ECLI:CZ:NS:2000:22.CDO.1868.2000.1
sp. zn. 22 Cdo 1868/2000
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a soudců JUDr. Františka Baláka a JUDr. Marie Rezkové ve věci žalobce D., zastoupeného advokátem, proti žalovaným: l) F. V. a 2) L. V., zastoupeným advokátkou, o zdržení se užívání pozemku, vedené u Okresního soudu v Pelhřimově pod sp. zn. 5 C 615/96, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, pobočka v Táboře, ze dne 18. prosince 1998, č. j. 15 Co 350/98-144, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích jako soud odvolací shora označeným rozsudkem potvrdil rozsudek Okresního soudu v Pelhřimově ze dne 2. března 1998, č. j. 5 C 615/96-113, kterým byla zamítnuta žaloba aby soud žalovaným uložil povinnost zdržet se užívání pozemku č. 2193/35 v kat. území P., který je zapsán v katastru nemovitostí u Katastrálního úřadu v P. na LV č. 2972 pro obec a k. ú. P.; současně rozhodl o náhradě nákladů řízení. Proti svému rozsudku připustil dovolání.
Soudy obou stupňů vyšly ze zjištění, že žalobce je vlastníkem pozemku č. parc. 2193/35 o výměře 1319 m2, vedeného v katastru nemovitostí u Katastrálního úřadu v P. jako ostatní plocha, manipulační plocha a že spolu s jeho dalšími pozemky tvoří areál jeho podniku. Tento pozemek sousedí s pozemkem č. parc. 1620/5 a s pozemkem č. parc.1619/2, na němž stojí dům č. p. 81. Vlastníkem těchto nemovitostí je V. H., který je od července 1996 pronajímá žalovaným, a ti v nich provozují výrobní a obchodní činnost. Žalovaní, jejich zaměstnanci a obchodní partneři užívají žalobcův pozemek č. 2193/35 k přístupu a příjezdu do objektu č. p. 81, a neakceptují žalobcovy výzvy ke zdržení se jeho užívání. Výrobně-obchodní prostory žalovaných jsou však situovány tak, že jiná možnost přístupu a příjezdu do nich ze silnice (parcela č. 3383/4, též ve vlastnictví žalobce), než přes předmětný pozemek, neexistuje. Ačkoliv je pozemek v katastru nemovitostí označen jako ostatní resp. manipulační plocha, má zpevněný povrch a je fakticky užíván jako komunikace. Z hlediska kategorizace komunikací jde ve smyslu §7 odst. l zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích\") o komunikaci účelovou a tudíž i veřejně přístupnou. Městský úřad v P., který podle §40 citovaného zákona vykonává působnost s. s. ú., nevydal žádné opatření k užívání této komunikace, resp. k omezení veřejného přístupu na ni. Proto nelze žalovaným bránit v přístupu na uvedenou komunikaci.
Odvolací soud též uvedl, že při posuzování charakteru předmětného pozemku jako komunikace nelze vycházet z dříve platného zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), a zkoumat, zda jde o účelovou komunikaci na základě toho, zda existuje rozhodnutí o přípustnosti její stavby, které předpokládal §22 odst. 2 silničního zákona. Předmětem žaloby totiž není spor ohledně zastavění pozemku komunikací, ale zamezení přístupu na něj žalovaným do budoucna. Má-li dnes pozemek charakter veřejné účelové komunikace, pak žalovaní mají právo přístupu na něj. Zákon o pozemních komunikacích ve svých přechodných ustanoveních neobsahuje úpravu, podle které by zařazení pozemku mezi komunikace mělo být posuzováno podle dříve platných předpisů, jestliže za jejich platnosti byl pozemek k tomuto účelu upraven a užíván. Neobstojí ani názor žalobce, že soud nemůže na základě stanoviska silničního orgánu posuzovat, zda v daném případě jde o účelovou komunikaci. Zákon totiž nepočítá s vydáváním rozhodnutí o zařazení komunikace mezi účelové, což je patrné z §3 zákona o pozemních komunikacích, a nepřímo i z §40 odst. 4 tohoto zákona; z §40 odst. 4 písm. c/ zákona o pozemních komunikacích pak nepochybně vyplývá oprávnění orgánu obce vydávat stanoviska k tomu, zda pozemek je účelovou komunikací. Okresní soud pak postupoval správně, když hodnotil stanovisko orgánu obce spolu s dalšími důkazy a dospěl k závěru, že předmětný pozemek je účelovou komunikací. Odvolací soud pak ve shodě s právním názorem soudu prvního stupně konstatoval, že i když je žalobce vlastníkem předmětného pozemku, nemůže se úspěšně domáhat rozsudku, kterým by byla žalovaným uložena povinnost zdržet se jeho užívání pro účely přechodu a průjezdu ze silnice (pozemku č. 3383/4) k nemovitostem, v nichž provozují svoji obchodně - výrobní činnost. Účelová komunikace má sice soukromoprávní povahu, to však nic nemění na posléze uvedeném závěru. Pokud má vlastník pozemku ve smyslu §123 občanského zákoníku právo předmět svého vlastnictví držet a užívat, přísluší mu toto oprávnění, nikoliv však zcela neomezeně, ale jen v mezích zákona; v daném případě je vlastník omezen zákonem o pozemních komunikacích. Odvolací soud nicméně proti svému rozsudku připustil dovolání, když za otázky po právní stránce zásadního významu považoval to, „zda podmínky pro zařazení pozemku mezi komunikace se posuzují podle zákona č. 13/1997 Sb. účinného v době rozhodování soudu nebo podle zákona č. 135/1961 Sb. účinného v době, kdy pozemek začal být jako komunikace užíván, a zda o zařazení do kategorie účelové komunikace musí být vydáno správní rozhodnutí\".
Proti rozsudku odvolacího soudu žalobce podává dovolání jehož přípustnost opírá o ustanovení §239 odst. l o. s. ř. a ve kterém uplatňuje dovolací důvod, uvedený v §241 odst. 3 písm. d) o. s. ř. Namítá, že soudy v nalézacím řízení na daný případ nesprávně aplikovaly zákon o pozemních komunikacích, ačkoliv problematika účelových komunikací má být posuzována a řešena podle obecných předpisů. Za nesprávný považuje předpoklad obou soudů, že předmětný pozemek je účelovou komunikací jako celek. O komunikaci by mohlo jít pouze v části, nacházející se mezi místní komunikací č. 3383/4 a vjezdem na pozemek žalovaných č. 1620/5, zatím co v ostatní části pozemku o dopravní cestu nejde; proto mělo být žalobě alespoň částečně vyhověno. Namítá, že účelová komunikace není pozemkem, ale stavbou, která není součástí pozemku, je samostatnou věcí a jako účelová má tato komunikace soukromoprávní povahu. V tomto směru odkazuje na komentář k zákonu o pozemních komunikacích (Fastr, P.: Zákon o pozemních komunikacích s komentářem a vyhláškou. Linde Praha, l997- dále jen „publikace\"). Zdůrazňuje, že je vlastníkem pozemku i zpevněného povrchu na něm a míní, že o tom, zda tento zpevněný povrch je účelovou komunikací, je třeba vydat správní rozhodnutí; pouhé vyjádření Městského úřadu v P. nepostačuje. Odkazuje na str. 25 a 26 publikace, kde je uvedeno, že účelová komunikace, jako předmět soukromého vlastnictví, patří do oblasti soukromého práva a její právní poměry jsou upraveny obecnými předpisy. Nedojde-li k dohodě, je třeba se obrátit na soud s určovací žalobou. Právní úprava účelových komunikací byla ze zákona o pozemních komunikacích v převážné části vypuštěna a je obsažena v občanském zákoníku a v obchodním zákoníku. Z uvedeného plyne, že státní správa nemůže zasahovat do oblasti upravené soukromoprávními předpisy. Stát, resp. jeho orgány, mohou činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje, na rozdíl od občanů, kteří nesmějí činit pouze to, co jim zákon zakazuje. Jediným řešením je rozhodnutí soudu na základě určovací žaloby o existenci či neexistenci účelové komunikace podané osobou, která osvědčí naléhavý právní zájem na tomto určení. V úvahu přichází i rozhodnutí stavebního úřadu ve stavebním řízení o povolení, či kolaudaci stavby účelové komunikace, ovšem pouze na návrh stavebníka. Soud neměl tedy vyřešit otázku existence účelové komunikace na předmětném pozemku jako otázku předběžnou. Odvolací soud neměl daný problém řešit podle zákona o pozemních komunikacích., neboť ten není „řídícím předpisem\" při řešení předmětu žaloby, kterým je zdržení se užívání pozemku, neboť neexistuje předpis, ani rozhodnutí, které by právo žalobce jakkoliv omezovalo. Dovolatel uvádí, že původně nebyl sporný pozemek jako komunikace užíván; uvádí, že až počátkem 70. let provedl „na pozemku terénní úpravy, zpevnění povrchu a výstavbu nového vjezdu do areálu, který užívalo pouze naše družstvo, resp. naši zákazníci a dodavatelé\". Dovolatel též odkazuje na obsah jeho odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně, ve kterém poukazuje na to, že předmětná komunikace nebyla zřízena na základě stavebního povolení a uvádí, že právní názor soudu prvního stupně znamená totéž, jako vyvlastnění práva ve veřejném zájmu. Uzavírá, že cílem žaloby bylo dosažení dohody o výměně předmětného pozemku za pozemek č. 1620/5 uvnitř areálu. Navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Žalovaní se k dovolání nevyjádřili.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání podané osobou k tomu oprávněnou je přípustné podle §239 odst. 1 o. s. ř., že je uplatněn dovolací důvod, upravený v §241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř., a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména §240 odst. 1, §241 odst. 1 o. s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání není důvodné.
Jestliže odvolací soud připustil dovolání (§239 odst. 1 o. s. ř.) jen v souvislosti s právním posouzením (výkladem) určitého pojmu, vymezil tím závazně dovolací důvod a dovolacímu soudu nepřísluší přezkoumávat rozsudek odvolacího soudu např. z hlediska závěru odvolacího soudu o skutkových zjištěních (viz rozhodnutí publikované pod č. 34/1994 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Proto se v dané věci mohl dovolací soud zabývat jen řešením těch právních otázek, pro které bylo dovolání připuštěno, tedy „zda podmínky pro zařazení pozemku mezi komunikace se posuzují podle zákona č. 13/1997 Sb. účinného v době rozhodování soudu nebo podle zákona č. 135/1961 Sb. účinného v době, kdy pozemek začal být jako komunikace užíván, a zda o zařazení do kategorie účelové komunikace musí být vydáno správní rozhodnutí\". Řešení těchto otázek se neobejde bez vymezení pojmu účelová komunikace a posouzení otázky, jaké právní skutečnosti jsou rozhodující pro kategorizaci komunikace jako účelové.
Podle §2 zákona o pozemních komunikacích pozemní komunikace je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Pozemní komunikace se dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace. Podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na návrh vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Zákon dále stanoví, že účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad (§7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Důvodová zpráva k tomuto ustanovení uvádí, že umožnění přístupu veřejnosti na účelové komunikace mimo uzavřené prostory a objekty je nutné zejména na venkově (polní a lesní cesty), a proto není možné tuto oblast ponechat zcela na řešení v rámci občansko právních vztahů. Zákon pak stanoví, že vlastníkem účelových komunikací je právnická nebo fyzická osoba (§9 odst. 1 zákona o účelových komunikacích).
Zákon též upravuje obecné užívání pozemních komunikací, tedy i komunikací účelových. Podle §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen \"obecné užívání\"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace.
Hodnocení předběžných otázek v občanském soudním řízení je upraveno v §135 o. s. ř., podle kterého soud je vázán rozhodnutím příslušných orgánů o tom, že byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních předpisů, a kdo je spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu; soud však není vázán rozhodnutím v blokovém řízení (odst. 1). Jinak otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu, může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází (odst. 2).
Ze zákona se podává, že účelovou komunikací je taková pozemní komunikace, která splňuje znaky, uvedené v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Je přitom zjevné, že vždy nemusí jít o stavbu, která by vyžadovala stavební povolení; takové povolení zpravidla nevyžaduje zřízení cest lesních nebo polních, které nejsou stavbami ani samostatnými věcmi ve smyslu §118 odst. 1 obč. zák., jde jen o určitým způsobem užívaný pozemek, který je pozemní komunikací. Pozemek je tedy pozemní komunikací v případě, že jde o dopravní cestu určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, sloužící ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Pozemek, který splňuje uvedená kriteria, se stává účelovou komunikací ze zákona, aniž by bylo třeba o jeho kategorizaci jako účelové komunikace vydávat správní rozhodnutí; lze poukázat na správnou argumentaci odvolacího soudu k této otázce, zejména na to, že zákon o pozemních komunikacích, který upravuje v §3 odst. 1 rozhodování zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd, se o rozhodování o zařazení komunikace do kategorie účelová komunikace nezmiňuje, ačkoliv upravuje zařazování do všech ostatních kategorií komunikací.
Zřídí-li tedy vlastník pozemku účelovou komunikaci anebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace. Soukromá práva vlastníka jsou v tomto případě omezena veřejně právním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle kterého vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Proto nelze zřídit účelovou komunikaci na pozemku proti vůli jeho vlastníka; zřídí-li pozemní komunikaci, která by jinak byla účelovou komunikací někdo jiný než vlastník a vlastník neprojeví, byť i konkludentně, souhlas s existencí a užíváním této komunikace, může se domáhat ochrany negatorní žalobou podle §126 odst. 1 obč. zák. Je-li však účelová komunikace v souladu s vůlí vlastníka zřízena, nemůže její vlastník jednostranným vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání, jak je zřejmé i z ustanovení zákona o pozemních komunikacích, která vážou regulaci provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích (§7 odst. 1) na rozhodnutí příslušného orgánu, nikoliv na rozhodnutí vlastníka (§7 odst. 1 věta druhá, §24), i z těch ustanovení, která svémocnou regulaci postihují (§42 odst.2 písm. c/). K takové regulaci nejsou oprávněni ani právní nástupci původního vlastníka. Vlastník komunikace, která má znaky účelové komunikace, která není v uzavřeném prostoru nebo objektu (§7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích), není ani při zřízení komunikace oprávněn omezit užívání této komunikace na určitou skupinu subjektů a vyloučit tak její obecné užívání. To neznamená, že vlastník by byl zbaven možnosti provoz na účelové komunikaci regulovat, případně komunikaci zcela uzavřít; může tak však učinit jen na základě rozhodnutí příslušného správního orgánu.
Obecné užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva, ale jde o veřejnoprávní oprávnění, které nelze omezit na základě jednostranných úkonů subjektů veřejného práva.. Toto užívání se neopírá o občanskoprávní předpisy, ale o zákon o pozemních komunikacích. Z §44 odst. 1 tohoto zákona vyplývá, že v řízení o věcech upravených zákonem o pozemních komunikacích, tedy i o obecném užívání komunikací, se postupuje, nestanoví-li tento zákon jinak, podle obecných předpisů o správním řízení. Podle §7 odst. 1 a 2 o. s. ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a z obchodních vztahů , pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon. V občanském soudním řízení nelze projednávat a rozhodovat věci, upravené zákonem o pozemních komunikacích, které podle §44 odst. 1 tohoto zákona mají být projednány v řízení, provedeném podle obecných předpisů o správním řízení; nelze tedy ani vydat rozhodnutí o tom, že pozemek je účelovou komunikací (ostatně by nešlo ani o některý z případů, uvedených v §80 o. s. ř.). Pokud se však v soudním řízení o negatorní žalobě podle §126 odst. 1 obč. zák. žalovaný brání námitkou, že pozemek, z jehož užívání má být vyloučen, je účelovou komunikací, posoudí soud otázku, zda skutečně jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jako předběžnou podle §135 odst. 2 o. s. ř., aniž by bylo nutné k této otázce vydávat správní rozhodnutí.
Z uvedeného je zřejmé, že od účinnosti zákona o pozemních komunikacích, tedy od 1. dubna 1997, jsou účelovými komunikacemi všechny pozemní komunikace, které splňují hlediska uvedená v tomto zákoně, a to i v případě, že o charakteru této pozemní komunikace nebylo vydáno správní rozhodnutí. Přitom to, zda je pozemek účelovou komunikací, posoudí soud podle právních předpisů, platných ke dni rozhodování; to vyplývá ze skutečnosti, že zákon o pozemních komunikacích nemá žádné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů, je třeba posoudit podle těchto předpisů.
V dané věci soudy dospěly ke skutkovému zjištění, že předmětný pozemek má znaky, vyžadované zákonem pro účelovou komunikaci. Ze spisu pak vyplývá, že tuto komunikaci zřídil vlastník pozemku za tím účelem, aby byla užívána právě jako komunikace; skutečnost, že vlastník ji zřizoval pro potřeby svoje, svých zákazníků a dodavatelů je právně významná jen potud, že se z ní podává jeho vůle, aby pozemek byl užíván jako pozemní komunikace. Případné vymezení okruhu jejich uživatelů vlastníkem je právně nevýznamné, nejde-li o případ uvedený v §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích (že by šlo o tento případ nebylo v dané věci tvrzeno ani zjištěno).
Pokud dovolatel tvrdí, že soud přehlédl, že v řízení údajně vyšlo najevo, že účelová komunikace je jen částí sporného pozemku a proto měl žalobě alespoň částečně vyhovět, namítá, že rozhodnutí vychází ze skutkového zjištění, které nemá v podstatné části oporu v provedeném dokazování (§241 odst. 3 písm. c/ o. s. ř.). Tento dovolací důvod však nelze v dovolacím řízení, které je přípustné podle §239 odst. 1 o. s. ř. uplatnit, a proto k němu dovolací soud nepřihlédl. Lze poznamenat, že vzhledem k formulaci žalobního petitu částečné vyhovění žalobě ani nepřicházelo v úvahu.
Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí odvolacího soudu je správné. Dovolací důvod, upravený v §241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. tedy v posuzované věci není dán. Vady řízení, uvedené v §241 odst. 3 písm. a/ a b/ o. s. ř., k nimž dovolací soud přihlíží i bez návrhu, nebyly dovolatelem tvrzeny ani dovolacím soudem zjištěny. Proto nezbylo, než dovolání zamítnout (§243b odst. l o. s. ř., věta před středníkem).
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení vychází ze skutečnosti, že dovolatel nebyl úspěšný a žalovaným náklady dovolacího řízení, na jejichž úhradu by měli právo (§243b odst. 4, §224 odst. 1, §142 odst. 1 o. s. ř.), nevznikly.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 21. listopadu 2000
JUDr. Jiří S p á č i l , CSc., v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení: Marcela Jelínková