ECLI:CZ:NS:2007:25.CDO.2818.2005.1
sp. zn. 25 Cdo 2818/2005
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v právní věci žalobce Ing. O. R., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, zastoupené advokátem, o zaplacení 772.524,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 189/2004, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. srpna 2005, č. j. 20 Co 218/2005-47, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 9. 2. 2005, č.j. 24 C 189/2004-27, zamítl žalobu na zaplacení částky 772.524,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Shledal nedůvodnou žalobu, jíž se žalobce jako vlastník nájemního domu domáhal proti státu náhrady škody (ušlého zisku), představující rozdíl mezi smluvním nájemným ve výši, jaké dosahuje u dvou bytů ve svém domě, a nájemným regulovaným podle výměru Ministerstva financí č. 6/2002, zrušeného nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb. Soud prvního stupně s poukazem na rozhodnutí odvolacího soudu ve věci s obdobným skutkovým a stejným právním základem dospěl k závěru, že nepřijetí zákona není nesprávným úředním postupem státního orgánu, i když neústavnost tohoto stavu dovozuje Ústavní soud ČR ve svých nálezech. Činí-li stát kroky směřující k přijetí zákona podáním jeho návrhu k projednání v zákonodárném sboru a k přijetí zákona nedojde zejména pro absenci konsensu politických sil, je tento stav výrazem principu zastupitelské demokracie a nejde o nesprávný úřední postup. Nebyly tak splněny předpoklady odpovědnosti státu podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) – dále též jen „zákon“. Soud dále uvedl, že nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, bylo až do zrušení nálezem Ústavního soudu dnem 20. 3. 2003 součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 regulováno a od tohoto data není upraveno žádným obecně závazným právním předpisem.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 8. 2005, č. j. 20 Co 218/2005-47, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právním posouzením. Poslanecké sněmovně byly po zrušení vyhlášky č. 177/1993 Sb. opakovaně předkládány návrhy legislativního řešení výše nájemného z bytů, žádný z nich však nebyl potřebným počtem hlasů poslanců přijat. Z této okolnosti nelze nesprávný úřední postup orgánu státu dovozovat, neboť postup při přijímání zákonů porušen nebyl a ze skutečnosti, že se v zákonodárném sboru nedaří dosáhnout politické shody pro přijetí zákona, nelze dovozovat nečinnost státu ve smyslu nesprávného úředního postupu, za niž by stát odpovídal podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Nálezy Ústavního soudu vztahující se k problematice regulovaného nájemného nelze interpretovat tak, že na jejich základě je zákonodárný orgán povinen přijmout v určité lhůtě novou právní úpravu, neboť takovou pravomoc Ústavnímu soudu Ústava České republiky nesvěřuje. Odvolací soud dospěl k závěru, že nárok žalobce nelze podřadit pod zákon č. 82/1998 Sb. a nelze jej posuzovat ani podle obecného ustanovení §420 obč. zák. Vzhledem k tomu, že poslední předpis regulující výši nájemného z bytů (nařízení vlády č. 567/2002) byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb. ke dni 20. 3. 2003, nemůže žalobce požadovat náhradu za dobu od 1. 1. 2002 do tohoto data z důvodu, že v té době neexistovala právní úprava. Samotný fakt zásahu do vlastnického práva, jak jej konstatoval Ústavní soud, neznamená naplnění podmínek odpovědnosti státu za škodu. Konečně žalobce v řízení neprokázal ani netvrdil, že by mezi ním a nájemci proběhla jednání o zvýšení nájemného, když má navíc možnost obrátit se na soud se žalobou o nahrazení projevu vůle nájemců ke změně výše nájemného, má-li pro tento postup dostatečné důvody.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a jež odůvodňuje podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Namítá, že výsledek činnosti, resp. nečinnosti, státu se ve vztahu k občanovi může stát občanskoprávním vztahem podle §1 odst. 2 obč. zák. a právní odpovědnost za škodu pak nese stát jako právnická osoba ve smyslu §21 obč. zák. bez ohledu na to, která z jeho „mocí“ pochybila. Je přesvědčen, že předpoklady odpovědnosti za škodu podle §420 obč. zák. jsou dány, neboť došlo k porušení právní povinnosti (konkrétně závazků z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod včetně jejího Dodatkového protokolu, ze Smlouvy o přistoupení ČR k Evropské unii, čl. 11 odst. 4, čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 89 odst. 2 Ústavy), vznikla škoda v podobě ušlého zisku žalobce z regulovaného nájemného, existuje příčinná souvislost mezi porušením povinnosti a vznikem škody (za stavu neexistence zákona rušícího regulaci a při zvyšujících se cenách stavebních prací nutných na údržbu a opravu nemovitosti žalobce se jeho majetková újma stále zvětšuje) a zavinění zákonodárné moci se presumuje. Dovolatel má za to, že lze připustit i aplikaci zákona č. 82/1998 Sb., neboť v nečinnosti zákonodárné moci je nutno spatřovat nesprávný úřední postup. Navrhl, aby dovolací soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., věc projednal a dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o.s.ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o.s.ř.).
V daném případě se přípustnost dovolání řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění přípustnost dovolání nezakládají – srov. §241a odst. 3 o.s.ř.) a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá či nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobci nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Na tom nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb., 84/2003 Sb.). Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem].
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl v prvé řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je tedy správný a v souladu s vysloveným názorem dovolacího soudu.
Odvolací soud nepochybil ani tím, že vyloučil možnost aplikace §420 obč. zák. a konstatoval, že nároky vyplývající z jednání orgánů státu při výkonu státní moci je třeba posuzovat podle právního předpisu upravujícího odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Občanský zákoník upravuje mimo jiné majetkové vztahy fyzických a právnických osob a majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§1 odst. 2 obč. zák.); pokud je účastníkem těchto občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou a má zásadně rovné postavení s ostatními účastníky občanskoprávních vztahů. Fakt, že stát je současně mocenskou organizací, nadanou významnými kompetencemi, při jejichž výkonu může zasáhnout i velmi výrazně do osobní sféry různých subjektů, má význam pro rovinu práva veřejného a do soukromoprávní sféry se nepromítá. Nejdůležitějším znakem státních orgánů, pokud nevystupují jako účastníci občanskoprávních vztahů s právy a povinnostmi, je jejich pravomoc. Jedná se o „vlastní mocenskou“ náplň činnosti, charakterizovanou okruhem prostředků svěřených do působnosti příslušného státního orgánu, typicky právě vydávání právních aktů normativní a individuální povahy. Z uvedeného je zřejmé, že stát má při legislativním procesu postavení vrchnostenské a jeho případná odpovědnost za jednání zákonodárného orgánu při navrhování a schvalování právních předpisů je povahy veřejnoprávní.
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí odvolacího soudu mělo ve věci samé po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř. Dovolání tak není podle těchto ustanovení přípustné a Nejvyšší soud je odmítl podle §243b odst. 5 a §218 písm. c) o.s.ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o.s.ř. za situace, kdy žalobce neměl v dovolacím řízení úspěch, avšak žalované žádné náklady dovolacího řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. října 2007
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu