ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.269.2006.1
sp. zn. 25 Cdo 269/2006
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně E., s. s.r.o., proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj ČR, o zaplacení 102.000,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu Plzeň - město pod sp. zn. 20 C 230/2001, o dovolání žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 25. listopadu 2004, č. j. 14 Co 190/2004-198, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 11. 2004, č. j. 14 Co 190/2004-198, a rozsudek Okresního soudu Plzeň – město ze dne 12. 1. 2004, č. j. 20 C 230/2001-169, s výjimkou části výroku, jíž bylo rozhodováno o platební povinnosti žalované ve výši 7.000,-Kč s 8,5% úrokem z prodlení od 4. 8. 2001 do zaplacení, se zrušují a věc se vrací v tomto rozsahu Okresnímu soudu Plzeň – město k dalšímu řízení, jinak se dovolání odmítá.
Odůvodnění:
Žalobkyně (právnická osoba s předmětem podnikání zprostředkovatelská a reklamní činnost) se vůči státu domáhala náhrady škody ve výši 102.000,- Kč s příslušenstvím (po rozšíření a částečném zpětvzetí žaloby v průběhu řízení) s tím, že tato částka představuje součet sjednaných odměn, které by získala ze smluv s třetími osobami v případě vydání čtyř stavebních povolení k instalaci reklamních zařízení na pozemcích v P.
Okresní soud Plzeň – město rozsudkem ze dne 18. 4. 2002, č. j. 20 C 230/2001-60, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobkyně ve dnech 7. 5. 2001, 9. 5. 2001, 10. 5. 2001 a 28. 5. 2001 podala u Ú. m. o. P. čtyři žádosti o vydání stavebního povolení informačních, reklamních a propagačních zařízení na území města P. Ve všech případech stavební úřad řízení přerušil a vyzval žalobkyni k doplnění žádosti (s výjimkou případu prvního, kde vyžadoval jen stanovisko silničního úřadu) o písemné stanovisko silničního správního úřadu, souhlas Z. p. a. s., souhlas Z. e. a. s., souhlas S. i. m. P., souhlas statutárního města P., vyjádření Ú. k. a r. m. P. a geometrický plán. Žalobkyně žádost o požadované podklady ani v jednom případě nedoplnila. Stavební úřad o žádosti ze dne 7. 5. 2001 rozhodl tak, že dne 23. 10. 2001 řízení zastavil, v ostatních třech případech žádné rozhodnutí nevydal. Žalobkyně tak přišla o zisk, kterého mohla od různých objednatelů dosáhnout pronájmem reklamních zařízení, a to buď na základě smluv o smlouvě budoucí ze dne 10. 8. 2001 a 11. 10. 2001 či na základě objednávek ze dne 5. 6. 2001 a 28. 5. 2001. Soud prvního stupně na zjištěný skutkový stav aplikoval zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), a dospěl k závěru, že v jednání stavebního úřadu nelze spatřovat nesprávný úřední postup, když pouze v jednom případě bylo řízení zastaveno, v ostatních případech nikoli, takže stavební povolení mohou být ještě vydána. Žalobkyně ani neunesla důkazní břemeno ohledně svého tvrzení, že stavební úřad nebyl oprávněn po ní požadovat stanoviska uvedených orgánů státní správy a dalších subjektů, ani nedoložila, že by jí vznikla škoda a v jaké výši.
K odvolání žalobkyně Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 2. 12. 2002, č.j. 14 Co 539/2002-89, rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Na rozdíl od něj shledal v jednání stavebního úřadu nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., spočívající v tom, že nebylo vydáno rozhodnutí v zákonné šedesátidenní lhůtě ani účastník nebyl vyrozuměn o tom, že v této lhůtě nelze rozhodnout. Žalobkyně může mít nárok na náhradu škody za předpokladu splnění dalších podmínek odpovědnosti státu, tj. prokáže-li, že jí v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem vznikla škoda a v jaké výši. S poukazem na vadu řízení spočívající v tom, že žalobkyně nebyla podle §118a o.s.ř. vyzvána k doplnění tvrzení a k označení důkazů k jejich prokázání, uložil soudu prvního stupně, aby se splněním uvedených podmínek zabýval.
Okresní soud Plzeň – město rozsudkem ze dne 12. 1. 2004, č. j. 20 C 230/2001-169, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni 102.000,- Kč s 8% úrokem z prodlení z částky 30.000,- Kč od 30. 6. 2001, s 8,5% úrokem z prodlení z částky 60.000,- Kč od 28. 7. 2001 a s 8,5% úrokem z prodlení z částky 12.000,- Kč od 4. 8. 2001 (ve výroku rozsudku je nesprávně uvedena částka 102.000,- Kč) a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vázán pokyny odvolacího soudu k doplnění dokazování a jeho právním názorem na nesprávný úřední postup stavebního úřadu dospěl k závěru, že předpoklady odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup jsou naplněny. Stavební úřad ani v jednom případě nerozhodl ve stanovených lhůtách a žalobkyni podle §49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), neinformoval, že ve lhůtě rozhodnout nemůže. Tím, že nerozhodl včas a žalobkyni nevydal stavební povolení, nedošlo k naplnění smluv o smlouvách budoucích a ostatních závazků, na jejichž základě měla žalobkyně získat sjednanou odměnu (dvakrát po 30.000,- Kč, 35.000,- Kč a 7.000,- Kč); vznikla jí tedy škoda ve výši součtu těchto odměn. I příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody je dána, neboť tím, že stavební úřad vyzval žalobkyni k doplnění žádostí o souhlas Ú. k. a r. m. P., silničního správního úřadu, vlastníků podzemních vedení a vlastníka sousedního pozemku, uložil jí povinnost, která ze zákona nevyplývá. I když není rozsah požadované dokumentace ve stavebním řízení zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) stanoven, hovoří o dotčených orgánech státní správy, jímž není Ú. r. a k. m. P. (nejedná se vůbec o orgán státní správy) ani silniční správní úřad (ten sice je orgánem státní správy, ale nikoli orgánem dotčeným v této věci, neboť všechna reklamní zařízení se měla umístit v souvisle zastavěném území města P.). Jelikož i všichni účastníci stavebních řízení před soudem uvedli, že by žádné námitky v průběhu stavebního řízení nevznesli, vyřešil soud předběžnou otázku vydání stavebního povolení pozitivně ve prospěch žalobkyně a mezi vznikem škody a nesprávným úředním postupem dovodil příčinnou souvislost.
K odvolání žalované Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 25. 11. 2004, č.j. 14 Co 190/2004-198, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Ztotožnil se se skutkovým zjištěním i právním posouzením odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem tak, jak jej učinil soud prvního stupně, včetně splnění podmínky existence vztahu příčinné souvislosti mezi nevydáním, případně opožděným vydáním rozhodnutí a výší škody.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. b) a c) o.s.ř. Tvrdí, že k přerušení všech řízení o vydání stavebního povolení podle §60 stavebního zákona došlo oprávněně, neboť stavební úřad musí vždy úplně a přesně zjistit skutečný stav s přihlédnutím ke všem okolnostem případu, proto je určení rozsahu a způsobu zjišťování podkladů pro rozhodnutí svěřeno do pravomoci stavebních úřadů. Stavební úřad postupoval správně a v souladu s ustanoveními §37 odst. 2 a §62 stavebního zákona (jež ukládají stavebním úřadům povinnost posoudit návrh i z hledisek obecně technických požadavků na výstavbu), proto bylo stanovisko silničního správního řádu nezbytné pro posouzení žádostí o stavební povolení. Stejně tak tomu bylo i u stanoviska Ú. k. a r. m. P., byť není orgánem státní správy, neboť tento požadavek vyplývá z §4 odst. 1 a §60 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu. Na podporu těchto svých tvrzení žalovaná cituje části odůvodnění rozhodnutí obecných soudů v obdobných věcech. Podle ní tedy bylo předložení stanovisek výše uvedených subjektů nezbytné pro posouzení žádosti o vydání stavebního povolení, a proto mezi jednáním stavebního úřadu a tvrzeným vznikem škody není dána příčinná souvislost. Dále namítá, že žalobkyně si škodu způsobila sama tím, že uzavřela smlouvy o smlouvách budoucích až po přerušení jednotlivých řízení, neboť v té době již věděla, že vyžadované podklady nedoplní, v čemž žalovaná spatřuje porušení základních zásad poctivého obchodního styku a prevenční povinnosti stanovené v §415 obč. zák. Navrhuje proto, aby dovolací soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření k dovolání poukazuje na nejednotná rozhodnutí obecných soudů při řešení otázky „souladu postupu správních orgánů s veřejným právem“. Má za to, že stavební zákon neumožňuje přerušit řízení, v §60 odst. 2 hovoří pouze o jeho zastavení, a potřebuje-li stavební úřad ke svému rozhodnutí odborné stanovisko jiného správního orgánu, je povinen si jej sám vyžádat, nikoli vložit tuto povinnost na bedra žadatele; navíc Ú. k. a r. m. P. nemá žádnou zvláštní způsobilost k posuzování urbanistického a architektonického charakteru prostředí. Podle žalobkyně se žalovaná nesprávně dovolává §37 odst. 2 stavebního zákona, neboť toto ustanovení se vztahuje na územní řízení, avšak informační, reklamní a propagační zařízení nevyžadují podle §32 odst. 2 písm. d) územní rozhodnutí. Navrhuje proto, aby dovolací soud dovolání žalované zamítnul.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení, se nejprve zabýval přípustností dovolání.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)]. Podle §237 odst. 2 písm. a) o.s.ř. dovolání podle odstavce 1 není přípustné ve věcech, v nichž dovoláním dotčeným výrokem bylo rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 20.000,- Kč a v obchodních věcech 50.000,- Kč; k příslušenství pohledávky se přitom nepřihlíží.
Žalovaná napadá dovoláním rozsudek odvolacího soudu ve výroku, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen ohledně částky 102.000,- Kč s příslušenstvím. Ačkoliv odvolací soud rozhodl jedním výrokem, je jednoznačné, že se tato částka skládá ze čtyř samostatných nároků odvíjejících se od odlišného skutkového základu, a to z částek dvakrát po 30.000,- Kč, 35.000,- Kč a 7.000,- Kč, které měla žalobkyně obdržet od různých subjektů na základě odlišných smluv. Protože jde o samostatné nároky, je přípustnost dovolání třeba zkoumat samostatně bez ohledu na to, zda tyto nároky byly uplatněny v jednom řízení a zda o nich bylo rozhodnuto jedním výrokem. Jestliže ohledně nároku vyčísleného posledně uvedenou částkou bylo rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 20.000,- Kč, je přípustnost dovolání proti této části výroku vyloučena ustanovením §237 odst. 2 písm. a) o.s.ř., aniž by na použití tohoto ustanovení měla vliv okolnost, že součet výše plnění ze všech samostatných nároků přesahuje částku 20.000,- Kč. Dovolání tak v této části směřuje proti rozsudku, proti němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný, a Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně proti části výroku odvolacího soudu ohledně částky 7.000,- Kč s odpovídajícím příslušenstvím podle §243b odst. 5 věty první a §218 písm. c) o.s.ř. odmítl.
Ve zbývajícím rozsahu, tj. ohledně celkové částky 95.000,- Kč, je dovolání přípustné podle §237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. (soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak, než v předchozím rozhodnutí, protože byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který napadené rozhodnutí zrušil), a je také důvodné.
Nesprávné právní posouzení věci [dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., který žalovaná uplatňuje] může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
Odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, jak ji posuzoval odvolací soud, je jednou z forem objektivní odpovědnosti státu (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit a která je založena na současném splnění tří podmínek: 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Existence příčinné souvislosti (vztah příčiny a následku) mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody je tedy jedním z nezbytných předpokladů vzniku odpovědnosti za škodu. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem nesprávného úředního postupu, tedy je-li nesprávný úřední postup a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku. Byla-li příčinou vzniku škody jiná skutečnost, odpovědnost za škodu nenastává. Ačkoliv nesprávný úřední postup není v zákoně definován, vychází právní teorie i soudní praxe z toho, že jde o porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Z tohoto hlediska za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je vedle nevydání či opožděného vydání rozhodnutí (mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě), případně jiné nečinnosti státního orgánu, třeba považovat zejména jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku.
Odvolací soud v souladu s ustálenou judikaturou dovolacího soudu dovodil, že zvažuje-li orgán státu naplnění podmínek pro vydání rozhodnutí a za tím účelem shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady při zjišťování podkladů a při jejich posuzování se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a z hlediska odpovědnosti státu mohou být zvažovány jedině podle ustanovení zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (druhá forma odpovědnosti státu - srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura, 2000, č. 1, pod č. 5, či rozsudek téhož soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí NS, pod C 1000, C. H. BECK). Podmínkou této formy odpovědnosti ovšem je, že rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno.
Ze skutkových zjištění, z nichž vyšel odvolací soud a jejichž správnost není dovoláním dotčena, vyplývá, že žádosti žalobkyně ze dne 7. 5. 2001 nebylo vyhověno proto, že stavební řízení skončilo zastavením na základě rozhodnutí ze dne 23. 10. 2001, které nebylo pro nezákonnost zrušeno. Jestliže stavební úřad vydal rozhodnutí, mohla by být odpovědnost státu dána jen tehdy, šlo-li by o rozhodnutí nezákonné ve smyslu §8 zákona, kterážto podmínka v dané věci splněna není bez ohledu na to, že žalobkyně podrobuje kritice postup stavebního úřadu v průběhu řízení. Jde však o posouzení předpokladů pro vydání rozhodnutí, které vyústilo v rozhodnutí samotné; odpovědnost státu zde proto nelze zvažovat podle §5 písm. b) a §13 zákona, jak nesprávně učinil odvolací soud, neboť o nesprávný úřední postup se zde nejedná, přičemž podmínky pro odpovědnost podle §5 písm. a), §7 a §8 odst. 1 zákona splněny nejsou.
Ve zbývajících dvou případech (žádosti ze dne 9. 5. a 28. 5.) řízení neskončilo rozhodnutím o zastavení, lze proto zvažovat odpovědnost státu z hlediska nesprávného úředního postupu při vyřizování žádostí žalobkyně. Odvolací soud důvodně posuzoval, zda nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí je ve vztahu příčinné souvislosti k tvrzenému ušlému zisku, a zda tedy na základě žádostí a předložené dokumentace mělo být v zákonné lhůtě rozhodnutí ve prospěch žalobkyně vydáno, resp. zda žalobkyni předpokládaný zisk z pronájmu zamýšlených reklamních zařízení ušel právě v důsledku toho, že ve věci dosud nebylo konečným způsobem rozhodnuto.
Podle §442 odst. 1 obč. zák. hradí se skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk).
Pojem škody je definován tak, že jde o újmu, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi. Ušlým ziskem se rozumí újma spočívající v tom, že u poškozeného nedojde v důsledku škodné události k rozmnožení majetkových hodnot, ač se to dalo očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí. Současně platí, že majetková újma způsobená tím, že škodná událost zasáhla do průběhu děje vedoucího k určitému zisku, se odškodňuje jen za předpokladu, že k ní došlo v příčinné souvislosti se škodnou událostí; pouhé tvrzené zmaření zamýšleného podnikatelského záměru poškozeného k odškodnění nestačí (srov. usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. 25 Cdo 818/2005, publikované pod C 4027 v Souboru civilních rozhodnutí NS, C. H. BECK), resp. poškozený musí prokázat, že měl zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí, tedy že tam, kde je k provozování výdělečné činnosti zapotřebí splnění určitých podmínek (např. licence, registrace, stavební povolení apod.), byl reálný předpoklad jejich dosažení, pokud by nepříznivě nezasáhla škodná událost (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 3. 2004, sp. zn. 25 Cdo 142/2004, publikovaný pod C 2564 v Souboru civilních rozhodnutí NS, C. H. BECK).
Z obsahu skutkových zjištění vyplývá, že k provozování reklamních zařízení potřebovala žalobkyně stavební povolení. V obou posuzovaných případech smlouvy, od nichž odvozuje ušlý zisk, žalobkyně uzavřela v době, kdy stavební řízení bylo přerušeno (smlouva z 5. 6. 2001 po přerušení řízení 28. 5. 2001 a smlouva ze dne 11. 10. 2001 po přerušení řízení dne 13. 6. 2001), to znamená v době, kdy žalobkyně neměla najisto postaveno, že jí bude stavební povolení vydáno, přičemž na výzvy k doplnění podkladů nereagovala, reagovat nehodlala, a nečinila tedy kroky k dosažení stavu, který by jí umožňoval provozovat zamýšlenou činnost. Nelze proto dovodit, že by nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí zasáhl do pravidelného běhu věcí směřujícího za obvyklých okolností k dosažení předpokládaného zisku; jde o případ, že žalobkyně uzavřela smlouvy za situace, kdy neměla vytvořeny formální předpoklady pro jejich naplnění (nebyly zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí) a musela vědět, že naplněny ani nebudou. Mezi nesprávným úředním postupem a tvrzeným ušlým ziskem proto není vztah příčinné souvislosti.
Jestliže posouzení existence vztahu příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem stavebního úřadu a vznikem škody v rozsudku odvolacího soudu není správné, je dovolání z hlediska uplatněného dovolacího důvodu podle §241 odst. 2 písm. b) o.s.ř. důvodné. Dovolací soud proto rozsudek odvolacího soudu zrušil (§243b odst. 2 věta za středníkem o.s.ř.) v rozsahu týkajícím se tří dílčích nároků v celkové výši 95.000,- Kč s příslušenstvím, včetně závislého výroku o náhradě nákladů řízení. Protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i na rozhodnutí soudu prvního stupně, byl zrušen i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu byla v uvedeném rozsahu vrácena k dalšímu řízení (§243b odst. 3 věta druhá o.s.ř.).
Vyslovený právní názor dovolacího soudu je pro další řízení závazný (§243d odst. 1 o.s.ř.). V novém rozhodnutí soud znovu rozhodne o nákladech řízení, včetně nákladů řízení dovolacího (§243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. listopadu 2008
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu