízení bylo zastaveno a že tuto situaci zavinil žalobce, který podal (změněný) návrh k soudu, který neměl pravomoc o něm rozhodnout (§243b odst. 4, §224 odst. 1 a §146 odst. 2 OSŘ). Vzhledem k právní složitosti věci však dovolací soud, který zrušil rozhodnutí vydaná v nalézacím řízení i v částech, které se týkají náhrady nákladů řízení a vyslovil podle §150 OSŘ, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu těchto nákladů.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 10. července 2002
JUDr. Jiří Spáčil, CSc., v. r.
předseda senátu