ECLI:CZ:NS:2002:25.CDO.2894.2000.1
sp. zn. 25 Cdo 2894/2000
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudkyň JUDr. Olgy Puškinové a JUDr. Marty Škárové v právní věci žalobkyně T.-I., spol. s r.o., zastoupené advokátem, proti žalované České republice - Ministerstvu dopravy a spojů ČR, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 12, o 6.361.459,32 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 297/98, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. září 2000, č. j. 20 Co 221/2000-49, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala náhrady škody, která jí vznikla zaplacením poplatků za povolení ke zřízení a provozování telekomunikačních zařízení podle §4 a §5 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, v celkové výši 6.361.459,32 Kč. Tyto poplatky jí vyměřilo Ministerstvo hospodářství - Český telekomunikační úřad rozhodnutím o povolení k poskytování teleinformační služby A. ze dne 7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611 (ve znění dodatku ze dne 20. 10. 1995, č. j. 10926/1995-611), ačkoliv podle žalobkyně neexistuje žádný zákonný předpis, který by upravoval povinnost platit za audiotexové služby. Takový požadavek je v rozporu s ustanovením §4 odst. 3 zákona o telekomunikacích a žalovaná proto odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“); později důvody žaloby upřesnila tak, že na straně žalované mělo jít o nesprávný úřední postup, spočívající ve vydání rozhodnutí, které nemá oporu v zákoně a vydáno být nemělo, když poplatky byly vyměřeny podle sazebníku, který nebyl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 14. 4. 2000, č. j. 30 C 297/98-32, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni částku 6.361.459,32 Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že rozhodnutím Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne 7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, bylo žalobkyni uděleno povolení k poskytování teleinformační služby A. pro území ČR za podmínek v rozhodnutí uvedených. Podle bodu 8. citovaného rozhodnutí byla žalobkyni uložena povinnost zaplatit jednorázový poplatek ve výši 1.000.000,- Kč a dále povinnost platit roční poplatky za užívání práv ve výši 5 % hrubého ročního výnosu provozované služby. Žalobkyně zaplatila jednorázový poplatek a postupně i procentní poplatky za léta 1994 - 1996 v celkové výši 6.361.459,32 Kč. Soud dospěl k závěru, že Ministerstvo hospodářství jako ústřední orgán státní správy ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, do jehož působnosti spadalo v roce 1994 vydávání povolení ke zřízení a provozování telekomunikačního zařízení, bylo podle ustanovení §8 odst. 4 telekomunikačního zákona oprávněno právním předpisem stanovit a vyhlásit správní poplatky. V posuzované věci však měl správní poplatek uložený žalobkyni stanovit sám ministr a to vyhláškou publikovanou ve Sbírce zákonů ČR, nikoli výměrem, který nebyl publikován ani v Telekomunikačním věstníku. Podle soudu prvního stupně tedy žalobkyně vyměřené poplatky zaplatila, aniž by na její straně existoval právní důvod k jejich zaplacení (rozhodnutí se opíralo o výměr, jež není podzákonným aktem s obecnou závazností, proto je v této části v rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona) a žalované tak na její úkor vzniklo bezdůvodné obohacení ve smyslu ustanovení §451 odst. 1 obč. zák. Za této situace soud považoval za irelevantní, zda jsou audiotexové služby realizovány v rámci jednotné sítě, a jako nedůvodnou posoudil i námitku promlčení, kterou vznesla žalovaná.
K odvolání žalované Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 9. 2000, č. j. 20 Co 221/2000-49, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu v celém rozsahu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Dovodil, že soud prvního stupně překročil meze své pravomoci tím, že mimo rámec správní žaloby podle ustanovení §247 a násl. o.s.ř. přezkoumával zákonnost pravomocného správního rozhodnutí, jímž byla žalobkyni uložena poplatková povinnost, ačkoliv podle §135 odst. 2 o.s.ř. byl takovým rozhodnutím, vydaným kompetentním správním orgánem v rámci jeho pravomoci, v celém jeho rozsahu vázán. Existence pravomocného správního rozhodnutí pak brání vzniku bezdůvodného obohacení na straně žalované (§451 a násl. obč. zák.), která předmětné poplatky nepřijala bez právního důvodu. Nárok žalobkyně podle odvolacího soudu není založen ani z titulu náhrady škody ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb., protože rozhodnutí, o něž se přijetí sporných plateb žalovanou opírá, nebylo jako nezákonné zrušeno (§4 zákona č. 58/1969 Sb.) a žalobkyně ani nevyužila možnosti podat proti němu rozklad (§3 cit. zákona), naopak se této možnosti vzdala.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, které odůvodňuje podle ustanovení §241 odst. 3 písm. c) a d) o.s.ř. Podle dovolatelky z provedeného dokazování vyplynulo, že vlastní vyměření a vybírání poplatků za provozování a poskytování telekomunikačních služeb bylo v posuzovaném případě stanoveno pouze výměrem vrchního ředitele Českého telekomunikačního úřadu, který nebyl veřejně publikován ve Sbírce zákonů, a není obecně závazným právním předpisem. Uložení a vybírání těchto poplatků nemá oporu v zákoně, proto na straně žalované vzniklo bezdůvodné obohacení plněním bez právního důvodu. Na tom nic nemění skutečnost, že žalobkyně proti rozhodnutí nepodala odvolání, ani jej nenapadla správní žalobou. K vyměření a vybírání poplatků neexistoval právní důvod, čímž mohlo docházet ke zneužívání v postupu Českého telekomunikačního úřadu. Až zákon č. 151/2000 Sb. přesně vymezil systém vytváření cen a poplatků za vydání a provozování audiotextových služeb. Dovolatelka dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, který má v posuzované věci význam z hlediska otázky, zda jde o správní akt (jestli nejde o paakt), zda byl správní akt vydán v mezích pravomoci příslušného správního orgánu a je pravomocný nebo vykonatelný. Odvolací soud tedy podle dovolatelky pochybil, když vlastní správní rozhodnutí nepřezkoumal a nevyslovil jeho neplatnost, jak učinil soud prvního stupně. Český telekomunikační úřad navíc svým rozhodnutím evidentně překročil svou pravomoc, když rozhodnout v daném případě mohl jedině ministr hospodářství. Dovolatelka navrhla, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen a aby mu věc byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvádí, že dovolací důvod podle §241 odst. 3 písm. c) o.s.ř. není naplněn, přičemž dovolatelka ani netvrdí, že by odvolací soud při rozhodování vycházel ze skutečností, které nemají oporu ve spise. Podle žalované soud prvního stupně skutečně učinil právní závěr o bezdůvodném obohacení na základě přezkumu zákonnosti správního rozhodnutí, aniž k tomu byl oprávněn. Souhlasí se závěrem odvolacího soudu, že existuje-li pravomocné správní rozhodnutí, soud prvního stupně nebyl oprávněn učinit závěr, že žalovaná přijala vyměřené poplatky bez právního důvodu, naopak byl tímto rozhodnutím podle ustanovení §135 odst. 2 o.s.ř. vázán. Žalovaná navrhla, aby dovolací soud dovolání zamítl.
Vzhledem k ustanovení části dvanácté, hlavy první, bodu 17. zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) dovolání projednal a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů, (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání, které je přípustné podle §238 odst. 1 písm. a) o.s.ř., bylo podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení - a po přezkoumání věci ve smyslu ustanovení §242 odst. 3 o.s.ř. dospěl k závěru, že dovolání není opodstatněné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako dovolací důvod podle §241 odst. 3 písm. d) o.s.ř., spočívá v tom, že odvolací soud aplikoval na zjištěný skutkový stav nesprávný právní předpis nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil.
Podle ustanovení §451 odst. 1 obč. zák. kdo se na úkor jiného bezdůvodně obohatí, musí obohacení vydat. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení bezdůvodným obohacením je majetkový prospěch získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, jakož i majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů.
Institut bezdůvodného obohacení vyjadřuje zásadu občanského práva, že nikdo se nesmí bezdůvodně obohatit na úkor jiného, a pokud k tomu dojde, je povinen takto získaný prospěch vrátit. Plnění bez právního důvodu je jednou ze skutkových podstat bezdůvodného obohacení, k němuž dochází tím, že jednomu z účastníků se dostalo majetkové hodnoty (došlo ke zvýšení aktiv jeho majetkového stavu) plněním, k němuž v době jeho poskytnutí neexistoval žádný právem stanovený důvod, jímž může být např. dohoda účastníků, povinnost plynoucí ze zákona, z právní skutečnosti či z rozhodnutí apod. Jedná se tedy o případy, v nichž právní důvod k okamžiku plnění vůbec neexistoval.
V posuzovaném případě se důvod k zaplacení částky 6.361.459,32 Kč opíral o rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne 7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, jímž byly žalobkyni v této výši správní poplatky vyměřeny. Odvolací soud za použití §135 odst. 2 o.s.ř. dovodil, že bylo-li právním důvodem plateb, které žalobkyně státu poukázala, toto pravomocné rozhodnutí správního orgánu, nemohlo jít o plnění bez právního důvodu a žalované tedy nevzniklo bezdůvodné obohacení podle §451 obč. zák.
Podle §135 odst. 2 o.s.ř. otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu, může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází.
Podle této úpravy je soud oprávněn sám posoudit jako předběžnou (prejudiciální) otázku, o níž jinak přísluší rozhodovat jinému, např. správnímu orgánu. V případě, že otázka, která je pro rozhodnutí soudu podstatná, již byla rozhodnutím jiného orgánu vyřešena, je soud povinen z takového rozhodnutí vycházet. Dovolatelce lze přisvědčit v tom, že uvedené pravidlo by se neuplatnilo a sporné rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu by právní důvod k plnění nezakládalo, pokud by bylo tzv. nicotným aktem. Za akty nicotné (nulitní) se považují akty, jejichž vady jsou tak závažné, že se neuplatňuje presumpce jejich správnosti. Takové akty nevyžadují zvláštní proces k odstranění vad (nebo aktů samotných), ale nikdo jich nemusí dbát a od počátku se na ně pohlíží jako na akty neexistující. Obecné soudy jsou přitom oprávněny zkoumat rozhodnutí správních orgánů mimo rámec správního soudnictví zásadně jen se zřetelem k tomu, zda určitý správní akt je vůbec správním aktem (zda není paaktem) a zda jde o akt vydaný v mezích pravomoci příslušného správního orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, a ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 9/1999 a č. 11/2000 – dále též jen „R 9/1999“ a „R 11/2000“).
Legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, české právo neobsahuje. Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt vydaný k tomu „absolutně“ nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu) nebo proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska kategorizace správních úřadů nespadá (srov. např.: Hendrych, D.: Správní právo - obecná část, Nakladatelství C.H. BECK/SEVT, Praha 1994, str. 65, nebo rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5, ročník 1996, pod číslem 126 a rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 3. 1995, sp. zn. 7 A 129/1994, uveřejněný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 7, ročník 1998, pod číslem 239).
V posuzované věci o takový případ nejde. Ministerstvo hospodářství bylo v rozhodné době ústředním orgánem státní správy, do jehož působnosti spadalo vydávání povolení ke zřízení a provozování telekomunikačních zařízení (podle §22a zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění zákonů č. 146/1971 Sb. a 150/1992 Sb., do doby nabytí účinnosti zákonů národních rad uvedených v §21 odst. 4 rozhoduje federální ministerstvo spojů ve správním řízení i v jiných věcech podle tohoto zákona, než uvedených v §21 odst. 3. Podle Čl. 3 odst. 3 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, působnost ústředních orgánů státní správy České a Slovenské Federativní Republiky zánikem České a Slovenské Federativní Republiky přebírají ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou podle předpisů o působnosti ústředních orgánů státní správy České republiky podle povahy věci k tomu zřízeny nebo jimž je tato působnost podle povahy věci nejbližší. V pochybnostech rozhodne vláda České republiky nařízením. Podle §3 odst. zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění účinném do 20. 3. 1994, ministerstvo hospodářství je ústředním orgánem státní správy pro pošty a telekomunikace s výjimkou správy kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání.)
Rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne 7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, o povolení k poskytování teleinformační služby A. tak bylo vydáno věcně příslušným orgánem, tj. správním orgánem, do jehož kompetence věc spadala. Výhrada dovolatelky, že pro uložení poplatkové povinnosti neměl tento orgán zákonnou oporu, není způsobilým důvodem k závěru o nicotnosti rozhodnutí; směřuje totiž proti věcné správnosti rozhodnutí a tu soud není oprávněn mimo rámec správního soudnictví přezkoumávat. U kategorie aktů, jež jsou toliko věcně vadné nebo nezákonné, totiž platí presumpce jejich správnosti, což znamená, že dokud nejsou stanoveným postupem opraveny nebo zrušeny, jsou považovány za bezvadné a mají právní účinky (srov. R 9/1999 a R 11/2000). Odvolací soud tedy nepochybil, vyšel-li v souladu s ustanovením §135 odst. 2 o.s.ř. z uvedeného rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu, považoval-li je za právní důvod plnění, jehož vrácení se dovolatelka domáhá, a vyloučil-li tak možnost vzniku bezdůvodného obohacení podle §451 obč. zák. na straně žalované. Správně za této situace zvažoval i podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím.
Podle §36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí, s nímž žalobkyně spojuje vznik škody, bylo vydáno před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle §1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace. Podle §1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit. Podle §4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Podle §4 odst. 2 zákona výjimkou z ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku zrušeno nebo změněno.
Zákon zakládá objektivní odpovědnost státu (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit, na současném splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody. Soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu není oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení; podmínka nezákonnosti rozhodnutí, od nějž je odvozován vznik škody, je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí jako nezákonné zrušeno.
V daném případě je nesporné, že rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne 7. 3. 1994, č. j. 2178/1994-611, jímž byly žalobkyni vyměřeny poplatky, zrušeno nebylo - žalobkyně sama dokonce opravný prostředek proti němu (rozklad) podat odmítla. Odvolací soud tedy správně dovodil, že tato podmínka odpovědnosti státu za škodu uvedená v §1 a §4 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. není splněna a že stát za případnou škodu vzniklou v souvislosti s tímto rozhodnutím podle zákona č. 58/1969 Sb. neodpovídá. Ze všech těchto důvodů je zřejmé, že rozhodnutí odvolacího soudu je z hlediska dovolacího důvodu uvedeného v §241 odst. 3 písm. d) o.s.ř. správné.
Dovolací důvod podle §241 odst. 3 písm. c) o.s.ř., který dovolatelka rovněž uplatňuje, spočívá v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu vychází ze skutkového zjištění, které nemá v podstatné části oporu v provedeném dokazování. Skutkové zjištění nemá oporu v provedeném dokazování, jestliže výsledek hodnocení důkazů soudem neodpovídá ustanovení §132 o.s.ř., protože soud vzal v úvahu skutečnosti, které z provedených důkazů nebo přednesů účastníků nevyplynuly ani jinak nevyšly za řízení najevo, protože soud pominul rozhodné skutečnosti, které byly provedenými důkazy prokázány nebo vyšly za řízení najevo, protože v hodnocení důkazů, popř. poznatků, které vyplynuly z přednesů účastníků nebo které vyšly najevo jinak, z hlediska závažnosti (důležitosti), zákonnosti, pravdivosti, event. věrohodnosti je logický rozpor, nebo jestliže výsledek hodnocení důkazů neodpovídá tomu, co mělo být zjištěno způsobem vyplývajícím z ustanovení §133 až 135 o.s.ř. Skutkové zjištění nemá oporu v provedeném dokazování v podstatné části tehdy, týká-li se skutečností, které byly významné pro posouzení věci z hlediska hmotného (případně i procesního) práva.
Dovolatelka sice skutková zjištění podrobuje obecně kritice, avšak proti skutkovým závěrům, na kterých odvolací soud založil své rozhodnutí a která mají oporu v provedených, především listinných důkazech, konkrétní výhrady nemá. Otázka, zda předmětné rozhodnutí zakládá právní důvod pro plnění a zda lze v tomto soudním řízení přezkoumávat jeho správnost, není předmětem skutkových zjištění, nýbrž právního posouzení věci. Dovolací důvod podle ustanovení §241 odst. 3 písm. c) o.s.ř. proto naplněn není.
Protože rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněných dovolacích důvodů správný a protože vady řízení uvedené v §241 odst. 3 písm. a) a b) o.s.ř., k nimž dovolací soud přihlíží i bez návrhu, nebyly dovolatelkou tvrzeny ani dovolacím soudem zjištěny, Nejvyšší soud dovolání žalobkyně zamítl (§243b odst. l část věty před středníkem o.s.ř.).
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení vychází ze skutečnosti, že dovolatelka nebyla úspěšná a žalované náklady dovolacího řízení, na jejichž úhradu by měla právo (§243b odst. 4, §224 odst. 1, §142 odst. 1 o.s.ř.), nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně 23. října 2002
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu